地方土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)及有效管理探討

王艷紅

【摘要】由于受到國家土地政策、財(cái)政制度等的影響，土地出讓現(xiàn)象在各地方逐漸盛行，使得土地出讓金占據(jù)了地方財(cái)政收入的大部分比重，這種財(cái)政收入結(jié)構(gòu)事實(shí)上潛藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。不僅影響土地資源的合理利用，也可能釀成社會危機(jī)。本文分析了土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)以及科學(xué)的管理對策。

【關(guān)鍵詞】地方土地出讓金；風(fēng)險(xiǎn)；管理對策

現(xiàn)階段，地方土地出讓金已經(jīng)成為一些地方財(cái)政收入的主要來源之一，土地出讓金制度的實(shí)施在一定程度上推動了城市化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了土地資源的靈活利用，增加了地方財(cái)政收入，然而，其中也必然會帶來各種問題，不斷擴(kuò)大的土地出讓金財(cái)政比重，會加劇地方財(cái)政對土地出讓金的依賴，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會矛盾問題。

一、地方土地出讓金的主要風(fēng)險(xiǎn)

土地出讓金目前已經(jīng)在地方財(cái)政收入中占據(jù)較大比重，甚至形成了一種偏好問題，對地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃建設(shè)、社會發(fā)展等帶來不良影響，形成了如下風(fēng)險(xiǎn)和問題：

1、耕地危機(jī)與糧食安全問題

一些地方政府只顧眼前利益，為了增加財(cái)政收入，盲目擴(kuò)大土地出讓范圍，甚至拓展至城市周邊的農(nóng)用土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植土地面積越來越小，不僅影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，也使得人均耕地面積越來越小，影響我國的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，甚至引發(fā)糧食安全問題。

2、社會矛盾一觸即發(fā)

近年來，由于土地出讓引發(fā)了越來越多的社會矛盾問題，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民與地方政府的正面沖突。一些地方行政部門無視土地法律法規(guī)，違法征地，非法占用農(nóng)民耕地，土地違法案件頻發(fā)，農(nóng)民的利益受到影響，地方政府也為之付出了巨大代價(jià)，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，也擾亂了社會秩序，影響了社會的安定團(tuán)結(jié)。

3、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加劇

土地出讓金不同于其他類經(jīng)濟(jì)收入，通常為一次性財(cái)政收入，沒有持續(xù)性循環(huán)的功能，而且，土地出讓金收入也要受到客觀經(jīng)濟(jì)形勢、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律變化的影響，當(dāng)客觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展不利的情況下，土地出讓金收入會下降，土地可能貶值，這就意味著土地出讓金在地方財(cái)政收入中所占比例越大，地方財(cái)政就越會受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，從而形成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加劇地方財(cái)政危機(jī)。

例如：08年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，導(dǎo)致地方土地出讓金大幅下降，隨后的幾年經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，土地出讓金又有回升趨勢，這其中地方財(cái)政就必然要承受經(jīng)濟(jì)波動的壓力和負(fù)擔(dān)，甚至可能面臨財(cái)政危機(jī)。

二、地方土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)對策

1、改善地方財(cái)政體制

為了維護(hù)地方財(cái)政收入的穩(wěn)健增長，首當(dāng)其沖應(yīng)創(chuàng)建獨(dú)立、穩(wěn)健的地方財(cái)稅系統(tǒng)。現(xiàn)階段，由于分稅制依然存在缺陷，使得地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限無法有效施展，無法充分發(fā)揮邊際控制作用，對此需要改革完善地方稅體制，積極制定并執(zhí)行全新的稅法規(guī)定，在稅收管理方面對地方政府進(jìn)行適度放權(quán)，維護(hù)其稅收獨(dú)立的地位，加大對稅收法制的建設(shè)與完善力度，通過創(chuàng)建績效考評制度來靈活地轉(zhuǎn)移支付資金。

2.建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移制度

第一，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)建設(shè)。國家應(yīng)該積極制定并頒布有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的法律法規(guī)，為“轉(zhuǎn)移支付”提供健全的法律保障。

第二，啟動“因素法”來分析轉(zhuǎn)移支付的金額。也就是立足實(shí)際，深入、客觀地分析影響一個地方收入與支出的因素，對應(yīng)明確不同地域環(huán)境中的轉(zhuǎn)移支付金額。

第三，打造復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。這其中包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、特殊性轉(zhuǎn)移支付等形式，以此縮小不同地域財(cái)政收支差距，補(bǔ)充財(cái)政收支缺口。

第四，創(chuàng)建績效考核評估制度。發(fā)揮績效考核的激勵作用，以此來監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的流向與使用情況。

3、逐步完善并發(fā)展土地出讓制度

我國應(yīng)該積極完善土地出讓制度，以此來慢慢改善地方財(cái)政土地不平衡出讓問題。

第一，改革并發(fā)展土地年租制?？茖W(xué)啟動土地年租制，以此來推動土地資源的科學(xué)利用，增加地方政府在土地方面的經(jīng)濟(jì)收益，并促進(jìn)土地資源的高效、合理利用。

第二，科學(xué)發(fā)展土地收益分配制度。通過平衡土地收益的分配，來維護(hù)各方利益，減少社會矛盾，依照科學(xué)的財(cái)政制度、稅收體制等，來科學(xué)協(xié)調(diào)中央政府與地方政府的土體收益，以此來控制地方的土地收入，從而遏制地方土地的不規(guī)則分配現(xiàn)象。

第三，重視補(bǔ)助失地農(nóng)民?，F(xiàn)階段，地方土地出讓金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事業(yè)或土地開發(fā)建設(shè)中，沒能有效補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失，導(dǎo)致失地農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償金較少，不僅觸犯了失地農(nóng)民利益，也會拉大程序差距，甚至引發(fā)社會矛盾，因此，必須加大對失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，土地出讓金向補(bǔ)償金方面?zhèn)戎嘏c轉(zhuǎn)移，同時(shí)，失地農(nóng)民意味著失去了經(jīng)濟(jì)來源，為了保護(hù)他們的利益，應(yīng)為其辦理社會保險(xiǎn)，并動用一部分土地出讓金來解決他們的住宅問題，從而維護(hù)城鄉(xiāng)之間的平衡發(fā)展。

4、改革并完善土地出讓金管理辦法

要想有效防范地方土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)，可以從下面幾大方面入手：第一，推動土地法制化發(fā)展，完善土地出讓金體制建設(shè)。國家應(yīng)加大對土地管理的法制化建設(shè)力度，通過科學(xué)地立法、執(zhí)法與監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)土地的法制化管理，以此來實(shí)現(xiàn)土地出讓金的公平化、透明化管理。國家與地方土地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該結(jié)合土地出讓工作中的具體問題來不斷改革并完善土地出讓金管理制度，及時(shí)解除矛盾、解決問題，積極規(guī)范土地出讓金的征收，合理規(guī)劃并分配土地出讓金，使之得到充分合理地利用，土地出讓金不僅要支持城市建設(shè)與發(fā)展，也要用來支持“三農(nóng)”建設(shè)，維護(hù)實(shí)地農(nóng)民利益。第二，健全發(fā)展土地出讓金財(cái)務(wù)核算體系?，F(xiàn)階段，針對于土地出讓金尚未形成規(guī)范的財(cái)務(wù)預(yù)算體系。國家行政機(jī)構(gòu)與地方政府有必要完善出讓金財(cái)務(wù)核算體系，形成出讓預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)，科學(xué)編制預(yù)算，同時(shí)，也要形成規(guī)范的會計(jì)核算方法，其中涵蓋：土地成本核算、票據(jù)管理等。加大對土地出讓工作的預(yù)算，形成科學(xué)的預(yù)算，加大審批監(jiān)督，從而維護(hù)財(cái)政收支平衡。

地方土地出讓制度支持了并推動了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)了城市化發(fā)展，然而，地方財(cái)政土地出讓金偏好也將引發(fā)各種社會矛盾和問題，國家必須積極重視土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)問題，采取措施科學(xué)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)健康的地方財(cái)政管理。

參考文獻(xiàn)

[1]曾燕萍，羅娟.地方財(cái)政土地出讓金偏好的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2012，（2）.