“全面兩孩”政策背景下獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策重構(gòu)

呂紅平 李莉

摘要：獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策是我國計(jì)劃生育政策的重要組成部分。我國生育政策由“提倡一孩”到“全面兩孩”是一個(gè)重大調(diào)整，客觀上要求對(duì)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策做出相應(yīng)的調(diào)整或重構(gòu)，這既是完善計(jì)劃生育政策體系完整性的必然要求，也是貫徹落實(shí)《人口與計(jì)劃生育法》中獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定、保障群眾按政策生育的客觀需要。計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的調(diào)整或重構(gòu)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理銜接、公平公正、統(tǒng)一政策、按需幫扶的原則，注意體系的完整性、內(nèi)容的全面性和資源的社會(huì)性，構(gòu)建政府為主、部門協(xié)調(diào)、社會(huì)參與的幫扶體系；抓住重點(diǎn)問題，解決群眾關(guān)切，完善相關(guān)配套政策，達(dá)到鼓勵(lì)和幫助群眾按政策生育的目的。

關(guān)鍵詞：“全面兩孩”政策；“育兒津貼”；獎(jiǎng)勵(lì)扶助；政策重構(gòu)

中圖分類號(hào)：G913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6378（2016）02-0147-06

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.026

黨的十八屆五中全會(huì)后，我國啟動(dòng)了繼2013年“單獨(dú)二孩”政策調(diào)整之后的再一次調(diào)整——決定實(shí)施“全面兩孩”政策，從而結(jié)束了實(shí)施時(shí)間長達(dá)35年的“提倡一對(duì)夫妻只生育一個(gè)孩子”的計(jì)劃生育政策。這一生育政策的重大調(diào)整，將成為我國人口與計(jì)劃生育史上的一個(gè)重要里程碑。全國人大常委會(huì)修訂后的《人口與計(jì)劃生育法》，明確了“全面兩孩”政策的法律地位。生育政策的重大調(diào)整，客觀上要求對(duì)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策做出相應(yīng)調(diào)整。計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的調(diào)整或重構(gòu)，既是完善計(jì)劃生育政策體系的重要內(nèi)容，也是落實(shí)計(jì)劃生育基本國策、實(shí)施“全面兩孩”政策的重要保障，對(duì)于滿足計(jì)劃生育家庭利益、促進(jìn)計(jì)劃生育家庭發(fā)展、把群眾關(guān)切的好事辦好具有重大意義。

一、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策重構(gòu)的意義

三十多年來，我國計(jì)劃生育政策的基點(diǎn)始終是“提倡一孩”，照顧某些確有特殊情況的家庭生育二孩，絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的“一孩半”政策。與此相適應(yīng)，計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策形成了三大特點(diǎn)：一是服務(wù)于“提倡一孩”的生育政策，獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象基本上限于一孩及雙女戶家庭；二是服務(wù)于二元生育政策，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的獎(jiǎng)勵(lì)扶助標(biāo)準(zhǔn)；三是政府在獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策中的責(zé)任和作用日益增大，但地區(qū)差異較為突出。

修訂后的《人口與計(jì)劃生育法》第十八條規(guī)定：“國家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女?！迸c修改前的“提倡一孩”相比，是一個(gè)重大修改，涉及二孩生育的合法性以及與此相適應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策適用范圍問題。因?yàn)樵谠ū尘跋?，生育二孩必須符合照顧生育的條件，如果不經(jīng)批準(zhǔn)生育二孩，就屬于政策外生育，要受到處罰；實(shí)施“新法”后，取消了限制性條件，普遍允許生育二孩。因此，二孩生育合法性條款的修訂，必然要求對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策做出相應(yīng)調(diào)整。按照《人口與計(jì)劃生育法》和中共中央、國務(wù)院《決定關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的》（2015年12月31日）精神，對(duì)生育政策調(diào)整后自愿只生育一個(gè)子女的夫妻，不再實(shí)行獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠等政策。這一精神與“全面兩孩”政策相一致，體現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策服務(wù)于生育政策的特點(diǎn)。但是，《人口與計(jì)劃生育法》依然保留著“國家對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻，按照規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)”（第二十三條）、“符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇”（第二十五條）的規(guī)定；中央《決定》還要求“加大對(duì)計(jì)劃生育家庭扶助力度。切實(shí)保障計(jì)劃生育家庭合法權(quán)益，使他們優(yōu)先分享改革發(fā)展的成果”“推進(jìn)計(jì)劃生育與扶貧開發(fā)相結(jié)合，繼續(xù)實(shí)施‘少生快富工程”。也就是說，無論是《人口與計(jì)劃生育法》還是中央《決定》，都要求對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的家庭給予獎(jiǎng)勵(lì)扶助。由于實(shí)施“全面兩孩”政策后的計(jì)劃生育家庭，既包括一孩家庭也包括二孩家庭，也就是說，生育一孩符合政策，生育二孩也符合政策。所以，這也就意味著對(duì)生育一孩和二孩的家庭都應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)扶助。這樣一來，就與原來實(shí)行的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策僅把一孩家庭和雙女戶家庭作為扶助對(duì)象的規(guī)定產(chǎn)生了不一致，要求進(jìn)行必要的調(diào)整或重構(gòu)。具體而言，實(shí)施“全面兩孩”政策后，對(duì)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策進(jìn)行調(diào)整或重構(gòu)，具有以下幾個(gè)方面的意義：

第一，對(duì)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策進(jìn)行調(diào)整或重構(gòu)，是法規(guī)政策體系完整性的必然要求。我國的計(jì)劃生育法規(guī)政策是由不同的法律、法規(guī)和政策組成的有機(jī)整體，不同的法規(guī)政策之間存在著相互補(bǔ)充、相互支撐、內(nèi)在協(xié)調(diào)的關(guān)系，因此，某一單項(xiàng)法規(guī)政策或條款的重大修改，必然要求其他相關(guān)法規(guī)政策做出相應(yīng)修訂。我國以往實(shí)行的計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策服務(wù)于“提倡一孩”的生育政策，獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象基本上限于一孩家庭和雙女戶

家庭。生育政策由“提倡一孩”變?yōu)椤疤岢珒珊ⅰ焙?，原來以一孩家庭和雙女戶家庭為主要對(duì)象的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策必然會(huì)被與“提倡兩孩”政策相一致的新的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策所代替。

第二，對(duì)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策進(jìn)行調(diào)整或重構(gòu)，是適應(yīng)實(shí)施“全面兩孩”政策后取消差異性生育政策的必然要求。原來的計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，服務(wù)于城鄉(xiāng)有別的二元生育政策，城市和農(nóng)村的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策有著不同的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)之間也存在較大差異。生育政策由城鄉(xiāng)二元向全國統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，必然要求獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)做出根本性修訂，朝著不分城鄉(xiāng)、全國統(tǒng)一的方向發(fā)展。改革二元社會(huì)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是我國近年來大力推進(jìn)的一項(xiàng)社會(huì)改革。計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策由城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一體的改革，不僅是落實(shí)無差異的“全面兩孩”政策的重要保障，也是人口和計(jì)劃生育領(lǐng)域推進(jìn)社會(huì)公平、消除群體差異的重要舉措，對(duì)推進(jìn)我國二元社會(huì)制度改革和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也具有積極意義。

第三，對(duì)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策進(jìn)行調(diào)整或重構(gòu)，是貫徹落實(shí)《人口與計(jì)劃生育法》中獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的需要。《人口與計(jì)劃生育法》第二十三條規(guī)定：“國家對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻，按照規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。”實(shí)際上，這一規(guī)定明確了國家在落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策中的主體地位和主導(dǎo)作用。按照中共十八屆五中全會(huì)提出的“共享”理念和中央《決定》提出的“加大對(duì)計(jì)劃生育家庭扶助力度。切實(shí)保障計(jì)劃生育家庭合法權(quán)益，使他們優(yōu)先分享改革發(fā)展的成果”的基本要求，應(yīng)當(dāng)利用計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策調(diào)整或重構(gòu)的契機(jī)，建立層次較高、最好是全國統(tǒng)一的獎(jiǎng)勵(lì)扶助標(biāo)準(zhǔn)。這樣的改革，有利于弱化并逐步消除獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策中的各種差異，解決好計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助工作中貢獻(xiàn)相同、待遇有別的問題即同是響應(yīng)黨和國家號(hào)召、實(shí)行計(jì)劃生育的家庭，卻不能享受相同的獎(jiǎng)勵(lì)扶助待遇的情況。例如：獨(dú)生子女保健費(fèi)和一次性退休獎(jiǎng)勵(lì)或加發(fā)一定比例退休金的政策，基本上只涉及城鎮(zhèn)公職人員，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民不能享受；計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度只針對(duì)農(nóng)村，城鎮(zhèn)人口不能享受；“少生快富”工程只針對(duì)西部，中東部地區(qū)不能享受；一些地區(qū)實(shí)施的中高考獨(dú)生子女和雙女加分政策，把不少計(jì)劃生育家庭的子女排除在外；計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助制度，2013年12月再次提高標(biāo)準(zhǔn)（2014年1月開始實(shí)施）后，卻實(shí)行城鄉(xiāng)有別的扶助標(biāo)準(zhǔn)。而且，無論是獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)（或保健費(fèi)）、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，還是計(jì)劃生育特殊家庭扶助政策，也都存在較大的地區(qū)差異。，使計(jì)劃生育家庭真正能夠公正公平地

“共享”社會(huì)發(fā)展的成果，充分體現(xiàn)計(jì)劃生育的基本國策地位。

第四，對(duì)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策進(jìn)行調(diào)整或重構(gòu)，是適應(yīng)生育政策調(diào)整、保障群眾按政策生育的需要。為了體現(xiàn)政府對(duì)執(zhí)行國家政策的公民的責(zé)任以及對(duì)生育社會(huì)性的認(rèn)可，保證“全面兩孩”政策真正落地，鼓勵(lì)按政策生育的行為，就需要擴(kuò)大獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策覆蓋面，把獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象擴(kuò)大到二孩及其家庭。為了解決部分家庭因?yàn)樯杀具^大而不愿生育二孩的問題，使人們能夠生得起、養(yǎng)得好，應(yīng)當(dāng)對(duì)按政策生育的家庭（無論一孩還是二孩）給予必要的補(bǔ)助。因而，構(gòu)建與“全面兩孩”政策相適應(yīng)的計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，是鼓勵(lì)群眾響應(yīng)黨和政府號(hào)召，自覺按政策生育，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的重要舉措。

二、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策重構(gòu)的原則

計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策調(diào)整或重構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則。

一是合理銜接。計(jì)劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策，但是在不同時(shí)期可以有不同的具體要求。同樣，為了促進(jìn)計(jì)劃生育政策的貫徹落實(shí)，充分發(fā)揮利益導(dǎo)向的作用，獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策也應(yīng)當(dāng)根據(jù)生育政策的調(diào)整做出修訂。然而，與生育政策調(diào)整相比，獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策調(diào)整涉及的情況會(huì)更多，也更加復(fù)雜。因?yàn)樯哂伞疤岢缓ⅰ闭{(diào)整為“提倡兩孩”后，可以根據(jù)法律生效的時(shí)間，認(rèn)定二孩生育的合法性，法律生效后的二孩生育行為即可視為合法生育。而獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象的確認(rèn)卻要分別根據(jù)生育政策調(diào)整前后的具體要求而確定，并且一旦確認(rèn)為計(jì)劃生育家庭，就可以連續(xù)享受獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策待遇。按照中央《決定》精神，“對(duì)政策調(diào)整后自愿只生育一個(gè)子女的夫妻，不再實(shí)行獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠等政策”。但是，“對(duì)政策調(diào)整前的獨(dú)生子女家庭和農(nóng)村計(jì)劃生育雙女家庭，繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，在社會(huì)保障、集體收益分配、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)等方面予以傾斜”，尤其要求“完善計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度和特別扶助制度，實(shí)行扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整”。對(duì)政策調(diào)整后的計(jì)劃生育家庭，按照《人口與計(jì)劃生育法》第二十三條規(guī)定，也要“給予獎(jiǎng)勵(lì)”。按照筆者的設(shè)想，可以制定實(shí)施“育兒津貼”制度（相當(dāng)于國外很多國家實(shí)行的“奶金”制度）[1]，對(duì)按政策生育的家庭給予補(bǔ)助。這就要求，在獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的銜接上，遵循“老人老辦法，新人新辦法”的原則，做好政策銜接工作。

二是公平公正。權(quán)利平等是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是中共十八屆五中全會(huì)提出的“共享”理念的重要體現(xiàn)。五中全會(huì)提出、《人口與計(jì)劃生育法》確認(rèn)的“全面兩孩”生育政策目標(biāo)，意味著取消以往生育政策上的區(qū)別對(duì)待，不分城鄉(xiāng)、不分民族、不分地區(qū)，把所有家庭均納入二孩生育的允許范圍之中，體現(xiàn)了法律面前權(quán)利平等的原則[2]。與此相適應(yīng)，計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的調(diào)整或重構(gòu)，也應(yīng)堅(jiān)持公平公正原則，取消或弱化各種差異，如城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、身份差異等，實(shí)行或逐步走向以公平公正為價(jià)值取向的全國統(tǒng)一的政策，使相同情形的公民享有獲得國家?guī)头龅耐葯?quán)利。這樣的調(diào)整，有利于消除因?yàn)楠?jiǎng)勵(lì)扶助標(biāo)準(zhǔn)差異過大引發(fā)的部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象的不公平感。

三是統(tǒng)一政策。計(jì)劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策，國家應(yīng)當(dāng)是計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助工作的責(zé)任主體。只有政府作為計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助的主體，才能實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助中的權(quán)利均等和幫扶對(duì)象的“利益共享”。以往的計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)、獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)等，要求單位承擔(dān)一定的責(zé)任，如要求單位承擔(dān)獨(dú)生子女保健費(fèi)等。由于單位性質(zhì)不同、經(jīng)費(fèi)來源不同，尤其是部分企業(yè)經(jīng)營困難等原因，不少單位難以落實(shí)到位，再加上多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“名存實(shí)亡”，基本上不能兌現(xiàn)按規(guī)定基層單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致部分計(jì)劃生育家庭、獨(dú)生子女家庭不能享受或不能全額享受獎(jiǎng)勵(lì)扶助標(biāo)準(zhǔn)，形成事實(shí)上享受獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策的不公平。應(yīng)該說，實(shí)行計(jì)劃生育政策最大的受益主體是國家和社會(huì)，計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)的責(zé)任主體理應(yīng)由作為公共利益代表的政府承擔(dān)[3]。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國庫保國策的原則，由政府承擔(dān)起計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助的責(zé)任，盡可能實(shí)行全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，最起碼也要做到省級(jí)層面的統(tǒng)一，兌現(xiàn)政治承諾，體現(xiàn)政府責(zé)任。

四是按需幫扶。計(jì)劃生育家庭的情況多種多樣，其需求也具有多元性，并非僅僅為經(jīng)濟(jì)困難。這就決定了現(xiàn)在實(shí)行的以資金補(bǔ)助為主要形式的計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策很難滿足他們的實(shí)際需求，尤其是計(jì)劃生育特殊家庭更是如此。按照馬斯洛的需求層次理論，人的需要從高到低分別包括生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、自尊需要、自我實(shí)現(xiàn)需要[4]。資金僅僅是滿足生理需要中的部分內(nèi)容所必需的，更高層次的需要雖與資金有一定關(guān)系，但并非最重要、最直接的關(guān)系。例如，日常生活中的困難應(yīng)對(duì)，對(duì)養(yǎng)老資源的預(yù)期，對(duì)“天倫之樂”的期冀，對(duì)精神慰藉的需求，等等，對(duì)于有子女的家庭而言，這些需要一般都可以由子女解決，但對(duì)于失獨(dú)和殘獨(dú)父母而言，就很難或不可能依靠子女提供資源了，這就要求家庭之外的資源加以填補(bǔ)。所以，應(yīng)當(dāng)根據(jù)計(jì)劃生育家庭尤其是計(jì)劃生育特殊家庭的實(shí)際需求，有針對(duì)性地開展幫扶工作，幫助他們解決好日常生活中的困難、疾病照料中的困難、養(yǎng)老安排、精神慰藉等問題，使他們能夠放下包袱，恢復(fù)自信，健康生活。

三、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策重構(gòu)的基本框架

計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策調(diào)整或重構(gòu)應(yīng)當(dāng)注意體系的完整性、內(nèi)容的全面性和資源的社會(huì)性，形成政府為主、部門協(xié)調(diào)、社會(huì)參與的幫扶體系，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、精神生活等幫扶內(nèi)容的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)制度化與規(guī)范化相結(jié)合、經(jīng)常性與臨時(shí)性相結(jié)合、普遍性與重點(diǎn)對(duì)象相結(jié)合的幫扶。

就幫扶制度而言，政府作為制度的設(shè)計(jì)者、資源的提供者以及社會(huì)力量的協(xié)調(diào)者，要高度重視幫扶制度的頂層設(shè)計(jì)，力求實(shí)現(xiàn)幫扶制度科學(xué)化、制度化和規(guī)范化的統(tǒng)一，重點(diǎn)保障幫扶資金的落實(shí)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)參與。行政主管部門作為科學(xué)規(guī)劃及方案實(shí)施的執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)好參謀，科學(xué)施政；相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，充分利用部門資源和優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)地參與配合；社會(huì)組織和社會(huì)力量（包括社區(qū)、社工、志愿者等），尤其是計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮技術(shù)力量強(qiáng)、人才薈萃、靠近基層、接近群眾的優(yōu)勢(shì)，盡量多地承擔(dān)具體幫扶項(xiàng)目，尤其是精神慰藉、心理干預(yù)、生活照料等方面的工作，當(dāng)然，政府要通過購買服務(wù)和政策優(yōu)惠扶持等方式，向社會(huì)組織“賦能”，幫社會(huì)組織“增能”。親戚、朋友、鄰里也要利用親情、友情、熟人效應(yīng)，為需要幫扶的計(jì)劃生育家庭，尤其是計(jì)劃生育特殊家庭排憂解難，幫助他們走出困境。

就幫扶內(nèi)容而言，既要包括經(jīng)濟(jì)幫扶，也要包括就業(yè)、生活照料、醫(yī)療服務(wù)、心理慰藉、文化等方面的內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)上，要按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，不斷加大對(duì)計(jì)劃生育家庭的扶助力度，并且建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，盡量提高這些家庭的經(jīng)濟(jì)保障程度，尤其要保障計(jì)劃生育特殊家庭的基本生活。在就業(yè)上，要向計(jì)劃生育家庭實(shí)行傾斜，在技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、促進(jìn)就業(yè)等方面給予優(yōu)先優(yōu)惠，尤其要杜絕計(jì)劃生育特殊家庭“零就業(yè)”問題，幫助他們?cè)鰪?qiáng)“造血”能力。在生活照料上，建立政府購買服務(wù)的機(jī)制，主要通過鼓勵(lì)和支持社工、義工、志愿者參與到計(jì)劃生育家庭尤其是計(jì)劃生育特殊家庭幫扶工作中來，以他們?yōu)橹黧w，幫助計(jì)劃生育特殊家庭解決購物、就醫(yī)、照護(hù)等方面的困難。在醫(yī)療服務(wù)上，著重幫助失獨(dú)家庭、殘獨(dú)家庭及其傷病殘子女解決醫(yī)療保障問題，并且為有生育意愿和生育能力的失獨(dú)殘獨(dú)夫婦免費(fèi)提供再生育技術(shù)服務(wù)，指導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)再生育。在心理慰藉上，要把重點(diǎn)放在針對(duì)失獨(dú)殘獨(dú)夫婦和空巢計(jì)劃生育家庭老人的心理咨詢與疏導(dǎo)上，通過專業(yè)心理咨詢師、健康咨詢師及志愿者隊(duì)伍，對(duì)這些家庭提供心理咨詢服務(wù)，通過精神撫慰、情感疏導(dǎo)，鼓勵(lì)他們走出困境，融入社會(huì)生活。

就幫扶形式而言，要努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性、制度化幫扶與臨時(shí)性幫扶相結(jié)合，除按照規(guī)范化的幫扶制度對(duì)計(jì)劃生育家庭尤其是計(jì)劃生育特殊家庭開展各種幫扶工作之外，還要注意在各種節(jié)日開展“送溫暖”活動(dòng)，使他們能夠得到替代“每逢佳節(jié)倍思親”的慰藉資源。在普遍幫扶的基礎(chǔ)上，更要關(guān)注重點(diǎn)對(duì)象，尤其要根據(jù)計(jì)劃生育特殊家庭中的特殊困難家庭的實(shí)際需求，制定有針對(duì)性的具體幫扶方案，向他們提供最急迫的幫扶項(xiàng)目。

四、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策重構(gòu)

需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策調(diào)整或重構(gòu)，雖然會(huì)涉及很多方面的內(nèi)容，但是，從當(dāng)前情況看，應(yīng)當(dāng)區(qū)分輕重緩急，抓住重點(diǎn)問題，解決好群眾最關(guān)切、工作最急迫的內(nèi)容。

一是制定實(shí)施“育兒津貼”制度，鼓勵(lì)按政策生育。實(shí)施“全面兩孩”生育政策后，從客觀上要求對(duì)實(shí)施多年的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策做出重大修改，取消獨(dú)生子女家庭獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施“全面兩孩”后，不再發(fā)放“獨(dú)生子女光榮證”，當(dāng)然也就不再對(duì)自愿只生一個(gè)子女的家庭給予獎(jiǎng)勵(lì)了；當(dāng)然，對(duì)已經(jīng)形成的獨(dú)生子女家庭要繼續(xù)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度。也就是說，實(shí)行“新人新辦法，老人老辦法”的制度。，取消自愿放棄二胎獎(jiǎng)勵(lì)，制定實(shí)施“育兒津貼”制度。原因主要有二：首先，對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻，給予獎(jiǎng)勵(lì)是必要的。但是，實(shí)施“全面兩孩”生育政策后，生育兩個(gè)子女將成為主流，而繼續(xù)沿用“獎(jiǎng)勵(lì)”的概念就有些不合適了。因?yàn)橐话阏f來，“獎(jiǎng)勵(lì)”的對(duì)象總是少數(shù)起引領(lǐng)風(fēng)尚和模范表率作用的人，對(duì)多數(shù)人的利益給予就具有了普惠的性質(zhì)。其次，設(shè)置“育兒津貼”，是為了減輕政策內(nèi)生育家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，為部分迫于生育成本過大不愿生育或不愿生育二孩的家庭提供部分資金補(bǔ)助，并且體現(xiàn)生育行為的社會(huì)性以及國家對(duì)生育的責(zé)任，鼓勵(lì)群眾按政策生育，保障群眾生得起、養(yǎng)得好。根據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委的調(diào)查，我國居民意愿生育子女?dāng)?shù)平均為1.93個(gè)[5]，但是，“單獨(dú)二孩”實(shí)施后，很多符合政策的群眾并沒有生育二孩，其中一個(gè)非常重要的原因就是“生不起”。當(dāng)然，“育兒津貼”制度的目標(biāo)人群只是針對(duì)“全面兩孩”政策實(shí)施之后按政策生育的群眾，不符合政策生育的不在覆蓋范圍之內(nèi)，“全面兩孩”政策實(shí)施之前形成的計(jì)劃生育家庭仍然享受原來的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。也就是說，堅(jiān)持“老人老辦法，新人新辦法”。

二是實(shí)行“雙軌制”的扶助政策，重點(diǎn)解決好失獨(dú)殘獨(dú)家庭的實(shí)際困難。所謂“雙軌制”，就是指在生育扶助政策上，以“全面兩孩”政策實(shí)施為時(shí)間節(jié)點(diǎn)（即2016年1月1日），此后的計(jì)劃生育家庭按規(guī)定享受“育兒津貼”制度，此前的計(jì)劃生育家庭則繼續(xù)享受獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度，并且要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)有關(guān)研究，我國的獨(dú)生子女家庭已經(jīng)超過1.5億，其中失獨(dú)家庭超過百萬。這是一個(gè)十分龐大的群體，必須引起高度重視。應(yīng)該說，這些家庭都是響應(yīng)和執(zhí)行國家政策的模范，他們?yōu)榱藝依娑艞壖彝ダ?。?dāng)他們遇到困難時(shí)，國家理應(yīng)給予扶助?，F(xiàn)在的問題是，正在實(shí)施的計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策和針對(duì)失獨(dú)殘獨(dú)家庭的特殊扶助政策，由于向地方政府賦權(quán)過多，不可避免地導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)太低、差異太大、不夠公正的缺陷，地方執(zhí)行難，群眾抱怨多。解決好這一問題，就要求政府承擔(dān)起失獨(dú)殘獨(dú)家庭的托底保障，為這些家庭提供經(jīng)濟(jì)扶助、就業(yè)扶助、生活照料、醫(yī)療服務(wù)、心理慰藉等綜合扶助，幫助他們解決日常生活困難和養(yǎng)老服務(wù)問題。

三是制定相關(guān)配套政策，鼓勵(lì)和幫助群眾按政策生育。實(shí)施“全面兩孩”政策，鼓勵(lì)按政策生育，需要幫助潛在的二孩生育人群解決實(shí)際困難，掃清生育二孩的障礙因素。根據(jù)我國現(xiàn)階段家庭生育子女成本不斷增加和“單獨(dú)二孩”政策遭“冷遇”的情況，要實(shí)現(xiàn)政策生育目標(biāo)，首先應(yīng)當(dāng)解決“生不起”的問題，幫助家庭減輕生育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。對(duì)于這一點(diǎn)，筆者在本文中已經(jīng)提出了設(shè)置“育兒津貼”的思路，只要力度夠大，就能收到較好的效果。其次是解決好高危妊娠的服務(wù)問題，幫助高齡政策生育人群實(shí)現(xiàn)生得出、生得好二孩的愿望。根據(jù)測(cè)算，全國符合二孩生育政策的育齡婦女大約為9000萬，其中35歲以上的占60%。按照醫(yī)學(xué)上的觀點(diǎn)，35歲以上的孕產(chǎn)婦就屬于高齡孕產(chǎn)婦，會(huì)面臨較大的生育風(fēng)險(xiǎn)。這就需要針對(duì)高齡生育人群，提供優(yōu)生優(yōu)育和孕期保健咨詢，以及優(yōu)質(zhì)的婦產(chǎn)資源保障。第三是適當(dāng)延長婦女生育假，增設(shè)丈夫陪產(chǎn)假。為了促進(jìn)婦幼健康，尤其是解決好高齡產(chǎn)婦的身體康復(fù)，需要適當(dāng)增加生育假期，增設(shè)丈夫陪產(chǎn)假，并且要保障其休假期間的合法權(quán)益。在這方面，不少省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》的原則，在《計(jì)劃生育條例》中做出了具體規(guī)定。為了體現(xiàn)國家層面的生育福利，建議盡快建立國家層面的相關(guān)制度。第四是加強(qiáng)托兒所、幼兒園建設(shè)，解決好幼兒照料和教育問題，減輕家庭養(yǎng)育子女的照料負(fù)擔(dān)。此外，還需要制定實(shí)施有利于家庭發(fā)展的社會(huì)政策，保障家庭生得起、養(yǎng)得好的能力。

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【責(zé)任編輯王雅坤】