澳大利亞《信息自由法》評(píng)析

孫旭培 王釋云

摘要：政府信息和文件一直被視為是政府機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)而由所掌握信息的機(jī)構(gòu)來(lái)決定是否對(duì)其進(jìn)行公開(kāi)。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，知情權(quán)的概念逐漸形成共識(shí)，并被國(guó)際社會(huì)看作是一項(xiàng)基本人權(quán)得以保障，在新聞媒體和公眾的推動(dòng)下，澳大利亞開(kāi)始重視保護(hù)公眾知情權(quán)，并相應(yīng)地制定了有關(guān)信息自由的法律以公開(kāi)政府信息，保證公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：澳大利亞；信息自由法；知情權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：G210文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6378（2016）02-0098-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.017

作為英國(guó)的前殖民地和現(xiàn)今的英聯(lián)邦國(guó)家，澳大利亞在法律、文化等社會(huì)領(lǐng)域深受英國(guó)的影響。在威斯敏斯特制度的影響下，保密觀念在澳大利亞的政府部門(mén)中根深蒂固，在澳大利亞刑法中就明確政府信息的公開(kāi)需要得到有管轄權(quán)的政府機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，禁止任何人隨意將政府信息公之于眾①。同時(shí)，在澳大利亞憲法中對(duì)這種理念進(jìn)行了附和，其中談到“應(yīng)由政府來(lái)決定公眾可以了解什么”[1]。隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，政府信息公開(kāi)逐漸被社會(huì)所認(rèn)同，信息自由也成為民主社會(huì)的本質(zhì)特征，特別是1945年，美國(guó)記者肯特·庫(kù)珀呼吁知情權(quán)應(yīng)當(dāng)是公民享有的一項(xiàng)重要權(quán)利，并應(yīng)提升至憲法的高度，這將知情權(quán)作為一種法律概念進(jìn)行了主張。此后，各國(guó)紛紛開(kāi)始著手制訂信息自由法，澳大利亞也不例外。

一、澳大利亞《信息自由法》

的立法背景與原則在澳大利亞信息自由立法之前，受英國(guó)保密觀念的影響，主流觀點(diǎn)一直認(rèn)為政府信息的公開(kāi)是例外，不公開(kāi)是原則。然而隨著社會(huì)的發(fā)展，在多種因素的推動(dòng)下，信息自由立法成為澳大利亞社會(huì)的必然選擇。首先，從國(guó)際環(huán)境看，1946年的聯(lián)合國(guó)第59（1）號(hào)決議以及1948年聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》第19條都明確闡述，信息自由應(yīng)被看作是一項(xiàng)基本人權(quán)得以保障，并認(rèn)為信息自由是所有自由的基石，這些國(guó)際原則的確立成為澳大利亞信息自由立法重要的外部因素。其次，從澳大利亞政體來(lái)說(shuō)，代議制民主政體的實(shí)現(xiàn)需要公民更多地了解、參與到政府的運(yùn)作與決策過(guò)程中，這就決定了公眾有獲知政府信息的要求，政府應(yīng)及時(shí)公開(kāi)政府信息，給予公眾知情權(quán)，以保證政體的健康運(yùn)行。政府信息的不透明不僅會(huì)損害公眾知情權(quán)，還會(huì)損害公共利益。第三，新聞媒體是公眾享有知情權(quán)最直接、最迅速、最經(jīng)常的形式和渠道，媒體自發(fā)開(kāi)展的調(diào)查活動(dòng)從一個(gè)側(cè)面使公眾對(duì)政府行為進(jìn)行了了解，政府丑聞被媒體所報(bào)道加劇了民眾對(duì)保密政策以及所滋生的非法行為的不滿(mǎn)，對(duì)政府的保密政策形成了輿論壓力。可見(jiàn)，媒體在信息自由立法的過(guò)程中扮演著重要的角色。

此外，澳大利亞《信息自由法》的立法還受到英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家影響。在英國(guó)，政府信息的披露權(quán)已經(jīng)屬于法院而非政府，披露政府信息已經(jīng)不是政府所保留的一項(xiàng)行政權(quán)利，而是作為一個(gè)法律問(wèn)題進(jìn)行考慮，這影響到澳大利亞在這個(gè)問(wèn)題上的理解。1967年美國(guó)《信息自由法》的出臺(tái)也推動(dòng)澳大利亞將信息公開(kāi)立法提上了日程。

在這些因素的推動(dòng)下，1979年，澳大利亞參議院在一份報(bào)告中提出了信息自由立法的三原則。第一，在法律中明確公眾擁有獲知政府信息的權(quán)利。第二，在提升公眾監(jiān)督水平的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制。第三，提升公眾在政府決策過(guò)程中的參與度。這些立法原則的確立明確了應(yīng)從法律上對(duì)澳大利亞政府公開(kāi)信息以滿(mǎn)足公眾知情權(quán)的正當(dāng)性予以承認(rèn)。從對(duì)這三項(xiàng)原則的分析可知，第一項(xiàng)原則從法律上明確了知情權(quán)作為一項(xiàng)積極的公民權(quán)利得到保護(hù)，政府機(jī)構(gòu)有責(zé)任主動(dòng)向公眾最大限度地公開(kāi)信息。這主要包括以下幾個(gè)層面：一是政府機(jī)構(gòu)有公開(kāi)信息的義務(wù)；二是需對(duì)以前一直秉承的保密文化予以糾正；三是對(duì)于豁免條款的規(guī)定應(yīng)精細(xì)而具體；四是申請(qǐng)公開(kāi)的程序應(yīng)是簡(jiǎn)單便利的；五是費(fèi)用應(yīng)當(dāng)合理；六是與信息公開(kāi)相悖的法律應(yīng)得到修正；七是對(duì)披露有損社會(huì)合法利益信息的機(jī)構(gòu)和個(gè)人應(yīng)予以保護(hù)；八是公共機(jī)構(gòu)會(huì)議應(yīng)向公眾公開(kāi)[2]。第二項(xiàng)和第三項(xiàng)原則對(duì)保障知情權(quán)的意義進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，從法律上保障知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)和參政權(quán)的重要基礎(chǔ)，而這些是民主制度不可或缺的重要權(quán)利?？梢哉f(shuō)，信息自由立法三原則從法律準(zhǔn)則、法律內(nèi)容和法律意義上進(jìn)行了充分的詮釋?zhuān)瑸榘拇罄麃喡?lián)邦《信息自由法》的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。1982年，澳大利亞聯(lián)邦政府頒布了《信息自由法》，同年，維多利亞州也頒布了本州的《信息自由法》，隨后，澳大利亞各州都制訂了自己的《信息自由法》，從而建立了從聯(lián)邦政府到各州政府的相對(duì)較為完備的信息自由法律體系。

二、澳大利亞《信息自由法》的主要內(nèi)容

從法律內(nèi)容上講，澳大利亞各州的法律都以聯(lián)邦《信息自由法》為藍(lán)本，雖然出于各州對(duì)此法律理解的細(xì)微不同而在某些地方進(jìn)行了修改與調(diào)整，但是并沒(méi)有對(duì)核心原則與概念進(jìn)行較大的改動(dòng)。從具體法規(guī)上講，聯(lián)邦和各州的法律都規(guī)定了公眾擁有接近政府信息和文件的權(quán)利，并制定了保障規(guī)定和相關(guān)原則，同時(shí)，出于對(duì)國(guó)家安全以及政府行政需要的考慮也規(guī)定了一些豁免條款，以保證在信息公開(kāi)的同時(shí)不會(huì)對(duì)國(guó)家利益構(gòu)成損害，在利益之間構(gòu)建平衡。

（一） 信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定

作為一部信息自由的法律，規(guī)定公民有向政府索取信息的權(quán)利是其核心內(nèi)容。澳大利亞《信息自由法》第11條明確任何人都有合法的權(quán)利去獲得政府部門(mén)的信息，而政府部門(mén)必須對(duì)此項(xiàng)強(qiáng)制性權(quán)利做出回應(yīng)，公民在行使此項(xiàng)權(quán)利時(shí)不必證明與所要求的信息存在利益聯(lián)系，也不必向相關(guān)部門(mén)說(shuō)明理由或原因Freedom of Information Act 1982（Cth）. s11.。通過(guò)對(duì)此條文的分析可知，首先，“任何人”表明此權(quán)利屬于所有在澳大利亞國(guó)土管轄范圍內(nèi)的人員，不僅包括澳大利亞公民和永久居民，甚至還包括從澳大利亞過(guò)境的游客等人員，這在最大范圍上保證了此項(xiàng)權(quán)利的享有權(quán)。其次，“強(qiáng)制性”強(qiáng)調(diào)了公民索取政府信息的行為受法律保護(hù)，對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)具有強(qiáng)迫性，政府部門(mén)必須對(duì)此要求進(jìn)行回應(yīng)，這在很大程度上強(qiáng)調(diào)了此項(xiàng)權(quán)利對(duì)于政府部門(mén)的強(qiáng)制性，保證了權(quán)利的行使?！安槐刈C明利益相關(guān)性和說(shuō)明理由”使得政府對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的要求不能以任何借口為由進(jìn)行拒絕和推諉。此法律規(guī)定改變了此前政府信息屬于政府財(cái)產(chǎn)的主流思想，而是將這些信息看作是一種公共財(cái)產(chǎn)，而公民享有對(duì)這種財(cái)產(chǎn)的獲知權(quán)。同時(shí)，此規(guī)定也將對(duì)政府信息的處置權(quán)從一種行政權(quán)利改變?yōu)橐环N法律權(quán)利。

從公開(kāi)信息的類(lèi)型上來(lái)說(shuō)，所有信息的記錄方式都包含在法律規(guī)定公開(kāi)的范圍中，包括檔案、文件、錄像帶、錄音帶、官方報(bào)告、書(shū)面指令等。除了擁有豁免權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，其他所有機(jī)構(gòu)都負(fù)有公開(kāi)其信息的責(zé)任，申請(qǐng)人要填寫(xiě)書(shū)面表格并交納申請(qǐng)費(fèi)以要求政府機(jī)構(gòu)對(duì)其申請(qǐng)的信息進(jìn)行公開(kāi)，政府機(jī)構(gòu)必須在限定的時(shí)間內(nèi)做出答復(fù)，如果申請(qǐng)被接受，那么申請(qǐng)人就可以獲得相關(guān)信息或有權(quán)進(jìn)行查閱和復(fù)制，如果申請(qǐng)被拒絕，除了要對(duì)拒絕理由進(jìn)行內(nèi)部審核外，申請(qǐng)人還可以根據(jù)法律向行政上訴仲裁庭和專(zhuān)門(mén)法庭尋求司法審查救濟(jì)或向議會(huì)專(zhuān)員申請(qǐng)投訴。同時(shí)，聯(lián)邦議會(huì)每年都要根據(jù)信息公開(kāi)情況做年度報(bào)告以達(dá)到監(jiān)督的目的。

（二） 豁免條款的規(guī)定

《信息自由法》的立法目的是公開(kāi)政府信息，保障公民知情權(quán)。但是，每個(gè)國(guó)家出于對(duì)自身安全和利益的考慮，都不會(huì)無(wú)限度的公開(kāi)信息，這也是國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，危害國(guó)家安全成為阻礙信息公開(kāi)的重要因素，但是，由于這個(gè)理由所包含的范圍過(guò)于廣泛且不明確，以至于政府部門(mén)可以對(duì)不想公開(kāi)的信息以此理由進(jìn)行拒絕，哪怕相關(guān)信息并不危及國(guó)家安全和公共利益，這在很大程度上弱化了知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為了解決二者之間的矛盾，澳大利亞聯(lián)邦《信息自由法》規(guī)定了豁免條款，這些條款規(guī)定的較為詳細(xì)和明確，具有很強(qiáng)的可操作性，避免了隨意性，在信息自由與國(guó)家利益安全之間構(gòu)建平衡。

從豁免條款的規(guī)定來(lái)看，主要從兩個(gè)方面對(duì)擁有豁免權(quán)做了相關(guān)規(guī)定。首先，一些政府機(jī)構(gòu)擁有豁免權(quán)，這包括澳大利亞安全情報(bào)局和澳大利亞秘密情報(bào)服務(wù)部、澳大利亞聯(lián)邦交易和儲(chǔ)蓄銀行以及澳大利亞工業(yè)發(fā)展公司、審計(jì)總長(zhǎng)和土著領(lǐng)地委員會(huì)、澳大利亞郵局、電信和醫(yī)療保險(xiǎn)委員會(huì)、澳大利亞廣播公司、澳大利亞民族廣播電視臺(tái)、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行有關(guān)銀行業(yè)和外匯管制部門(mén)。從這些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)可以看出，情報(bào)部門(mén)、與商業(yè)或金融活動(dòng)有關(guān)的涉及商業(yè)或金融秘密的部門(mén)以及一些擁有敏感信息的機(jī)構(gòu)可以獲得完全的或有條件的豁免權(quán)。其次，澳大利亞《信息自由法》從內(nèi)容上進(jìn)行了分類(lèi)，對(duì)一些信息的公開(kāi)賦予了豁免權(quán)，并對(duì)這些信息進(jìn)行了解釋?zhuān)岣吡朔ㄒ?guī)的可操作性。這些分類(lèi)主要包括與國(guó)家安全、防務(wù)、國(guó)際關(guān)系、國(guó)家內(nèi)部關(guān)系相關(guān)的文件；內(nèi)閣文件；政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部文件；影響法律施行和公共安全的文件；其他法律規(guī)定的保密條款；商業(yè)信息；影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的文件；與聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)利益與機(jī)構(gòu)運(yùn)行相關(guān)的文件。出于對(duì)國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系、政府和內(nèi)閣正常運(yùn)行以及商業(yè)、法律等保密因素的需要，法律賦予了這些文件豁免權(quán)，但是，在實(shí)施的過(guò)程中，除了那些信息的公開(kāi)會(huì)直接與公共利益相違背的文件外（如涉及國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系和防務(wù)的文件等），所規(guī)定得其他類(lèi)型的信息是否能獲得豁免權(quán)，還要進(jìn)行公共利益原則的考量，如果公共利益大于對(duì)這些信息公開(kāi)的限制，那么這些文件依然被要求公開(kāi)，即“是否免于公開(kāi)信息，主要取決于公共利益是否能證明公開(kāi)與否是否正當(dāng)”[3]。

三、澳大利亞《信息自由法》

的特點(diǎn)及意義澳大利亞聯(lián)邦《信息自由法》的出臺(tái)對(duì)于澳大利亞社會(huì)來(lái)說(shuō)是一次顯著的變革。首先，聯(lián)邦《信息自由法》第三條闡述道，“盡可能的擴(kuò)大澳大利亞社會(huì)獲得聯(lián)邦政府掌握的信息的權(quán)利”[4]。可見(jiàn)，該法以保障公民知情權(quán)為前提，規(guī)定公民有獲得政府信息的權(quán)利，政府有公開(kāi)其信息的責(zé)任，該法有效地為澳大利亞公民提供了充分參與政治民主進(jìn)程的機(jī)會(huì)來(lái)推進(jìn)民主政治的質(zhì)量，保障了公民表達(dá)自由的實(shí)現(xiàn)。

其次，雖然該法并沒(méi)有對(duì)媒體獲得政府信息的行為進(jìn)行特別的關(guān)照或說(shuō)明，但媒體作為社會(huì)重要的組成部分通過(guò)該法獲得了知悉政府信息的法制渠道，媒體可以依法向政府部門(mén)提出獲得相關(guān)信息的申請(qǐng)，并將所獲信息向公眾發(fā)布，媒體知情權(quán)的獲得在很大程度上保障了公民的知情權(quán)以最有效的方式得以實(shí)現(xiàn)，并通過(guò)輿論監(jiān)督的方式實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府行為的民主監(jiān)督。

再次，法律在規(guī)定政府負(fù)有信息公開(kāi)責(zé)任的同時(shí)還規(guī)定了豁免條款，對(duì)一些涉及國(guó)家安全和社會(huì)利益的信息進(jìn)行了豁免，除了一些依照此法律或其他法律必須保密的條款外，如果相關(guān)信息所涉及的公共利益相對(duì)于對(duì)其豁免來(lái)說(shuō)更加重要，那么信息依然被要求予以公開(kāi)，法庭對(duì)其有最終判決權(quán)。這樣，法律在維護(hù)公眾知情權(quán)的同時(shí)又保障了國(guó)家安全和社會(huì)利益，還防止了政府機(jī)構(gòu)以豁免條款為由隨意的限制信息的公開(kāi)。澳大利亞聯(lián)邦《信息自由法》體現(xiàn)出如下原則：第一，政府文件屬于公共財(cái)產(chǎn)，以公開(kāi)為原則；第二，所有人有同等的無(wú)理由獲得政府信息的權(quán)利；第三，政府需對(duì)文件的不公開(kāi)負(fù)有舉證責(zé)任；第四，法院對(duì)文件公開(kāi)與否具有判決權(quán)；第五，以公共利益為法律認(rèn)定原則。

總之，聯(lián)邦《信息自由法》的頒布給澳大利亞社會(huì)帶來(lái)了深刻的變革，在很大程度上突破了之前對(duì)政府信息公開(kāi)的限制，通過(guò)法律的形式維護(hù)了公眾的知情權(quán)，保障了公眾充分參與民主政治的權(quán)利并使得民主質(zhì)量得到提升，政府的行為被置于社會(huì)的監(jiān)督之下，促使政府部門(mén)依法行政，避免在行使行政權(quán)力的過(guò)程中出現(xiàn)非法或不良行為，提高了對(duì)政府的監(jiān)督水平，在依法公開(kāi)信息、維護(hù)公眾知情權(quán)和國(guó)家安全方面發(fā)揮了重要作用。

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【責(zé)任編輯王雅坤】