公共文化服務(wù)政策法規(guī)立法情況調(diào)查

□文/馬曉萌劉坤崔國華（河北大學(xué)管理學(xué)院河北·保定）

公共文化服務(wù)政策法規(guī)立法情況調(diào)查

□文/馬曉萌劉坤崔國華
（河北大學(xué)管理學(xué)院河北·保定）

［提要］本文通過對中央和地方公共文化服務(wù)政策法規(guī)按主題、時間、地區(qū)進行對比分析，闡明我國公共文化服務(wù)立法現(xiàn)狀及原因。

公共文化服務(wù)；政策法規(guī)；主題；時間；地區(qū)

收錄日期：2016年9月8日

一、背景說明

（一）調(diào)查背景及目的。公共文化服務(wù)是指基于社會效益，不以營利為目的，為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動，是政府公共服務(wù)的重要組成部分。其對于保障公民基本文化權(quán)利、促進我國文化事業(yè)發(fā)展等都具有重要意義。2006年9月頒布的《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“形成實用、便捷、高效的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。而作為公共文化服務(wù)體系的基本要素之一，公共文化政策法規(guī)在我國雖早已有之但并不完善。近年來隨著公共文化服務(wù)尤其是公共文化服務(wù)體系概念的明確提出和依法治國基本方略的深入貫徹，公共文化立法工作開始走向系統(tǒng)化和科學(xué)化，公共文化立法成為公共文化服務(wù)體系構(gòu)建領(lǐng)域的熱點問題。

本次調(diào)查即從中央和地方兩個維度出發(fā)，主要運用文獻法，深入分析公共文化政策法規(guī)的立法現(xiàn)狀及其存在的問題，以期為公共文化立法工作提供有益借鑒。

（二）調(diào)查方法。本次調(diào)查中，通過中華人民共和國文化部網(wǎng)站與各地方政府網(wǎng)站以及百度等搜索引擎工具搜集了中央關(guān)于公共文化服務(wù)的政策法規(guī)54條，各地方關(guān)于公共文化服務(wù)的政策法規(guī)206條。通過Excel統(tǒng)計分析工具對中央和地方的政策法規(guī)進行了對比。通過歸納分析法將中央和地方的法規(guī)進行了分類，使本次調(diào)查結(jié)果清晰可見。

二、調(diào)查結(jié)果

通過本次調(diào)查研究，對我國的公共文化服務(wù)有了進一步的了解，調(diào)查結(jié)果如表1所示，本文將根據(jù)此表對我國公共文化服務(wù)具體情況展開分析。（表1）

（一）中央政策法規(guī)。本次調(diào)查研究共查找了中央公共文化服務(wù)政策法規(guī)54條，其中地方各省有所對應(yīng)政策法規(guī)35條，地方各省無所對應(yīng)政策法規(guī)19條。這些法規(guī)按主題可以分為公共文化服務(wù)類、文化遺產(chǎn)類、公共文化設(shè)施類、農(nóng)村公共文化服務(wù)類及其他共五類。其中，公共文化服務(wù)類主要是國家關(guān)于公共文化服務(wù)的一些宏觀政策，是公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)法規(guī)。文化遺產(chǎn)類包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)兩方面的政策法規(guī)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)類里有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)藝術(shù)、少數(shù)民族文化等，物質(zhì)文化遺產(chǎn)里主要有文物、文化生態(tài)區(qū)等，但非物質(zhì)文化遺產(chǎn)類多于物質(zhì)文化遺產(chǎn)類政策法規(guī)。公共文化設(shè)施類主要是關(guān)于圖書館、博物館、美術(shù)館、文化館等文化場館和體育設(shè)施和廣播電視設(shè)施等文化設(shè)施類的政策法規(guī)。農(nóng)村公共文化服務(wù)類主要是“農(nóng)家書屋”和農(nóng)村文化設(shè)施類的政策法規(guī)。

由此可以看出，現(xiàn)階段國家重視公共文化服務(wù)的發(fā)展，在公共文化服務(wù)領(lǐng)域中我國重點發(fā)展文化遺產(chǎn)領(lǐng)域和公共文化設(shè)施領(lǐng)域。文化遺產(chǎn)類政策法規(guī)的相繼出臺表明我國重視文化遺產(chǎn)的保護，這有利于弘揚我國的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進我國文化事業(yè)的繁榮和復(fù)興。同時，對公共文化設(shè)施的重視表明我國中央政府注重廣大人民群眾享有公共文化服務(wù)的權(quán)利，對提高國民的文化素質(zhì)，豐富廣大人民群眾的精神文化生活起到了重要作用。農(nóng)村公共文化服務(wù)也是中央公共文化服務(wù)政策法規(guī)的重要組成部分，這類法規(guī)文獻數(shù)為5條，法規(guī)多出臺與2006～2010年間，主要是因為這一時期我國在“十一五”規(guī)劃建設(shè)社會主義新農(nóng)村中提出要發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，對農(nóng)村公共文化服務(wù)的發(fā)展主要集中在推廣農(nóng)家書屋、加強農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)，擴大廣播電視和電影覆蓋面幾個方面。中央出臺的其他政策法規(guī)里比較有代表性意義的主要有體育健身方面的《全民健身條例》、閱讀推廣方面的《全民閱讀促進條例》（征求意見稿）。

通過表1中央關(guān)于公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺時間，可以發(fā)現(xiàn)我國公共文化服務(wù)政策法規(guī)在2005年以后逐漸增多，這是因為國家在“十一五”規(guī)劃中提出逐漸形成完備的公共文化體系。隨后的“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃中提出不斷完善公共文化服務(wù)體系，因此在2011～2016年我國公共文化服務(wù)方面的政策法規(guī)出臺的較多，并在2015年（“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃交接之際）出現(xiàn)最大值。

表1　公共文化服務(wù)政策法規(guī)分類一覽表

（二）地方政策法規(guī)。本次調(diào)查，共查找到我國關(guān)于地方公共文化服務(wù)的政策法規(guī)206條，在調(diào)查過程中對地方公共文化服務(wù)法規(guī)按地區(qū)、主題、時間進行了分類，以下將具體介紹每一分類。

1、按地區(qū)分析地方政策法規(guī)。隨著中央關(guān)于公共文化服務(wù)的政策法規(guī)相繼出臺，地方響應(yīng)中央的政策法規(guī)的同時結(jié)合本地特色出臺了一系列關(guān)于公共文化服務(wù)的政策法規(guī)。其中各省出臺的政策法規(guī)數(shù)量如圖1所示。（圖1）可以看出，出臺文件數(shù)量排名前5的省份（直轄市、自治區(qū)）為廣東、福建、上海、天津、湖北，這5個省多為經(jīng)濟水平較為發(fā)達的地區(qū)，且前四名都屬于東部省份（直轄市）。其中值得注意的是內(nèi)蒙古自治區(qū)和青海省作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)出臺政策均為10個，分別為第六位和第七位，這可能是因為內(nèi)蒙古和青海省屬于少數(shù)民族集中的地區(qū)，中央政府管理力度大，同時也表明這兩省積極地響應(yīng)國家方針政策。通過圖1也可以看出，出臺政策法規(guī)較少的省份為遼寧省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)以及吉林省，它們分別位于西部地區(qū)和東北地區(qū)。

結(jié)合表1和圖1可以得出，出臺的政策法規(guī)中，東部地區(qū)最多，西部地區(qū)次之，中部地區(qū)為第三位，東北地區(qū)位列最后（注：本文中地區(qū)劃分采用國家統(tǒng)計局2011年6月13號的劃分辦法，東部地區(qū)包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北地區(qū)包括：遼寧、吉林和黑龍江）。以下將按地區(qū)分析其發(fā)文量不同的原因。

（1）東部地區(qū)。東部地區(qū)屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，我國的政治中心也位于東部地區(qū)，同時中央較為重視東部沿海地區(qū)的發(fā)展，東部地區(qū)具有得天獨厚的條件，對中央政策法規(guī)具有敏感度，更加容易響應(yīng)中央政府的號召，所以東部地區(qū)出臺的政策法規(guī)偏多。

（2）西部地區(qū)。西部地區(qū)作為經(jīng)濟落后地區(qū)，其政策法規(guī)出臺量位于第二位，這主要是由于西部地區(qū)為四個地區(qū)中省份最多的地區(qū)，并且西部地區(qū)少數(shù)民族聚集的省份較多，如內(nèi)蒙古、青海、云南、寧夏、廣西等。為了國家的統(tǒng)一與安定，我國對西部地區(qū)的關(guān)注較多，西部地區(qū)和中央政府的步調(diào)基本保持一致。

（3）中部地區(qū)。從圖1中我們可以看出，中部地區(qū)六個省份政策法規(guī)的出臺量為中等水平，同時中部地區(qū)與東西部地區(qū)相比省份數(shù)量偏少，經(jīng)濟發(fā)展水平和國家重視程度均低于東部地區(qū)，故總體發(fā)文量使其位于四個地區(qū)的第三位。

（4）東北地區(qū)。東北地區(qū)僅有黑龍江、遼寧、吉林三個省份，所以政策法規(guī)出臺量最少。

綜合上述分析，我們可以看出，造成東部、中部、西部、東北地區(qū)政策法規(guī)出臺量存在差異的原因有經(jīng)濟發(fā)展水平、各地區(qū)省份數(shù)量和國家政策等。

2、按主題對地方政策法規(guī)進行分析。為了更加透徹地分析地方公共服務(wù)法規(guī)，本次調(diào)查對其按主題進行分類，分類結(jié)果見表1。在制定公共文化服務(wù)政策法規(guī)時首先需要將基本的公共文化法規(guī)確定下來，所以地區(qū)的政策法規(guī)中公共文化服務(wù)類政策法規(guī)出臺最多，這表明我國大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都積極響應(yīng)了中央公共文化服務(wù)的政策法規(guī)；其次為公共文化設(shè)施類，我國“十二五”和“十三五”規(guī)劃中分別提出要開放和完善公共文化設(shè)施，“十二五”規(guī)劃中提出“公共博物館、圖書館、文化館、紀(jì)念館、美術(shù)館等公共文化設(shè)施免費向公眾開放”，“十三五”規(guī)劃中提出“推進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。完善公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，加強基層文化服務(wù)能力建設(shè)?！边@主要是為了豐富人民群眾的精神文化生活，保障人民享有公共文化服務(wù)的權(quán)益，滿足人民的精神文化需求。根據(jù)“十二五”和“十三五”規(guī)劃，地方都相應(yīng)的出臺了關(guān)于公共文化設(shè)施方面的政策法規(guī)。地方公共服務(wù)政策法規(guī)中，另一類出臺較多的是文化遺產(chǎn)類，我國“十二五”規(guī)劃在創(chuàng)新文化內(nèi)容形式中提出要傳承優(yōu)秀民族文化，“十三五”規(guī)劃中更是在加強精神文明建設(shè)中明確提出要傳承發(fā)展優(yōu)秀民族文化，構(gòu)建中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系，實現(xiàn)傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。足以證明現(xiàn)階段我國對傳統(tǒng)文化的重視，地方相應(yīng)地出臺的文化遺產(chǎn)方面的政策法規(guī)就比較多。相比之下，農(nóng)村公共文化服務(wù)類的政策法規(guī)出臺的相應(yīng)較少，各地方政府需要加強對農(nóng)村公共文化服務(wù)的重視。

綜上所述可知，在出臺公共文化服務(wù)政策法規(guī)方面，地方和中央是保持一致的。

3、按時間對地方法規(guī)進行分析。在調(diào)查過程中我們同時對地方公共文化服務(wù)的政策法規(guī)在時間上進行了分類，分類結(jié)果如圖2所示。（圖2）圖2中地方公共服務(wù)政策法規(guī)按時間可以劃分為三個階段：

圖1　各省出臺的政策法規(guī)數(shù)量

圖2　歷年出臺的政策法規(guī)數(shù)量

第一個階段為1986～2004，此階段公共文化服務(wù)方面的法規(guī)政策較少，除2002年出臺的政策法規(guī)數(shù)量為7條外，其余年份出臺的政策法規(guī)都小于或等于4條。由此說明這一時期國家對公共文化服務(wù)還不夠重視。但十五計劃中，公共文化服務(wù)雖未明確提出，卻已有雛形：“把握時代精神，堅持正確方向，發(fā)展新聞出版、廣播影視等各項事業(yè)。加強文藝?yán)碚撗芯?，繁榮文學(xué)藝術(shù)，努力提高精神產(chǎn)品的質(zhì)量，生產(chǎn)出更多的無愧于時代和人民的優(yōu)秀作品。加強圖書館、博物館、文化館、科技館、檔案館和青少年活動場所等文化設(shè)施建設(shè)。努力鞏固和拓展社會主義文化陣地，形成健康向上的輿論環(huán)境、文明和諧的社會氛圍和豐富多彩的文化生活?！彪S著“十五”計劃的提出，2002年地方出臺的關(guān)于公共文化服務(wù)方面的政策法規(guī)為7條。

第二階段（2005～2010年），這一時期的公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺處于發(fā)展期，平均每年的政策法規(guī)出臺數(shù)量為8條，主要原因是國家“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出了要逐漸形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系。這是中央政府在五年規(guī)劃綱要中首次提出公共文化服務(wù)體系，隨即各地方政府也在貫徹實施“十一五”規(guī)劃綱要，2006年共出臺11條政策法規(guī)，為這一時期最多，隨后的幾年也保持在較高的水平。

第三階段（2011～2016年），我國的“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃中都明確提出了要構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，因而地方各省出臺的關(guān)于公共文化服務(wù)方面的政策法規(guī)日趨增多，這一時期地方公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺處于高速發(fā)展時期，并且在2015年達到最高峰51條，2016年僅前半年也達到20條?？傮w上來說，我國的公共文化服務(wù)領(lǐng)域處于不斷發(fā)展壯大時期，公共文化服務(wù)是現(xiàn)階段的熱門話題之一。

三、基本結(jié)論

（一）通過中央政策法規(guī)的對比我們發(fā)現(xiàn)：（1）我國中央公共文化服務(wù)政策法規(guī)按主題大致可分為公共文化服務(wù)類、公共文化設(shè)施類、文化遺產(chǎn)類、農(nóng)村公共文化服務(wù)類以及其他類別。目前，國家重點發(fā)展的公共文化服務(wù)主要是公共文化設(shè)施類和文化遺產(chǎn)類；（2）隨著在“十一五”規(guī)劃中提出，“十二五”和“十三五”規(guī)劃中逐漸完善的公共文化服務(wù)體系，我國中央公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺量呈現(xiàn)增長趨勢。

（二）通過地方政策法規(guī)對比發(fā)現(xiàn)：（1）公共文化服務(wù)政策法規(guī)出臺量在地區(qū)分布上是不平衡的，東部和西部較多，中部和東北部地區(qū)偏少；（2）地方政策法規(guī)按主題劃分后和中央政策法規(guī)的類別基本保持一致，地方公共服務(wù)政策法規(guī)是對中央公共服務(wù)政策法規(guī)的貫徹實施；（3）隨著“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃中提出和逐漸完善的公共文化服務(wù)體系，我國地方公共文化服務(wù)政策法規(guī)出臺量呈現(xiàn)出增長趨勢。

（三）通過對比我們發(fā)現(xiàn)，中央和地方在公共文化服務(wù)法規(guī)的主題和時間分類上保持著高度一致性。中央和地方公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺都受到國家規(guī)劃的影響。

（四）國外公共文化服務(wù)的管理模式以及文化遺產(chǎn)的保護和發(fā)展值得我們學(xué)習(xí)。

主要參考文獻：

［1］中共中央關(guān)于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定［R］.2011.10.

［2］“十三五”規(guī)劃綱要［R］.2016.3.

［3］李國新.國外公共文化政策法規(guī)研究［J］.山東圖書館學(xué)刊，2012.6.

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