高校行政管理法治化問題探究

呂玨

[摘要]：闡述了高校行政管理工作中存在的問題，提出了要完善高校行政管理的相關(guān)法律及內(nèi)部管理制度，注重組織設(shè)計(jì)的精簡(jiǎn)高效和優(yōu)化組合，加強(qiáng)對(duì)高校行政管理權(quán)的監(jiān)督等高校行政管理法治化的策略。

[關(guān)鍵詞]：高校 行政管理 法治化

0引言

高等院校作為我國高等教育教學(xué)的主體，怎么促使他們更加高效、有序地開展行政管理工作，以避免混亂，避免因人設(shè)崗或不規(guī)范的問題的發(fā)生，有必要加強(qiáng)高校的法治建設(shè)以及行政法治化管理。本文試圖用行政法律理論，高校行政管理存在問題及解決策略等方面出發(fā)，就法律在高校的管理規(guī)則上的有關(guān)問題進(jìn)行初步探討。

1高校行政管理工作中存在的問題

1.1行政管理行為忽視學(xué)生合法權(quán)利

近年來，頻繁傳來學(xué)生狀告學(xué)校侵犯其合法權(quán)利的報(bào)道，如“劉燕文案”、“田永案”等，均引起了社會(huì)各界對(duì)高校行政管理行為合法性的高度關(guān)注。部分高校在行使行政管理職能時(shí)，管理規(guī)章制度的不健全，管理者缺乏相應(yīng)的法律意識(shí)，再加上中國“尊師重道”傳統(tǒng)的影響，忽視了學(xué)生的合法權(quán)利，出現(xiàn)了高校侵犯學(xué)生權(quán)利事件。這些事件在侵犯受教育權(quán)、侵犯人格權(quán)、侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)和侵犯隱私權(quán)等方面都有所體現(xiàn)。如“田永案”中，大學(xué)生田永訴所在高校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書，后勝訴，該案表明了高校的內(nèi)部管理行為也被納入了司法審查的范圍之內(nèi)。在高校自主權(quán)不斷擴(kuò)大的今天，高校在行政管理的過程中出現(xiàn)行為不當(dāng)甚至違法的現(xiàn)象也隨之增多，在不同程度上侵犯了學(xué)生的合法權(quán)利。因而，社會(huì)上要求對(duì)高校行政行為進(jìn)行必要規(guī)制的呼聲開始出現(xiàn)。高校對(duì)于違紀(jì)學(xué)生作出的處分，是一種懲戒的手段，最終的目的還是教育為主，在缺乏相對(duì)健全的規(guī)章制度情況下，管理者濫用權(quán)力，造成侵權(quán)事件的發(fā)生，這將使得高校在實(shí)行自主管理事務(wù)的過程中處于不健康的狀態(tài)，不僅沒有貫徹履行法治理念，同時(shí)也和教育的最終目的———實(shí)現(xiàn)人全面自由的發(fā)展這一宗旨相違背。

1.2相關(guān)規(guī)章制度不健全

目前，我國高校自主制定的規(guī)章制度基本都是圍繞著1995年出臺(tái)的《教育法》規(guī)定的原則制定的，而隨后出臺(tái)的《學(xué)位條例》也僅僅是規(guī)定了中央和地方教育部門的管理權(quán)限，并未規(guī)定具體的規(guī)范條例，而且我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)對(duì)于高校和學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)規(guī)定也未作詳細(xì)說明，導(dǎo)致部分高校制定的相關(guān)規(guī)章制度不夠切合實(shí)際，操作彈性太大，甚至?xí)霈F(xiàn)無法可依；尤其是少數(shù)高校出現(xiàn)了與法律相抵觸的制度，缺少了合法規(guī)章制度的指導(dǎo)，必然會(huì)導(dǎo)致高校行政管理行為的失范，而這些失范行為在高校學(xué)生學(xué)籍的管理中體現(xiàn)尤為突出。據(jù)調(diào)查，“學(xué)生手冊(cè)”是大部分高校學(xué)生管理制度的主要呈現(xiàn)形式。而制定這些規(guī)則、辦法的主體、內(nèi)容、程序，目前沒有明確的法律規(guī)定，這些規(guī)定、辦法時(shí)時(shí)刻刻都在影響著相對(duì)方（教師、學(xué)生）的切身利益，但這些規(guī)則、辦法大都是一些空泛的條文，缺乏相應(yīng)實(shí)施的細(xì)則，并且過于嚴(yán)厲、籠統(tǒng)，只從管理方面的需要出發(fā)，追求實(shí)效性，基本上只是規(guī)定了學(xué)生積極和消極義務(wù)，而對(duì)學(xué)生的合法權(quán)利方面卻鮮有提及。由于對(duì)當(dāng)代大學(xué)生的性格特征不夠了解，制定規(guī)則、辦法沒有能夠做到從實(shí)際出發(fā)，同時(shí)，也違反了權(quán)利義務(wù)辯證統(tǒng)一的精神，很可能引發(fā)學(xué)生的逆反心理，從而給教育工作帶來阻力。

1.3權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善

目前，各高?，F(xiàn)行的對(duì)權(quán)利制約的有關(guān)制度建設(shè)普遍不完善，標(biāo)準(zhǔn)滯后。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多高校在行使行政管理權(quán)力時(shí)，監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，甚至處于無監(jiān)督狀態(tài)。在行政管理這一層面長期缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，也是高校容易發(fā)生侵害學(xué)生合法權(quán)利行為的客觀原因之一。高校監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建由于缺乏法律條文的明文規(guī)定而在設(shè)立方面及執(zhí)行方面不夠理想，或既有的監(jiān)督機(jī)制未能完全納入規(guī)范化、法治化的軌道，事實(shí)上并沒有形成客觀、高效、權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制。正是由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，加上高校自主管理權(quán)的日益擴(kuò)大，有可能出現(xiàn)不按規(guī)章制度辦事，從而對(duì)學(xué)生作出不夠公平公正的評(píng)價(jià)以及處分。在我國高校改革不斷深入的形勢(shì)下，高校自主權(quán)也在逐漸地增強(qiáng)，高校領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)管理部門的權(quán)力越來越大，在這種情況下，相關(guān)的權(quán)利監(jiān)督和制約機(jī)制并沒有及時(shí)跟進(jìn)。高校的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善，有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)不理想，對(duì)高校重點(diǎn)問題和重要部門的監(jiān)督工作缺乏專業(yè)水平和力度，以及對(duì)于高校某些重大決策的過程缺乏應(yīng)有的監(jiān)督程序，導(dǎo)致決策出臺(tái)過程草率，甚至出現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)相抵觸的情況。

2高校行政管理法治化的途徑和方法

高校行政管理工作法治化的本質(zhì)就在于行政管理隊(duì)伍建設(shè)的優(yōu)化。在高校行政管理法治化的建設(shè)過程中，其途徑和方法不是單一的，而是多維的。本文重點(diǎn)從高校行政管理隊(duì)伍的組織設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新、加強(qiáng)監(jiān)督等方面進(jìn)行探討。

2.1完善高校行政管理的相關(guān)法律及內(nèi)部管理制度

首先得注意高校行政管理權(quán)法律依據(jù)的完善。國家賦予高校自主管理學(xué)校事務(wù)的權(quán)力，但由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)不健全，很多地方存在立法空白，學(xué)校制定的內(nèi)部管理規(guī)章成為學(xué)校管理學(xué)生的重要依據(jù)，并且由于缺少有效的監(jiān)督制度和司法審查制度，導(dǎo)致出現(xiàn)學(xué)校和學(xué)生的糾紛。對(duì)此，可以加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)一步完善，尤其加強(qiáng)對(duì)高校行政管理權(quán)的行使范圍、程序和方法的具體規(guī)定。高校所在地方政府和教育主管部門可以針對(duì)本地教育的特點(diǎn)，在不違背法律、法規(guī)的情況下制定地方性法規(guī)。不僅要制定政府教育行政部門的組織法規(guī)，而且應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)對(duì)教育行政機(jī)關(guān)的行政行為做出明確的規(guī)定，使之在受到法律保護(hù)的同時(shí)，又受到法律的規(guī)范。其次要注意高校內(nèi)部行政管理制度的完善。制度建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，制度文明是人類自身追求的重要目標(biāo)，社會(huì)越發(fā)展，人類越進(jìn)步，就越需要科學(xué)健全的制度。高校內(nèi)部管理制度的完善，形成科學(xué)合理的行政管理工作機(jī)制，是管理進(jìn)步的標(biāo)志，也是一個(gè)社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。制度本身具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特征，加強(qiáng)高校內(nèi)部管理制度建設(shè)，把行政管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、要素都納入規(guī)范管理之中，用制度規(guī)定行政管理工作的目標(biāo)和責(zé)任，高校行政管理工作也就有了方向，可以穩(wěn)步推進(jìn)。

2.2注重組織設(shè)計(jì)的精簡(jiǎn)高效和優(yōu)化組合

一是要注意精簡(jiǎn)高效原則。從社會(huì)分工上講，高校行政管理工作屬于行政工作而非黨務(wù)工作，但這種分工并不是絕對(duì)的。事實(shí)上，在高校行政管理工作方面，既存在著目標(biāo)高度一致的任務(wù)，又存在著具有很強(qiáng)綜合性的任務(wù)，特別是那些與思想教育工作密不可分的領(lǐng)域，黨政聯(lián)合辦公更有利于行政管理工作效率的最大化。二是要倡導(dǎo)優(yōu)化組合原則。該原則具體是指行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部各種資源的優(yōu)化配置，這里主要是指組織內(nèi)部成員的優(yōu)化組合。依據(jù)現(xiàn)代組織管理學(xué)理論，資源最優(yōu)組合并不是相同的資源越多越好，重要的是不同資源的互相補(bǔ)充。就高校行政管理組織機(jī)構(gòu)的資源配置來說，除了專業(yè)的行政管理工作者外，還應(yīng)選聘一些專家和優(yōu)秀的法律工作者，這樣才能實(shí)現(xiàn)高校行政管理工作法治化高效平穩(wěn)地進(jìn)行。

2.3加強(qiáng)對(duì)高校行政管理權(quán)的監(jiān)督

高校的行政管理權(quán)是在法律授權(quán)下的政府下放權(quán)力，在保障高校行政管理權(quán)有效執(zhí)行的同時(shí)，還要依法對(duì)行政管理權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！奔訌?qiáng)對(duì)高校行政管理權(quán)的監(jiān)督，并不等于否定高校的行政管理權(quán)，而是為了行政管理更好地為學(xué)術(shù)研究服務(wù)，最大限度地提高教育的效率。可以讓學(xué)生參與民主管理。高校不是行政機(jī)關(guān)，但是法律賦予它一定的行政職權(quán)，對(duì)高校進(jìn)行行政管理。高校行使自主管理權(quán)，必須遵循法治原則。高校和學(xué)生之間的行政關(guān)系，也是建立在平等自愿的基礎(chǔ)之上，而平等自愿原則正是民法的重要原則。處分決定的做出應(yīng)遵循相應(yīng)的程序，尤其在做出開除學(xué)籍、勒令退學(xué)等重大處分決定時(shí)應(yīng)按照嚴(yán)格的程序進(jìn)行。德國教育法規(guī)定：取消學(xué)生的學(xué)籍，由教師大會(huì)做出決議，但須以2/3以上表決票才能通過。依據(jù)學(xué)生監(jiān)護(hù)人或成年學(xué)生的申請(qǐng)，家長顧問委員會(huì)可以參與取消學(xué)籍的處理工作。做出決定時(shí)，需尊重家人顧問委員會(huì)的意見，若教師大會(huì)與家長顧問委員會(huì)的意見不一致，須向家長顧問委員會(huì)申明理由，若家長顧問委員會(huì)以2/3的多數(shù)反對(duì)取消學(xué)籍，則由主管教育監(jiān)督部門做出決定。對(duì)我國高校來說，應(yīng)按照我國的實(shí)際情況進(jìn)行管理，不能完全照搬國外做法，但在做出開除學(xué)籍、勒令退學(xué)等重大處分決定時(shí)也應(yīng)由教師和學(xué)生代表組成聽證會(huì)進(jìn)行聽證，在大會(huì)做出處理決定的過程中，應(yīng)允許學(xué)生進(jìn)行質(zhì)證和抗辯，如學(xué)生對(duì)處理不服，應(yīng)告知其可以申訴或提起行政訴訟。

3結(jié)語

綜上所述，民辦高校行政管理法治化就是運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)章的形式來規(guī)范民辦教育主體，規(guī)范行政管理行為，規(guī)范行政監(jiān)督和行政救濟(jì)，以保障民辦高校正常運(yùn)行，保障民辦高校參與者的權(quán)益。

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