略談村規(guī)民約建設(shè)中存在問題及對策

裘優(yōu)贊

[摘要]：分析了村規(guī)民約在村級管理存在的問題，提出了要制定村規(guī)民約要堅(jiān)持“全民公決”的原則，完善村規(guī)民約的制定程序，完善村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)村規(guī)民約內(nèi)容的科學(xué)性和規(guī)范性等加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)的主要措施。

[關(guān)鍵詞]：村規(guī)民約 建設(shè) 問題 對策

0引言

村規(guī)民約，是村委會為了按照“村民委員會組織法”和有關(guān)法律、法規(guī)和政策的精神，落實(shí)農(nóng)村村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的要求，由村民根據(jù)村民會議，對當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合村全面的規(guī)定以及財(cái)務(wù)管理的發(fā)展的要示設(shè)計(jì)的村級規(guī)范條例。近年來，村民自治這項(xiàng)制度在我國得到了推廣和發(fā)展。其中，村規(guī)民約建設(shè)無疑起到促進(jìn)和保障了巨大的作用。但不可否認(rèn)的是，在村民自治的發(fā)展過程中，村規(guī)民約建設(shè)本身也存在諸多問題，需要及時解決和提高。

1村規(guī)民約在村級管理存在問題

1.1村規(guī)民約存在部分不規(guī)范環(huán)節(jié)

當(dāng)前，大多數(shù)村規(guī)民約主要存在以下三個方面的不規(guī)范環(huán)節(jié)：一是村規(guī)民約內(nèi)容不適當(dāng)或不合理。有的村規(guī)民約部分條例與國家法律法規(guī)相抵觸。為了使村規(guī)民約符合自身的利益與意志，許多規(guī)定都超出了國家法律的限度。有的過份強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能，致使村民的權(quán)利和義務(wù)不對等。表現(xiàn)為把村民委員會當(dāng)作是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機(jī)構(gòu)的延伸，沒有體現(xiàn)出自治的特色。如規(guī)定村民還須完成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下達(dá)的種植油菜、煙苗等作物種植計(jì)劃，侵犯村民的自主經(jīng)營權(quán)。

1.2村民整體素質(zhì)的相對落后

人的素質(zhì)是一個綜合性的概念，包括了人的政治素質(zhì)、思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、能力素質(zhì)和心理素質(zhì)。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和行為特征出發(fā)，村民素質(zhì)概括為文化素質(zhì)、科技素質(zhì)、經(jīng)營管理素質(zhì)、思想道德素質(zhì)和身體素質(zhì)等。村民文化素質(zhì)是村民自身全面素質(zhì)中最基礎(chǔ)的素質(zhì)。應(yīng)該看到，我國原來是一個半殖民地半封建社會，經(jīng)濟(jì)落后，生產(chǎn)力水平很低，文化科學(xué)落后，國民總體素質(zhì)不高。除了村民文化素質(zhì)的相對落后導(dǎo)致村規(guī)民約在村級管理中功能發(fā)揮遇到難題外，村民政治素養(yǎng)的偏低和村內(nèi)精英人才的流失也制約著村規(guī)民約在村級管理中功能發(fā)揮。

1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)不當(dāng)

村規(guī)民約不是法律，作為村民自治的表現(xiàn)形式，它從制定一開始，就應(yīng)與全體村民的切身利益息息相關(guān)，制定村規(guī)民約應(yīng)有全體村民共同參與。實(shí)踐中，有的地方的鄉(xiāng)農(nóng)村地區(qū)民主政治不發(fā)達(dá)。隨著農(nóng)村地區(qū)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，村民委員會取代了原有的人民公社制度。農(nóng)村地區(qū)發(fā)生著巨大的變化，人們的生活狀態(tài)逐步呈現(xiàn)出都市的轉(zhuǎn)變。但是由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致了我國農(nóng)村地區(qū)的民主建設(shè)的開展困難。改革開放以來，中央政府對村級的控制開始弱化，此時需要向農(nóng)村地區(qū)輸入新的政治制度規(guī)則，即通過村民自治讓農(nóng)村地區(qū)的人們自己管理村內(nèi)事務(wù)，有效實(shí)現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。但是在社會轉(zhuǎn)型的過程中，沒有很好的培育村民的民主意識。鎮(zhèn)政府“越俎代庖”，制定“統(tǒng)一”的“村規(guī)民約”，頒發(fā)到所轄各村貫徹執(zhí)行。這嚴(yán)重違反了我國有關(guān)法律的規(guī)定和村民自治的本質(zhì)精神，從而導(dǎo)致整個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）甚至整個縣（市）村規(guī)民約雷同的現(xiàn)象。將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對支村兩委工作上的指導(dǎo)關(guān)系理解為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為支村兩委包攬一切。

2加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)的主要措施

2.1制定村規(guī)民約要堅(jiān)持“全民公決”的原則

非經(jīng)村民會議或村民代表會議表決通過，該村規(guī)民約無效。村規(guī)民約的內(nèi)容和形式要有村委會召集全體村民反復(fù)討論，協(xié)商決定。由村民代表會議制定村規(guī)民約的，該村民代表必須是村民選舉產(chǎn)生的，而不能由村委會隨意指定。同時，為了保證村規(guī)民約的質(zhì)量，應(yīng)該加強(qiáng)對村民和村干部的思想教育、政策教育、法制教育和文化科普教育，提高他們的政策法規(guī)水平和文化知識水平，使其懂法、知法、守法，能正確區(qū)分合法與非法的界限，這是保證村規(guī)民約內(nèi)容科學(xué)性的先決條件。必要的時候，可以成立一個村規(guī)民約的起草班子，由本村中具有較高的法律、政策、文化知識水平的村民組成，先拿出草案，再提交村民會議討論通過，從而制定出內(nèi)容完善豐富、獎懲條款明確、便于操作執(zhí)行的村規(guī)民約。

2.2完善村規(guī)民約的制定程序

如果說村規(guī)民約的內(nèi)容屬于實(shí)體規(guī)范的話，那么，村規(guī)民約的制定程序則屬于程序規(guī)范。實(shí)體和程序是形式和內(nèi)容的關(guān)系，二者密不可分，沒有形式，也就無所謂內(nèi)容。沒有程序規(guī)范，實(shí)體規(guī)范不能自動實(shí)現(xiàn)。所以，程序規(guī)范是實(shí)體規(guī)范實(shí)現(xiàn)的基本?，F(xiàn)實(shí)生活中，大量的村規(guī)民約內(nèi)容違法、不當(dāng)，實(shí)施效果不理想，在很大程度上就是因?yàn)檫@些村規(guī)民約的制定程序有問題：有的是村干部閉門造車，暗箱操作；有的是宗族勢力把持制定；有的是上級部門強(qiáng)制制定，等等。由于沒有走民主程序，也就不可能反映民意，那么，村規(guī)民約的內(nèi)容違法、不適當(dāng)也就在所難免。所以，要完善村規(guī)民約，就必須從制定程序上把好關(guān)。

2.3完善村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)

村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)———村民委員會。村民委員會是由全體村民選舉產(chǎn)生的主持村務(wù)工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由村民委員會作為村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)最為合適。實(shí)踐中，村規(guī)民約的執(zhí)行也差不多是由村民委員會來負(fù)責(zé)的，村民委員會因此積累了不少經(jīng)驗(yàn)。作為村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即村內(nèi)的執(zhí)“法”機(jī)構(gòu)，村民委員會的成員應(yīng)有明確的執(zhí)“法”權(quán)限分工，應(yīng)該各司其職，恪盡職守，依“法”辦事，自覺接受群眾監(jiān)督。村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)構(gòu)———村民代表會議。村民代表會議由村民按戶數(shù)或人口比例，推舉村內(nèi)德高望重、有知識有才干、辦事公道的村民為代表而組成。在村內(nèi)居于少數(shù)姓氏的村民應(yīng)該有適當(dāng)代表名額。村民代表會議負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會的日常工作和村規(guī)民約的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正或提請村民會議討論決定。村民會議是村規(guī)民約的制定主體，也是當(dāng)然的監(jiān)督主體，村民委員會和村民代表會議都必須對村民會議負(fù)責(zé)并報告工作，村民會議有權(quán)對執(zhí)“法”機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作業(yè)績進(jìn)行評判，對不稱職的村干部和村民代表有權(quán)撤換。

2.4加強(qiáng)村規(guī)民約內(nèi)容的科學(xué)性和規(guī)范性

首先，村規(guī)民約的內(nèi)容不得與國家立法相抵觸。村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與國家的憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定及其立法精神相一致，并不得有封建宗法、偽科學(xué)等不良內(nèi)容，這是村規(guī)民約合法有效的前提條件。村規(guī)民約還必須正確處理各類關(guān)系，不能把個人利益、本村利益建立在損害他人利益、鄰村利益、國家利益的基礎(chǔ)之上，否則，它將被認(rèn)定為無效。其次，村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)本村特色。具有針對性和適應(yīng)性。由于村規(guī)民約是以“村”為地緣基礎(chǔ)而形成的規(guī)范，它只調(diào)整特定的社區(qū)范圍即村內(nèi)的社會關(guān)系，只對本轄區(qū)的村民有效，因此，制定村規(guī)民約，應(yīng)該緊密結(jié)合本村的實(shí)際情況，充分考慮本地的風(fēng)土人情、人員素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件、交通、地理、資源等自然條件，做到有的放矢，用符合地方傳統(tǒng)的簡便而又易于操作的行為模式去引導(dǎo)人們做什么和怎么做。這樣，村規(guī)民約的內(nèi)容才有針對性，才易于被村民接受。再次，制定村規(guī)民約應(yīng)貫徹教育為主、懲罰為輔的原則，避免將村規(guī)民約制定為“罰約”。

3結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)指導(dǎo)、支持和幫助村委會開展工作，為村規(guī)民約的實(shí)施提供良好的外部環(huán)境。在村民自治發(fā)展和村規(guī)民約建設(shè)方面，基層政府應(yīng)發(fā)揮以啟動、動員、引導(dǎo)、規(guī)范等作用通過一些強(qiáng)制規(guī)范手段，使我國的村民自治活動、村規(guī)民約的制定和實(shí)施真正納入法制軌道。

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