扶貧貼息貸款運行機制及效率研究

李軍

[摘要]：扶貧貼息貸款是國家扶貧開發(fā)的重要手段。近30多年來，扶貧貼息貸款在扶貧開發(fā)方面產(chǎn)生的“造血功能”和杠桿效應，使中國數(shù)以億計的貧困人口走上了脫貧致富的道路，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，促進了社會和諧穩(wěn)定。扶貧貼息貸款工作在多年運行中積累了許多成功經(jīng)驗，也形成了相對規(guī)范的運行機制。對扶貧貼息貸款運行機制進行了初步分析，并提出了完善扶貧貼息貸款工作機制和提高工作效率的幾點建議。

[關(guān)鍵詞]：扶貧 貸款 機制 效率

扶貧貼息貸款作為國家的一項重要扶貧政策，實施幾十年來，取得了舉世矚目的成績。在實際運行過程中，扶貧貼息貸款政策的機制和效率還存在優(yōu)化的空間。國務院2008年下放了相關(guān)文件，通過引入競爭機制、下放管理權(quán)限、實行市場運作，完善風險防控和激勵約束措施，使監(jiān)督機制進一步健全，工作效率穩(wěn)步提高。

一、扶貧貼息貸款各參與主體的運行機制及效率

（一）貸款發(fā)放機構(gòu)運行機制及效率分析

扶貧貼息貸款政策規(guī)定，直接補貼項目實施單位或者貧困戶，既考慮了讓貧困人口直接受益，又兼顧了開展競爭提升服務水平，看起來十分完美，但在實際運行過程中，貸款發(fā)放機構(gòu)卻普遍缺乏積極性。究其原因，一是貸款發(fā)放機構(gòu)審慎經(jīng)營。扶貧貼息貸款規(guī)模較小、風險較高，從利潤最大化和防控風險方面考慮，貸款發(fā)放機構(gòu)在普遍比較謹慎，不愿對其發(fā)放扶貧貼息貸款。二是現(xiàn)有政策對貸款發(fā)放機構(gòu)缺乏吸引力。現(xiàn)有政策規(guī)定，貸款發(fā)放機構(gòu)在自籌資金、自擔風險的條件下，直接將貼息補助給項目實施單位或者貧困戶，且貼息比例無實質(zhì)性優(yōu)惠，難以有效防范其中的潛在風險。

（二）扶貧主管部門運行機制及效率分析

按照政策規(guī)定，扶貧主管部門理應積極、主動貫徹實施國家扶貧貼息貸款政策，但在實際工作中，扶貧主管部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級部門和具體負責扶貧工作的干部，對扶貧貼息貸款工作缺乏應有的積極性。究其原因，一是基層扶貧部門編制人員緊缺。扶貧貼息貸款工作政策性強、責任重大、點多面廣，給人員緊張、工作繁忙的基層扶貧部門增加了相當大的工作壓力，吃力不討好，基層扶貧部門和干部自然缺乏工作熱情。二是扶貧貼息貸款缺乏必要的激勵機制。各項扶貧資金一律通過轉(zhuǎn)賬管理，同時嚴格限制貼息資金的使用范圍，不得用于其他支出。因為沒有任何獎勵措施，扶貧部門和干部對扶貧貼息貸款規(guī)模的大小、工作的好壞并不關(guān)心導致這一消極心理，成為工作常態(tài)。

（三）借款主體運行機制及效率分析

按照國家扶貧貼息貸款政策的規(guī)定，扶貧貼息貸款的借款主體是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)戶、貧困戶及特定項目的實施單位。理論上講，缺乏資金但是具備生產(chǎn)能力的貧困戶應成為扶貧貼息貸款發(fā)放的主要對象。貸款發(fā)放機構(gòu)作為自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)實體，貧困戶當然被劃入劣質(zhì)客戶范圍，貸款發(fā)放機構(gòu)對貧困戶的冷淡態(tài)度挫傷了貧困戶申請貼息貸款的積極性。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)戶信用等級較高，社會活動能力較強，扶貧貼息貸款效益較好，在利益驅(qū)使下，貸款發(fā)放機構(gòu)對該兩種客戶發(fā)放貸款熱情較高。

二、扶貧貼息貸款瞄定機制及效率

目前，扶貧貼息貸款遵循“責權(quán)一致、貧困戶收益、多位一體”的運行機制，工作運行效率大為提高。

（一）權(quán)責統(tǒng)一機制及效率分析

扶貧貼息貸款政策實行市場化運作和自愿參與原則，引入了競爭機制，避免了少數(shù)銀行主導貸款的弊端。貸款發(fā)放機構(gòu)在自主經(jīng)營、自負盈虧、自籌資金的原則指導下，對扶貧貼息貸款相關(guān)客戶嚴格篩選、規(guī)避風險，嚴守審慎經(jīng)營原則，將有限的扶貧貼息貸款及時發(fā)放給具備生產(chǎn)能力且急需資金進行生產(chǎn)的貧困戶，更好地契合了扶貧貼息貸款相關(guān)政策的初衷，幫助一部分貧困戶及時實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧。

（二）貧困戶受益機制及效率分析

扶貧貼息貸款政策強化目標導向和區(qū)域劃分，將貧困縣、貧困鄉(xiāng)和貧困村劃分為扶貧資金集中投向的重點區(qū)域，將促進貧困戶開展生產(chǎn)經(jīng)營和增加貧困戶可支配收入的相關(guān)項目作為資金投向的重點方向。貸款發(fā)放機構(gòu)結(jié)合自身經(jīng)營管理原則，強化瞄定機制，確保扶貧貼息貸款更多用于擴大貧困人口收入，提高其生產(chǎn)增收能力。

（三）多位一體運營機制及效率分析

扶貧貼息貸款政策建立健全了多位一體的管理和運作體制，完善了以扶貧主管部門、人民銀行、財政部門、貸款發(fā)放機構(gòu)、銀監(jiān)局等多部門溝通協(xié)作的運作機制。在這一機制中，扶貧主管部門、財政部門和貸款發(fā)放機構(gòu)是該運作體系的主體。扶貧部門主要負責貧困戶的核準與確認，財政部門主要負責貼息資金的審核撥付，貸款發(fā)放機構(gòu)負責貼息貸款的審批、發(fā)放與清收，人民銀行負責相關(guān)政策指導。各部門之間通力配合，形成工作合力，促進了瞄定機制的有效實施。放棄的但也應該看到瞄定機制在效率上還存在制度性的缺陷，如，時間緊、項目多、信息不對稱，扶貧工作相關(guān)參與部門存在職業(yè)道德風險，貧困戶存在貸款清收風險等。

三、扶貧貼息貸款履約激勵機制及效率

激勵機制是扶貧貼息貸款機制有效運行的保障。在政策實施之初，扶貧貼息貸款因缺乏激勵機制，導致貸款回收率偏低，影響了政策實施的效果?，F(xiàn)行的扶貧貼息貸款政策汲取了以往的教訓，創(chuàng)新了貸款履約激勵機制，使扶貧貼息貸款工作運行效率逐步提高。

（一）市場運作機制及效率分析

扶貧貼息貸款在履約機制中引入資金自籌、風險自擔的市場作機制，使扶貧貼息貸款相關(guān)政策通過貸款發(fā)放機構(gòu)這一金融媒介實現(xiàn)市場化。市場化運作的直接結(jié)果是貸款發(fā)放機構(gòu)按照自主經(jīng)營和市場運作的原則來篩選貼息貸款客戶，并按照相關(guān)規(guī)定對客戶進行監(jiān)督和激勵約束，從而促使工作效率大幅提高。

（二）動態(tài)博弈機制及效率分析

扶貧貼息貸款在履約激勵方面引入動態(tài)機制，即貸款發(fā)放機構(gòu)從過去、當下和將來三個不同時間段，對借款人實施不同的激勵機制。假定貼息貸款的借貸雙方行為是一種博弈行為，動態(tài)激勵機制則是將借貸雙方之間的一次性博弈行為轉(zhuǎn)化為一系列相關(guān)的博弈行為，藉此提高了履約激勵機制的運行效率。

參考文獻：

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