集體土地征收補(bǔ)償范圍類型化探析

龔鵬程　盧夢

摘要：隨著城鎮(zhèn)化速度加快，集體土地征收規(guī)模越來越大，由土地征收補(bǔ)償產(chǎn)生的糾紛日益激化，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，不利于構(gòu)建和諧社會(huì)。但是目前的研究主要集中在提高集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民參與土地增值收益的分配，鮮有涉及土地征收補(bǔ)償范圍的問題。集體土地征收不應(yīng)再局限于補(bǔ)償集體土地所有權(quán)，要根據(jù)集體土地的不同類型確定各自的征收補(bǔ)償范圍，除了對集體土地所有權(quán)補(bǔ)償之外，農(nóng)用地征收要補(bǔ)償土地承包經(jīng)營權(quán)，宅基地征收需對宅基地使用權(quán)和房屋進(jìn)行補(bǔ)償，其他集體建設(shè)用地征收需要補(bǔ)償集體建設(shè)用地使用權(quán)。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；征收補(bǔ)償；類型化補(bǔ)償；補(bǔ)償范圍

中圖分類號： D912.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1002-1302（2016）07-0569-03

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展日趨加快，農(nóng)村集體土地的征收規(guī)模越來越大。國土資源部近幾年的公報(bào)反映全國每年有近 266 666.67 hm2 的土地被征收[1]。但是因?yàn)榧w土地征收欠缺完善的法律法規(guī)，導(dǎo)致實(shí)踐中因征地產(chǎn)生大量糾紛，導(dǎo)致土地大量流失、“賣地式”地方財(cái)政以及被征地農(nóng)民生活窘困等一系列問題，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定?！?011年中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》顯示73%的農(nóng)民上訪和糾紛都與土地有關(guān)，其中40%的上訪涉及土地征收糾紛問題[2]。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)（簡稱十八大）報(bào)告首次將征地制度改革寫進(jìn)了中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)（簡稱黨代會(huì)）報(bào)告，表示要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。集體土地是急劇減少且不可再生的重要資源，直接關(guān)系著國家生態(tài)安全與糧食安全；集體土地也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要資產(chǎn)，關(guān)系到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。改革土地征收制度，完善土地征收立法是大勢所趨，但是目前對土地征收補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谔岣哒魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，眾多學(xué)者呼吁讓農(nóng)民參與土地增值收益的分配，而集體土地征收補(bǔ)償范圍沒有受到足夠重視。事實(shí)上確定集體土地征收補(bǔ)償范圍是征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，只有明確了集體土地征收補(bǔ)償范圍，才能明確補(bǔ)償?shù)南鄬θ恕⒀a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序以及補(bǔ)償糾紛救濟(jì)等一系列后續(xù)問題。

1 集體土地征收補(bǔ)償范圍類型化依據(jù)

目前我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，國家通過規(guī)劃確定土地的使用條件和用途?！锻恋毓芾矸ā钒赐恋赜猛静煌瑢⑥r(nóng)村集體土地主要分為農(nóng)用地（耕地）和建設(shè)用地；《物權(quán)法》將土地權(quán)利分為所有權(quán)和用益物權(quán)等類型，用益物權(quán)又細(xì)分為土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是指以開發(fā)利用、生產(chǎn)經(jīng)營、社會(huì)公益事業(yè)為目的，在國家所有或集體所有的土地上營造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并進(jìn)行占有、使用和收益的民事權(quán)利。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民在集體所有的土地上建造住宅及其附屬設(shè)施，以供居住的權(quán)利[3]?！段餀?quán)法》第三編將建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)作為2個(gè)相互獨(dú)立的用益物權(quán)。從性質(zhì)上說，宅基地使用權(quán)屬于集體建設(shè)用地使用權(quán)的下位概念，而集體建設(shè)用地使用權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)屬于同一權(quán)利類型，但是我國的法律體系和法學(xué)知識(shí)體系對此規(guī)定比較混亂，名稱不統(tǒng)一[4]。結(jié)合《土地管理法》《物權(quán)法》以及相關(guān)法理，可以將集體土地分為農(nóng)用地（耕地）、宅基地和其他集體建設(shè)用地（除宅基地以外的集體建設(shè)用地）3種類型[5]。

我國土地征收一般是指將集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地收歸國家所有，其法律后果是土地所有權(quán)發(fā)生改變，從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校约w土地征收補(bǔ)償范圍一般限定在對集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償。但是對集體土地的征收不僅改變了土地所有權(quán)，也會(huì)影響集體土地的用益物權(quán)[6]。合理的征收補(bǔ)償范圍應(yīng)該從只補(bǔ)償集體所有權(quán)過渡到既補(bǔ)償集體所有權(quán)，也補(bǔ)償土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)。因?yàn)椴煌猛镜耐恋匦再|(zhì)、功能、價(jià)值存在較大差異，根據(jù)不同土地類型分別確定補(bǔ)償范圍是恰當(dāng)?shù)姆绞?，本研究擬根據(jù)農(nóng)用地、宅基地和其他集體建設(shè)用地（除宅基地以外的集體建設(shè)用地）不同類型，分別確定集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

2 農(nóng)用地征收補(bǔ)償范圍

征收是為了公共利益而允許公權(quán)力干預(yù)私權(quán)利，公共利益是征收行為唯一的正當(dāng)性理由，所以征收一般都有嚴(yán)格的限制條件并且必須對被征收人予以補(bǔ)償?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。就農(nóng)用地征收而言，征收補(bǔ)償范圍包括對集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償和對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。因?yàn)閷w土地所有權(quán)的補(bǔ)償已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，故不再贅述，需要解決的問題是是否需要對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行獨(dú)立補(bǔ)償。

2.1 我國現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)獨(dú)立補(bǔ)償問題規(guī)定不明確

雖然《物權(quán)法》第132條規(guī)定“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！倍鶕?jù)《物權(quán)法》第42條，補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。那么法律列明的這幾項(xiàng)費(fèi)用中是否包含對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償呢？地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該給予地上附著物和青苗的所有人，顯然不是對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。而土地補(bǔ)償費(fèi)也不含對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，因?yàn)?988年頒布的《土地管理法實(shí)施條例》經(jīng)過2011年和2014年兩次《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》修改后，第26條的規(guī)定仍然是“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民個(gè)體享有，農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體理應(yīng)作為土地承包經(jīng)營權(quán)征收補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)該條可以推測出法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)僅僅是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的土地所有權(quán)的補(bǔ)償，而沒有補(bǔ)償土地承包經(jīng)營權(quán)[7]。那么安置補(bǔ)助費(fèi)是否包含對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償呢？有學(xué)者主張安置補(bǔ)助費(fèi)不僅包含對失地農(nóng)民就業(yè)、生活保障和福利的補(bǔ)償，還包括對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償[8]。但是依據(jù)《土地管理法》第36條規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)原則上也是支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，故安置補(bǔ)助費(fèi)用也不包含對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。所以即使《物權(quán)法》第132條有明文規(guī)定，但是該條并沒有在具體條例中得到落實(shí)。實(shí)踐中很多地方對農(nóng)用地的征收補(bǔ)償費(fèi)也沒有包含對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，有調(diào)查顯示，農(nóng)用地被征收時(shí)每 667 m2 補(bǔ)償價(jià)格為3萬～5萬元，而被征收的土地由政府出讓時(shí)每667 m2價(jià)格高達(dá)幾十萬元甚至超過百萬元，農(nóng)民得到的補(bǔ)償金額只有政府收入的幾十分之一。如此低廉的價(jià)格還達(dá)不到對土地所有權(quán)充分補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，更談不上對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。

2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)獨(dú)立補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)

土地承包經(jīng)營權(quán)是獨(dú)立的用益物權(quán)。雖然產(chǎn)生于集體土地所有權(quán)，但是土地承包經(jīng)營權(quán)卻是獨(dú)立于集體土地所有權(quán)的物權(quán)類型。作為土地的承包經(jīng)營權(quán)人，農(nóng)民有對承包土地占有、使用、收益的權(quán)利，還享有包括流轉(zhuǎn)在內(nèi)的一定處分權(quán)。雖然集體土地所有權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，但是土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地所有權(quán)相互獨(dú)立，是特定的用益物權(quán)。當(dāng)農(nóng)用地被征收后土地上的權(quán)利發(fā)生變動(dòng)，原集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，權(quán)利主體因權(quán)利消滅或終止而獲得補(bǔ)償構(gòu)成了集體土地所有者獲得補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性基礎(chǔ)，同理，土地承包經(jīng)營權(quán)作為獨(dú)立的用益物權(quán)具有絕對性和對世性，因此，個(gè)體農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體也應(yīng)該獲得補(bǔ)償[9]。土地承包經(jīng)營權(quán)還具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，它是家庭聯(lián)產(chǎn)承包的產(chǎn)物，是農(nóng)民就業(yè)并獲得生活保障的來源，也是農(nóng)民生存權(quán)的體現(xiàn)。如果不對土地承包經(jīng)營權(quán)獨(dú)立補(bǔ)償，則會(huì)侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)近年來受到高度關(guān)注，黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)和近幾年的中央一號文件對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作都有明確要求。從2009年開始，農(nóng)業(yè)部會(huì)同有關(guān)部門先后組織了幾批試點(diǎn)。2015年2月9日，國家6部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，要求對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，深入落實(shí)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)[10]。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證可以確定土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬，有效保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益。將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，表明中央對土地承包經(jīng)營權(quán)的重視，因此在征收農(nóng)用地時(shí)有必要對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行獨(dú)立補(bǔ)償。在計(jì)算具體的補(bǔ)償數(shù)額時(shí)可以參照土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿上承包戶的地塊、面積、期限和等級。登記發(fā)證是明晰補(bǔ)償范圍和權(quán)屬主體，避免補(bǔ)償款歸屬糾紛的必要環(huán)節(jié)[11]。

3 宅基地征收補(bǔ)償范圍

宅基地是農(nóng)民居住權(quán)的重要保障，征收宅基地時(shí)的補(bǔ)償范圍包括對集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，也包括對宅基地使用權(quán)和宅基地上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，這對于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧社會(huì)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前關(guān)于宅基地使用權(quán)補(bǔ)償問題法律規(guī)定還不完善，雖然《物權(quán)法》第121條規(guī)定“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！迸c土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，宅基地使用權(quán)是基于集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的獨(dú)立用益物權(quán)，按照物權(quán)法第121條的規(guī)定在征收宅基地時(shí)需要對宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。但是《物權(quán)法》第42條卻只對征收個(gè)人住宅做了規(guī)定，并沒有涉及宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償問題。

我國土地制度是國家所有和集體所有的二元結(jié)構(gòu)[12]，農(nóng)民不能享有集體土地所有權(quán)，只能由集體向其分配宅基地，雖然宅基地一般是通過無償?shù)姆绞饺〉?，但那是集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的特殊歷史背景造成的，不能成為宅基地使用權(quán)不予補(bǔ)償?shù)恼?dāng)理由。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為城市房屋征收補(bǔ)償提供了明確的法規(guī)依據(jù)，第19條規(guī)定“對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。”實(shí)踐中，房地產(chǎn)的市場價(jià)格包含房屋價(jià)格和國有土地使用權(quán)的價(jià)格。所以征收國有土地上的房屋支付的補(bǔ)償款既包含對房屋本身價(jià)值的補(bǔ)償，也包含對國有建設(shè)用地使用權(quán)的補(bǔ)償。就性質(zhì)而言，宅基地使用權(quán)是具有居住保障性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)，是建設(shè)用地使用權(quán)的下位概念，既然國有土地房屋征收對建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，那么征收宅基地也需要對宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，否則就違背了法律規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)原則。

征收宅基地還需要對宅基地上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，房屋對于農(nóng)民的生活起著保障作用，農(nóng)民愿意將一輩子的積蓄投入到房屋建設(shè)中，房屋是農(nóng)民最為寶貴的財(cái)產(chǎn)，具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。農(nóng)民享有房屋的所有權(quán)，所以在征收宅基地時(shí)需要就宅基地上的房屋向農(nóng)民支付補(bǔ)償款。目前各地對房屋征收補(bǔ)償?shù)木唧w方案有以下幾種：（1）采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，即將被征收房屋的合法面積按評估價(jià)折算成貨幣，由房屋所有權(quán)人領(lǐng)取貨幣補(bǔ)償款另行購置新房。（2）采取房屋安置的方式，即按照被征收房屋的面積給予房屋所有人相同面積的安置房。（3）采取自拆重建安置的方式，即被征收房屋所有人重新獲得一塊宅基地，并在新的宅基地上重新建造房屋。雖然補(bǔ)償方式多種多樣，但是存在一些普遍問題。一是忽略了被征收房屋的區(qū)位價(jià)值。征收國有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)房屋所在區(qū)位，但是征收宅基地上的農(nóng)村房屋一般都忽略了房屋的區(qū)位因素，地理位置優(yōu)越與地理位置閉塞的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差不多，沒有體現(xiàn)出房屋的區(qū)位價(jià)值，這顯然不公平。二是計(jì)算被征收農(nóng)村房屋的面積時(shí)沒有將房屋附屬的天井、庭院計(jì)算在內(nèi)。在農(nóng)村，天井和庭院是房屋不可缺少的一部分，也是農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)中不可缺少的一部分，對農(nóng)民的生活有很大影響，所以在對房屋進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)有必要按照合理的方式將天井、庭院包含在內(nèi)。

4 其他集體建設(shè)用地征地補(bǔ)償范圍

農(nóng)用地解決了農(nóng)民的就業(yè)與生活問題，宅基地解決了農(nóng)民的住房問題，但是要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化不能只依賴農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需要同時(shí)發(fā)展工商業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，而集體建設(shè)用地使用權(quán)正好滿足這樣的發(fā)展需求。另外，農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)與公益事業(yè)建設(shè)也會(huì)涉及集體建設(shè)用地使用[13]。集體建設(shè)用地使用權(quán)也是獨(dú)立的用益物權(quán)，所以征收其他集體建設(shè)用地（除宅基地以外的集體建設(shè)用地，如此分類的理由在第一部分已經(jīng)提及）補(bǔ)償范圍包括向集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地所有權(quán)的補(bǔ)償，還包括對集體建設(shè)用地使用權(quán)人單獨(dú)補(bǔ)償。

當(dāng)下關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律規(guī)定還很稀缺，涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)征收補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)更加少之又少?！段餀?quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)一章通篇在講國有建設(shè)用地使用權(quán)，對其作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，僅僅在最后第151條提到“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！倍?004年修訂的《土地管理法》并沒有就集體建設(shè)用地使用權(quán)作出明確規(guī)定，只是從土地管理的角度對集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定與轉(zhuǎn)讓作出了限制[14]。

其他集體建設(shè)用地可以細(xì)分為集體公共設(shè)施建設(shè)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地2類，因?yàn)檫@2類土地的性質(zhì)存在區(qū)別，所以各自的征收補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償相對人也不一致。

4.1 集體公共設(shè)施建設(shè)用地征地補(bǔ)償范圍

集體公共設(shè)施建設(shè)用地主要是指用于農(nóng)村集體公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的集體建設(shè)用地，其建設(shè)用地使用權(quán)仍然歸集體經(jīng)濟(jì)組織享有，集體經(jīng)濟(jì)組織為了集體的發(fā)展而建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施，如橋梁、道路。當(dāng)這類集體建設(shè)用地被征收時(shí)一方面需要向集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償集體所有權(quán)，另一方面要向集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償建設(shè)用地使用權(quán)，因?yàn)橥恋厮袡?quán)人和建設(shè)用地使用權(quán)人是同一人，所以補(bǔ)償合并于同一人即集體經(jīng)濟(jì)組織。但是集體經(jīng)濟(jì)組織需要向其成員平均分配補(bǔ)償款，主要有2種方案，可以選擇將補(bǔ)償款全部分發(fā)給農(nóng)民，也可以提取補(bǔ)償款的一定比例進(jìn)行分配。依據(jù)各地的實(shí)踐，應(yīng)規(guī)定用于向成員分配補(bǔ)償款的比例不得低于80%。

4.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地征地補(bǔ)償范圍

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，根據(jù)《土地管理法》第60條的規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。

《土地管理法》對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格的限制，第63條明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。但是如此苛刻的轉(zhuǎn)讓條件顯然不利于農(nóng)村土地資源的有效利用，造成資源浪費(fèi)。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》[15]，這標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。改革試點(diǎn)的主要任務(wù)是建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的情形下，該類土地征收時(shí)建設(shè)用地使用權(quán)的征收補(bǔ)償范圍和受償主體成為新的問題。

4.2.1 出讓 集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓是指集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)營性用地的所有權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他集體、個(gè)人或單位，在出讓的情況下集體建設(shè)用地所有權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)分離，分別屬于不同的主體，所以此情況下集體建設(shè)用地使用權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)該給予集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的受讓方。

4.2.2 出租 出租時(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)并沒有發(fā)生變動(dòng)，仍然由集體經(jīng)濟(jì)組織享有，發(fā)生改變的只是集體建設(shè)用地使用權(quán)的部分使用功能。出租方與承租方之間形成的是債權(quán)關(guān)系，由債法調(diào)整，并不影響作為物權(quán)的集體建設(shè)用地使用權(quán)。所以由出租方即原集體建設(shè)用地使用權(quán)人享有集體建設(shè)用地使用權(quán)的補(bǔ)償請求權(quán)。

4.2.3 入股 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股是指集體經(jīng)濟(jì)組織將集體建設(shè)用地使用權(quán)和投資者的投資共同組成一個(gè)公司或經(jīng)濟(jì)實(shí)體。如果組成的是公司，因?yàn)楣臼仟?dú)立的法人，有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，入股的集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)為公司所有，集體經(jīng)濟(jì)組織享有公司的股權(quán)分享公司收益，此時(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)的補(bǔ)償歸公司所有。但是如果集體經(jīng)濟(jì)組織入股的是公司以外不具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，則集體建設(shè)用地使用權(quán)沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，仍歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體建設(shè)用地使用權(quán)的補(bǔ)償由集體經(jīng)濟(jì)組織享有。

5 結(jié)語

土地征收補(bǔ)償制度深刻影響農(nóng)民生活，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，征地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。而改革的首要問題是明確征地補(bǔ)償?shù)姆秶?，只有確定了補(bǔ)償范圍，才能進(jìn)一步明晰補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償相對人、補(bǔ)償程序等一系列后續(xù)問題。集體土地征收不僅消滅集體土地所有權(quán)，也會(huì)影響土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)，所以征地補(bǔ)償范圍應(yīng)該從僅僅補(bǔ)償集體所有權(quán)過渡到集體所有權(quán)與用益物權(quán)共同補(bǔ)償。而根據(jù)《土地管理法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)和相關(guān)法理，農(nóng)村集體土地主要?jiǎng)澐譃檗r(nóng)用地、宅基地和其他集體建設(shè)用地（除宅基地以外的集體建設(shè)用地），根據(jù)不同的土地類型將征地補(bǔ)償范圍類型化是征地補(bǔ)償制度恰當(dāng)合理的改革方式。即征收農(nóng)用地需要對土地承包經(jīng)營權(quán)獨(dú)立補(bǔ)償，征收宅基地需要對宅基地使用權(quán)獨(dú)立補(bǔ)償，征收其他集體建設(shè)用地（除宅基地以外的集體建設(shè)用地）需要對集體建設(shè)用地使用權(quán)獨(dú)立補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)：

[1]張 昕. 論土地征收中宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償[J]. 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（5）：8-13.

[2]汝 信，陸學(xué)藝，李培林. 2011年中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：32-35.

[3]馬均駒，余延滿. 民法原論[M]. 4版.北京：法律出版社，2010：371-390.

[4]程雪陽. 土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配[J]. 法學(xué)研究，2014（5）：76-97.

[5]梁亞榮，高海燕. 宅基地征收補(bǔ)償類型化立法探析[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（1）：93-98.

[6]王權(quán)典，陳利跟. 集體土地征收補(bǔ)償制度改革的立法選擇[J]. 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（4）：37-45.

[7]申建平. 對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償范圍的反思[J]. 比較法研究，2013（2）：100-109.

[8]蔣 月. 農(nóng)村土地承包法實(shí)施研究[M]. 北京：法律出版社，2006：114.

[9]周龍杰.論土地承包經(jīng)營權(quán)征收獨(dú)立補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)[J]. 法學(xué)雜志，2013（5）：54-61.

[10]中央政府門戶網(wǎng)站.農(nóng)業(yè)部就土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)等情況舉行發(fā)布會(huì)[EB/OL]. （2015-02-27）[2015-05-30]. http：//www.gov.cn/xinwen/2015-02/27/content_2822508.htm.

[11]陳小君. 農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J]. 中國法學(xué)，2012（1）：33-44.

[12]張千帆. 農(nóng)村土地集體所有的困惑與消解[J]. 法學(xué)研究，2012（4）：115-125.

[13]袁 震. 對集體建設(shè)用地使用權(quán)制度演進(jìn)及完善的法律思考[J]. 河北法學(xué)，2012（9）：139-145.

[14]賀雪峰. 論土地性質(zhì)與土地征收[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012（3）：1-7.

[15]張末冬. 集體經(jīng)營建設(shè)用地入市意義深遠(yuǎn)[EB/OL]. （2014-12-04）[2015-05-30]. http：//www.financialnews.com.cn/yw/gd/201412/t20141204_67216.html.