【摘要】通過(guò)政府與社會(huì)資本(PPP)合作,有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制,拓寬社會(huì)資本投資渠道,將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢(shì),與社會(huì)資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái),全面提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。特別是PPP模式在水利建設(shè)工作上的應(yīng)用取得顯著成效。
【關(guān)鍵詞】寧陽(yáng);PPP模式;水利;社會(huì)資本
寧陽(yáng)縣北依泰山,南臨曲阜,乃“泰山之陽(yáng)、圣人故鄰”,總面積1125平方公里,轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)街道和1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū),人口82.7萬(wàn)人。2015年以來(lái),寧陽(yáng)縣緊緊抓住國(guó)務(wù)院和各級(jí)力推政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的契機(jī),積極創(chuàng)新思路,認(rèn)真大膽實(shí)踐,PPP模式各項(xiàng)工作取得了顯著成效,受到了各級(jí)廣泛關(guān)注。相繼被中央電視臺(tái)《新聞30分》等電視媒體報(bào)道,并登上了《人民日?qǐng)?bào)》頭版和《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》、《大眾日?qǐng)?bào)》頭版頭條。目前,寧陽(yáng)縣初步策劃PPP水利項(xiàng)目12個(gè)、概算投資20多億元,特別是包裝運(yùn)作的引汶工程項(xiàng)目已正式入選財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。下面,是寧陽(yáng)縣在推進(jìn)PPP模式方面的一些嘗試和做法。
一、強(qiáng)化組織保障
縣政府成立PPP模式推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署全縣PPP模式推廣工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,辦公室設(shè)在縣財(cái)政局,具體負(fù)責(zé)政策制訂、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé),并會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督指導(dǎo)??h發(fā)改、水利、經(jīng)信、教育、民政、人社、國(guó)土、建設(shè)、交通、衛(wèi)計(jì)、環(huán)保、審計(jì)、人行、銀監(jiān)等部門依職參與項(xiàng)目過(guò)程管理,依法履行監(jiān)管職責(zé)。建立相應(yīng)工作協(xié)調(diào)機(jī)制,強(qiáng)化組織保障,明確工作目標(biāo)和責(zé)任分工,細(xì)化工作舉措,穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目的組織實(shí)施。
二、完善政策措施
近年來(lái),從中央到地方不斷加大水利建設(shè)投資,我縣水利事業(yè)也迎來(lái)了跨越式的發(fā)展,但我縣大中型灌區(qū)和大部分水利設(shè)施大都修建于上世紀(jì)80年代之前,由于社會(huì)歷史條件的限制,這些工程大都設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低,施工質(zhì)量不高,渠道老化、年久失修,嚴(yán)重制約了這些農(nóng)田水利設(shè)施效益的有效發(fā)揮。針對(duì)這一現(xiàn)狀,縣委、縣政府高度重視,決心全力推進(jìn)PPP模式,通過(guò)政府與社會(huì)資本合作,將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢(shì),與社會(huì)資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái),全面提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》,深入研究相關(guān)政策文件,結(jié)合寧陽(yáng)實(shí)際,制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的意見(jiàn)》,明確了全縣推行PPP模式的整體框架、政策設(shè)計(jì)和時(shí)間表、路線圖。水務(wù)局按照縣委、縣政府決策部署,派出專業(yè)人員參與縣政府成立的全省首家政府與社會(huì)資本合作辦公室,定期參加成員單位聯(lián)席會(huì)議,及時(shí)研究協(xié)調(diào)解決各類實(shí)際問(wèn)題。為政府和社會(huì)資本合作提供了必要的技術(shù)支撐和組織保障。
三、做好項(xiàng)目篩選
科學(xué)的思路,決定正確的出路。在項(xiàng)目策劃上,我們會(huì)同財(cái)政、發(fā)改等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)力,重點(diǎn)對(duì)全縣涉及水利的項(xiàng)目匯總分析、優(yōu)化整合、項(xiàng)目論證、系統(tǒng)篩選,全面納入項(xiàng)目庫(kù)范圍。其中,引汶工程項(xiàng)目列入財(cái)政部示范項(xiàng)目范圍。引汶工程為水利綜合利用工程,位于寧陽(yáng)縣中東部,工程主要是防洪、攔水、調(diào)水、蓄水、供水、灌溉、景觀、生態(tài)等多功能于一體的現(xiàn)代化引汶工程。建設(shè)內(nèi)容包括水源工程、引調(diào)水工程、調(diào)蓄水工程、工業(yè)生活供水工程、灌溉排澇工程、生態(tài)景觀建設(shè)、管理設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。項(xiàng)目建成后將能滿足寧陽(yáng)縣工業(yè)生活用水需求;解決寧陽(yáng)縣東引汶灌區(qū)、月牙河水庫(kù)灌區(qū)等46.3萬(wàn)畝耕地灌溉問(wèn)題,占全縣耕地面積的44%,從根本上統(tǒng)籌解決寧陽(yáng)縣中東部及西部水資源短缺、水災(zāi)害威脅、水生態(tài)惡化、水景觀品質(zhì)差等問(wèn)題。
四、規(guī)范工作程序
一是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備,建立PPP項(xiàng)目庫(kù),實(shí)行滾動(dòng)管理;二是項(xiàng)目審定,項(xiàng)目在進(jìn)行論證后,按程序報(bào)政府審定;三是編制詳細(xì)的項(xiàng)目實(shí)施方案,應(yīng)包括項(xiàng)目概況、運(yùn)作方式、合同體系、采購(gòu)方式選擇等;四是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式,擇優(yōu)選定誠(chéng)實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴;五是合同簽訂,參照財(cái)政部規(guī)范文本,結(jié)合實(shí)際制定合法、全面、規(guī)范、有效的項(xiàng)目合同;六是項(xiàng)目執(zhí)行,各方要按合同約定履行責(zé)任和義務(wù),確保項(xiàng)目順利實(shí)施;七是項(xiàng)目評(píng)估,建立綜合績(jī)效評(píng)估體系,定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行狀況及風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行評(píng)估;八是項(xiàng)目移交,做好移交資產(chǎn)的評(píng)估、性能測(cè)試和監(jiān)督管理等工作,妥善辦理法律過(guò)戶和管理權(quán)移交手續(xù);九是項(xiàng)目終止,當(dāng)項(xiàng)目需要終止時(shí),通過(guò)各種方式進(jìn)行補(bǔ)救,保證項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行和公眾利益不受侵害。
五、加強(qiáng)政企合作
寧陽(yáng)縣引汶工程項(xiàng)目,共包含8個(gè)子項(xiàng)目。其中,月牙河水廠和小型水力發(fā)電工程建成后有營(yíng)業(yè)收入,而汶口一號(hào)壩、東引汶干渠、月牙河水庫(kù)等工程則完全是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),單獨(dú)招標(biāo)的話沒(méi)有社會(huì)資本方愿意參與。水務(wù)局將這幾項(xiàng)工程整合在一起,形成了引汶工程打包捆綁、組合開(kāi)發(fā),并通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助保證項(xiàng)目的投資回報(bào)。據(jù)項(xiàng)目建設(shè)指揮部測(cè)算,整個(gè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)年均營(yíng)業(yè)收入可達(dá)2.1億元,總投資收益率在8%左右。該項(xiàng)目總投資13.13億元,由寧陽(yáng)縣國(guó)資局出資2.85億元,山東魯珠集團(tuán)有限公司投資4.28萬(wàn)元,剩余的6億元由雙方共同出資成立的特殊目的公司(SPV)山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司融資解決,項(xiàng)目由山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。在項(xiàng)目籌劃過(guò)程中,水務(wù)局主動(dòng)與財(cái)政局、國(guó)資局等對(duì)接,及時(shí)將引汶工程項(xiàng)目中有可能產(chǎn)生的財(cái)政支付責(zé)任和可能支付的購(gòu)買服務(wù)費(fèi)列入預(yù)算。在編制年度預(yù)算時(shí),將本項(xiàng)目建設(shè)中政府方出資部分作為PPP資金,專項(xiàng)列入財(cái)政預(yù)算,從而保障了該項(xiàng)目的順利實(shí)施。
六、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制
“制之有衡,行之有度”。推廣運(yùn)用PPP模式,更需要法規(guī)制度作保障。寧陽(yáng)縣嚴(yán)格按照財(cái)政部下發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》制定PPP項(xiàng)目合同,既充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),又重點(diǎn)突出了利益分配,同時(shí)預(yù)留了調(diào)整和變更空間,詳盡地體現(xiàn)市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制,保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率。在簽訂合同時(shí),政府提前介入,引入咨詢機(jī)構(gòu),同時(shí)聘請(qǐng)上海德恒律師事務(wù)所、泰安萬(wàn)和建設(shè)項(xiàng)目管理公司等單位作為專門顧問(wèn),發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)在法律、工程、財(cái)務(wù)、價(jià)格等具體事務(wù)方面的優(yōu)勢(shì),有效防控項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),三方有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的效果。
在引汶工程項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制方面,采用了“可調(diào)整”的價(jià)格上限定價(jià)方法,即每3至5年為一個(gè)調(diào)價(jià)周期,每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格;一個(gè)周期結(jié)束后根據(jù)項(xiàng)目的收益率、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、稅收、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)重新確定價(jià)格。他們根據(jù)銀行年利率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo),經(jīng)政府部門、社會(huì)資本、第三方監(jiān)督反復(fù)協(xié)商,初步確定PPP項(xiàng)目收益率為8%左右。當(dāng)PPP項(xiàng)目收益過(guò)低時(shí),由政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼;收益過(guò)高時(shí),政府及時(shí)調(diào)整收費(fèi)價(jià)格,確保不損害公共利益。
在簽訂引汶工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)合同時(shí),明確規(guī)定如果由于社會(huì)資本方違約導(dǎo)致的合同終止,政府方有權(quán)收回該項(xiàng)目的相關(guān)權(quán)益;如果由于政府方違約導(dǎo)致的合同終止,社會(huì)資本方有權(quán)要求政府提供補(bǔ)償金。補(bǔ)償金額的確定由雙方從特許年限、已運(yùn)營(yíng)年限、項(xiàng)目總投資、已獲取收益、該項(xiàng)目的預(yù)期收益等方面,進(jìn)行綜合考慮。寧陽(yáng)縣通過(guò)建立健全違約責(zé)任機(jī)制,真正做到了“防患于未然”,為PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期規(guī)范運(yùn)營(yíng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
七、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境
加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施能力建設(shè),注重培養(yǎng)專業(yè)人才。加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo),增強(qiáng)政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體共識(shí),營(yíng)造推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本模式的良好氛圍。健全信息公開(kāi)制度,及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目規(guī)劃、采購(gòu)需求以及行業(yè)政策、市場(chǎng)需求等信息,增強(qiáng)政策透明度。提升公眾參與度,暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道,保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
作者簡(jiǎn)介:陳淑青(1980— ),女,工程師 寧陽(yáng)縣水務(wù)局農(nóng)水科 13583850218.