新加坡國(guó)家圖書館管理局法人治理結(jié)構(gòu)觀察與思考

孫慧明（1．北京大學(xué)信息管理系；2．首都圖書館）

新加坡國(guó)家圖書館管理局法人治理結(jié)構(gòu)觀察與思考

孫慧明1,2
（1．北京大學(xué)信息管理系；2．首都圖書館）

新加坡國(guó)家圖書館管理局的法人治理結(jié)構(gòu)擁有法律制度保障，它充分吸收社會(huì)力量參與理事會(huì)建設(shè)，并構(gòu)建了決策、監(jiān)督、執(zhí)行相分離的組織架構(gòu)。圖書館界在學(xué)習(xí)借鑒的基礎(chǔ)上，應(yīng)該注意因地制宜并需注意建設(shè)良好的監(jiān)督機(jī)制。

新加坡國(guó)家圖書館管理局；法人治理結(jié)構(gòu)；理事會(huì)

2015年7月5~18日，筆者有幸隨首都圖書館“新加坡圖書館管理體制和讀者服務(wù)”培訓(xùn)班赴新加坡進(jìn)行了為期14天的培訓(xùn)交流。此次培訓(xùn)是結(jié)合北京市公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，圍繞圖書館“管理體制”和“讀者服務(wù)”兩大核心主題開展的針對(duì)性學(xué)習(xí)和交流。新加坡在公共圖書館系統(tǒng)管理與運(yùn)作、新加坡國(guó)家圖書館管理局（National Library Board，NLB）法人治理結(jié)構(gòu)以及讀者服務(wù)等諸多方面頗具特色，現(xiàn)將NLB法人治理結(jié)構(gòu)方面的觀察與思考分享如下。

1　NLB法人治理結(jié)構(gòu)概況

NLB是依照新加坡《國(guó)家圖書館管理局法案》（National Library Board Act,NLB Act）成立的法定機(jī)構(gòu)，代表政府管理和提供圖書館方面的公共服務(wù)，目前負(fù)責(zé)監(jiān)管新加坡國(guó)家圖書館、國(guó)家檔案館、公共圖書館，并管理另外31所隸屬于政府機(jī)關(guān)、學(xué)校和機(jī)構(gòu)的圖書館。同時(shí)，NLB也是在新加坡慈善理事會(huì)（Charity Council）登記注冊(cè)的慈善團(tuán)體。遵照NLB法案要求，并遵循新加坡《慈善團(tuán)體與公益機(jī)構(gòu)治理準(zhǔn)則》（Code of Governance for Charities and Institutions of a Public Character）中的“強(qiáng)化級(jí)”指導(dǎo)意見，NLB建立了相應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)。

（1）理事會(huì)。代表政府和全體納稅人的權(quán)益，是NLB的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于法定機(jī)構(gòu)的主要出資方是政府，所以它的最高領(lǐng)導(dǎo)——理事會(huì)主席由政府指派的高級(jí)官員擔(dān)任；其他理事會(huì)成員則由社會(huì)力量組成。理事會(huì)成員每屆任期2年，可以連任，其中非政府成員可以享受一定的津貼。原則上理事會(huì)每季度召開一次會(huì)議，但為快速處理緊急事務(wù)或者突發(fā)事務(wù)，主席也可以在任何時(shí)候指定時(shí)間和地點(diǎn)召開理事會(huì)議。此外，根據(jù)NLB法案和治理準(zhǔn)則，理事會(huì)可以委任委員會(huì)以便進(jìn)行更好的決策和監(jiān)督。

（2）管理層。是NLB的管理執(zhí)行團(tuán)隊(duì)。管理團(tuán)隊(duì)的核心是總裁，這一職位由理事會(huì)任命，但須經(jīng)部長(zhǎng)批準(zhǔn)。NLB法案規(guī)定：總裁應(yīng)了解理事會(huì)的這一任命，并對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，按照理事會(huì)制定的政策，妥善管理NLB事務(wù)。如果總裁暫時(shí)離開新加坡，或因病或其他原因，無法履行他的職責(zé)，理事會(huì)可以任命他人在此期間代理總裁行動(dòng)?？偛门c理事會(huì)主席一樣，是對(duì)NLB負(fù)責(zé)的人物，每年的年報(bào)有兩人共同的發(fā)言，經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告上有兩人的簽字。NLB管理團(tuán)隊(duì)主要作用表現(xiàn)在以下幾方面：制定戰(zhàn)略規(guī)劃；確定NLB的使命、愿景和核心價(jià)值；確定和實(shí)施中短期計(jì)劃。

（3）監(jiān)督機(jī)制。NLB沒有直接設(shè)立監(jiān)事會(huì)，但是確立了相對(duì)完善的監(jiān)督機(jī)制，主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要由董事會(huì)及其所屬的委員會(huì)承擔(dān)；外部監(jiān)督則通過提交“治理評(píng)估清單”、發(fā)布年報(bào)、外部審計(jì)等方式進(jìn)行，一方面向社會(huì)展示良好形象并接受社會(huì)監(jiān)督，另一方面能及時(shí)了解利益相關(guān)方的需求，并通過創(chuàng)新服務(wù)更好地滿足他們的需求。

2　NLB法人治理結(jié)構(gòu)主要特點(diǎn)

2.1理事會(huì)的設(shè)立和運(yùn)行擁有法律制度保障

新加坡的政府以精簡(jiǎn)、務(wù)實(shí)、高效而著稱，它們盡量簡(jiǎn)化程序和制度，控制政府規(guī)模，把一些并非要政府親力親為的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)事務(wù)讓其他職能機(jī)構(gòu)代行，這些機(jī)構(gòu)通稱為法定機(jī)構(gòu)（Statutory Board）。法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立一方面體現(xiàn)了政府的權(quán)威主導(dǎo)性，另一方面又以法律的形式保障了法人實(shí)體的自主性，充分明確了其職責(zé)、任務(wù)、義務(wù)。如，NLB于1995年根據(jù)NLB法案設(shè)立，雖然具備了法定地位，但它仍然要受通信和信息部（Ministry Of Communications And Information，MCI）管轄，它的理事會(huì)主席要由該部部長(zhǎng)委任，一般為政府高級(jí)官員；副主席和理事會(huì)成員也要經(jīng)由部長(zhǎng)任命，部長(zhǎng)可以隨時(shí)要求理事會(huì)提交財(cái)產(chǎn)或活動(dòng)的相關(guān)報(bào)告，也可以不與理事會(huì)商議就提出他認(rèn)為合適的辦館方向或方案策劃，并讓理事會(huì)執(zhí)行。同時(shí)，NLB法案對(duì)NLB的年報(bào)、賬戶審計(jì)等方面也作了詳細(xì)規(guī)定。這些措施都加強(qiáng)了政府對(duì)NLB的監(jiān)管。在自主性方面，NLB可以新建圖書館、承擔(dān)或資助培訓(xùn)、開展相關(guān)研究、確立收藏策略、聘用管理層、發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金或者捐款、向銀行貸款、成立信托基金和其他組織合辦企業(yè)等，這些都代表了NLB運(yùn)營(yíng)方面的較大自由度?？傊?，NLB法案保證了NLB的法人治理是在一定的法律框架中進(jìn)行的，較少受到人為因素影響，在提高效率的同時(shí)，又不偏離公益服務(wù)的方向。

2.2組建理事會(huì)充分吸收有利發(fā)展的社會(huì)力量

NLB法案規(guī)定NLB的理事會(huì)設(shè)主席1人、副主席1人、理事成員10~20人，根據(jù)具體需要，部長(zhǎng)可以隨時(shí)任命。由于NLB法人治理參照“慈善團(tuán)體與公益機(jī)構(gòu)治理準(zhǔn)則”，非常重視引入社會(huì)資源幫助實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)，所以NLB對(duì)理事會(huì)成員的選擇非常慎重，它對(duì)社會(huì)力量的重視從其成員的資歷和身份中可見一斑。以現(xiàn)任理事會(huì)組成為例，主席代表出資方——政府，現(xiàn)任主席楊紫燕（Yeoh Chee Yan）女士為新加坡文化社區(qū)及青年部常任秘書，這個(gè)職位是部長(zhǎng)級(jí)別以下的公務(wù)員最高職務(wù)，其他成員共計(jì)17人（見表）。

表NLB理事會(huì)人員名單［1］

這些理事會(huì)成員分別來自政府、司法系統(tǒng)、銀行、科研院所、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等多個(gè)領(lǐng)域。從職務(wù)來看，這些人代表的能力或者社會(huì)資源都非常有助于圖書館的業(yè)務(wù)發(fā)展。圖書館的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域——戰(zhàn)略規(guī)劃、質(zhì)量控制、編制管理、人力資源開發(fā)、財(cái)務(wù)咨詢、法律事務(wù)、科技創(chuàng)新、資訊通信、布局設(shè)計(jì)甚至選址規(guī)劃都能得到專業(yè)建議或者有力支持。

此外，NLB法案還規(guī)定理事會(huì)可以吸收其他合適的人員參與組建咨詢委員會(huì)，以便更好地幫助和監(jiān)督圖書館的管理與經(jīng)營(yíng)事務(wù)。各委員會(huì)主席必須是董事會(huì)成員，但其成員可以由其他人員擔(dān)任。本屆董事會(huì)共設(shè)立了7個(gè)委員會(huì)，分別是：編制委員會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、創(chuàng)新與技術(shù)咨詢委員會(huì)、國(guó)家圖書館咨詢委員會(huì)、公共圖書館咨詢委員會(huì)和國(guó)家檔案館咨詢委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)都由3人組成。

2.3理事會(huì)組織架構(gòu)充分體現(xiàn)決策、監(jiān)督執(zhí)行相分離

據(jù)鄭愛清副總裁介紹，現(xiàn)有的董事會(huì)成員都來自NLB外部，NLB的管理層包括CEO都不是理事會(huì)成員，這與國(guó)內(nèi)許多圖書館的做法不太一致。鄭愛清副總裁解釋說NLB法人治理的初衷就是為了實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，歷史上除NLB成立之初總裁兼任了一段時(shí)間的理事會(huì)成員外，正常情況下資方和經(jīng)營(yíng)層就應(yīng)該是相互獨(dú)立，資方負(fù)責(zé)宏觀管理，經(jīng)營(yíng)層負(fù)責(zé)微觀運(yùn)營(yíng)，否則權(quán)責(zé)關(guān)系難以理順。NLB組織架構(gòu)如圖所示。

圖NLB組織架構(gòu)［2］

對(duì)于NLB來說，資方是政府和全體納稅人，所以主席由政府指派，同時(shí)需要吸收盡可能多的社會(huì)成分來參與圖書館建設(shè)一方面是幫助圖書館發(fā)展實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益目標(biāo)，另一方面也是讓盡可能多的人進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。經(jīng)營(yíng)層就是NLB的高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)，他們是NLB的管理核心，目前包括總裁梁寶珠（Elaine Ng）女士、副總裁鄭愛清女士、助理總裁以及各部門負(fù)責(zé)人共計(jì)12人。NLB管理團(tuán)隊(duì)主要作用表現(xiàn)在以下幾方面：制定戰(zhàn)略規(guī)劃；確定NLB的使命、愿景和核心價(jià)值；確定和實(shí)施中短期計(jì)劃。另外，他們可以推薦與圖書館業(yè)務(wù)合作較多的各界精英人士成為理事會(huì)成員。

3　幾點(diǎn)思考

3.1建立法人治理結(jié)構(gòu)需因地制宜

在新加坡學(xué)習(xí)交流期間，培訓(xùn)班一度都沒有弄清楚新加坡國(guó)家圖書館管理局、新加坡國(guó)家圖書館、新加坡公共圖書館系統(tǒng)等相關(guān)提法的具體內(nèi)涵，產(chǎn)生這些問題的根源在于我們一開始根本就沒有弄明白新加坡圖書館的管理體制，即便出訪前做了很多工作，但是關(guān)鍵在于觀念差異。以首都圖書館為例，首圖是一個(gè)獨(dú)立法人，北京市文化局是其上級(jí)主管單位。盡管現(xiàn)行體制下首都圖書館的各項(xiàng)業(yè)務(wù)離不開北京市文化局的參與，但兩家是相互獨(dú)立的法人單位。而新加坡不一樣。新加坡國(guó)家圖書館管理局是一個(gè)法人單位，其管理之下的各個(gè)公共圖書館甚至國(guó)家圖書館都不是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體單位。新加坡法律《National Library BoardAct》（NLB Act）規(guī)定“National Library Board”是一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，它監(jiān)管國(guó)家圖書館、國(guó)家檔案館、公共圖書館，還管理一些隸屬于政府機(jī)關(guān)、學(xué)校和機(jī)構(gòu)的圖書館；它同時(shí)還是一個(gè)永久可繼承的法人單位，可以起訴和被起訴，可以獲得、擁有、持有、開發(fā)和處置財(cái)產(chǎn)，動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。它具備了國(guó)內(nèi)文化局之類的管理職能，卻又只專注于公共性質(zhì)的圖書館各項(xiàng)業(yè)務(wù)服務(wù)。對(duì)我們來說，它既不是“北京市文化局”，也不是“首都圖書館”，它實(shí)行的法人治理及其理事會(huì)，一旦帶入我們的語境，就會(huì)產(chǎn)生較多歧義。在法人治理語境下，各地公共圖書館事業(yè)的主管單位和圖書館之間的關(guān)系該如何界定，理事會(huì)職能定位與國(guó)際通行做法差別控制在什么程度下，才不會(huì)影響到理事會(huì)存在的必要性，這恐怕是我國(guó)首先需要考慮的問題。

3.2理事會(huì)需要有良好的監(jiān)督機(jī)制

法人治理結(jié)構(gòu)有一個(gè)重要概念——監(jiān)事會(huì)，用以對(duì)組織的財(cái)務(wù)和理事會(huì)、經(jīng)營(yíng)者的行為發(fā)揮監(jiān)督作用。NLB雖沒有直接設(shè)立監(jiān)事會(huì)，但其確立的監(jiān)督機(jī)制亦可借鑒。NLB的內(nèi)部監(jiān)督主要由理事會(huì)及其所屬的委員會(huì)承擔(dān)。財(cái)政委員會(huì)每季度舉行會(huì)議，審查審計(jì)計(jì)劃、內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)狀況，并將審查結(jié)果向理事會(huì)報(bào)告。2013年新增設(shè)立的審計(jì)委員會(huì)則進(jìn)一步加強(qiáng)了NLB的公司治理。編制委員會(huì)不僅每季度審查人力資源計(jì)劃，而且監(jiān)督NLB員工的道德行為。在外部監(jiān)督方面，則通過提交“治理評(píng)估清單”、發(fā)布年報(bào)、外部審計(jì)等方式進(jìn)行。此外，信息公開也是重要的外部監(jiān)督的方式，在新加坡的政府網(wǎng)站上，主席和總裁的聯(lián)系方式會(huì)向社會(huì)公布；在NLB年報(bào)里，董事會(huì)成員和管理層的主要資料，包括照片、任期、身份等也會(huì)對(duì)公眾公開，經(jīng)過獨(dú)立審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表也會(huì)詳細(xì)披露；在NLB網(wǎng)站上，它的愿景、使命、價(jià)值觀等重要信息都會(huì)展示。此外，NLB還通過專門的感謝活動(dòng)、對(duì)話會(huì)議、招募志愿者、呼吁捐贈(zèng)等方式與社會(huì)各界進(jìn)行溝通，聽取反饋促進(jìn)交流，這些方式都非常有助于吸引讀者以及其他一些社會(huì)力量的參與和支持。

綜觀NLB的法人治理結(jié)構(gòu)，它在頂層設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)、實(shí)際運(yùn)作、社會(huì)關(guān)系維護(hù)等方面都帶給我們一些思考，為國(guó)內(nèi)圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的未來建設(shè)提供了良好的借鑒思路。當(dāng)然，由于雙方關(guān)于治理的社會(huì)環(huán)境有很大不同，國(guó)內(nèi)圖書館管理體制創(chuàng)新還有很長(zhǎng)一段路要走，歸根結(jié)底，政府由辦館文化向管文化轉(zhuǎn)變，主辦單位讓渡權(quán)力的多少對(duì)于圖書館體制改革的力度影響顯著，改革的效果尚需在多方磨合逐漸顯現(xiàn)。

［1］Board Members［EB/OL］.［2015－09－20］．http: //www.nlb.gov.sg/About/BoardMembers.aspx.

［2］Organisation Structure［EB/OL］.［2015－11－20］. http://www.nlb.gov.sg/About/OrganisationStructure.aspx.

Observation and Reflection on the Legal Person Management Structure of the National Library of Singapore

Sun Hui-ming

The corporate governance structure of National Library Board of Singapore has the legal system safeguard which fully absorbs social forces to participate in the construction of the Board with a well-defined organization structure.We need to learn its experience according to local conditions,and pay attention to the construction of good supervision mechanism.

NLB;Corporate Governance Structure;Board

G251

B

1005－8214（2016）09－0011－03

孫慧明（1983－），女，首都圖書館館員，北京大學(xué)圖書館學(xué)博士研究生在讀，研究方向：公共文化服務(wù)體系，圖書館管理。

2016－01－08［責(zé)任編輯］劉丹