高等教育績效撥款模式探討*

鹽城工學(xué)院　沈洪濤　戴必明　董云芝

高等教育績效撥款模式探討*

鹽城工學(xué)院沈洪濤戴必明董云芝

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的大環(huán)境下，如何提高有限的財(cái)政資金使用效益，是當(dāng)前我國高等教育亟需解決的問題。本文回顧了我國高等教育撥款模式的歷史演變，分析了當(dāng)前撥款模式的不足之處，并借鑒美、英、法、德等國的績效撥款經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了基于績效評價的財(cái)政撥款模式。

績效撥款財(cái)政撥款模式高等教育

我國高等教育經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款，財(cái)政資金的分配和管理對高等教育發(fā)展起著重要的作用。從20世紀(jì)80年代開始，我國開始積極探索和實(shí)踐新的高等教育投入機(jī)制。1998年公布的《高等教育法》為高等教育的發(fā)展提供了法律依據(jù)和保障；1999年起實(shí)施的“高校擴(kuò)招”政策一方面使得高等教育步入跨越式發(fā)展，另一方面又帶來了高等教育資源利用效率低和資源配置浪費(fèi)等問題?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》規(guī)定：“建立經(jīng)費(fèi)使用績效評價制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評”。2012年，《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出完善高等學(xué)校財(cái)政支出績效評價體系，構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制。在此背景下，構(gòu)建基于績效評價的高等教育撥款模式無疑具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國高等教育撥款模式歷史演變

（一）“基數(shù)+發(fā)展”增量撥款模式新中國成立至1985年，我國高等教育財(cái)政撥款實(shí)行“基數(shù)+發(fā)展”的增量撥款模式，這種撥款模式以上一年財(cái)政撥款作為基數(shù)，同時考慮本年學(xué)校發(fā)展需要來確定撥款規(guī)模。這種撥款模式簡單易行，適合我國當(dāng)時的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

（二）“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式1985-2001年間，實(shí)行“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式，“綜合定額”是由主管部門根據(jù)學(xué)生人數(shù)和教職工人數(shù)確定撥款金額，“專項(xiàng)補(bǔ)助”是主管部門根據(jù)高校的發(fā)展需求，為高校安排的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，須?？顚Ｓ?。

（三）“基本支出+項(xiàng)目支出”撥款模式自2002年起，高校財(cái)政撥款模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎局С?項(xiàng)目支出”?！盎局С觥笔菫楸Ｕ细咝；具\(yùn)行而撥付的財(cái)政資金，主要用于人員經(jīng)費(fèi)支出和日常公用經(jīng)費(fèi)支出；“項(xiàng)目支出”是為高校完成特定項(xiàng)目或發(fā)展目標(biāo)而撥付的專項(xiàng)財(cái)政資金。這種撥款模式將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)收支不掛鉤，要求支出透明。

這三種撥款模式都屬于投入導(dǎo)向型撥款模式，撥款的主要依據(jù)是歷史支出成本和在校生規(guī)模，不考慮高校的資金使用效益和辦學(xué)質(zhì)量，導(dǎo)致一些高校為獲取更多的財(cái)政資金而盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模、重復(fù)設(shè)置熱門專業(yè)等，造成教育資源的極大浪費(fèi)。此外，這三種撥款模式還保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一些特點(diǎn)，高等教育的整個撥款過程完全是政府行為，決策主體是政府官員，容易出現(xiàn)暗箱操作、權(quán)力尋租和權(quán)力腐化等行為，造成我國高等教育財(cái)政撥款機(jī)制缺乏透明度和公正性。近年來，我國政府部門一直積極探索撥款模式的變革，在“基本支出+項(xiàng)目支出”預(yù)算的基礎(chǔ)上引入了“績效支出”預(yù)算，其目的是引導(dǎo)高校轉(zhuǎn)變辦學(xué)思路，將辦學(xué)的重點(diǎn)從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變到內(nèi)涵建設(shè)上。但是，根據(jù)2015年教育部發(fā)布的《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，績效撥款只是六大項(xiàng)目支出中的一項(xiàng)，分配的主要依據(jù)是“管理改革等因素”，并不是完全意義上的績效撥款，沒有建立一套完整的、系統(tǒng)的與績效評價相關(guān)聯(lián)的績效撥款體系。

二、國外高等教育績效撥款實(shí)踐及啟示

（一）美國高等教育績效撥款實(shí)踐美國田納西州1979年正式啟用教學(xué)評估計(jì)劃，在經(jīng)費(fèi)總額中劃撥2%作為績效經(jīng)費(fèi)，目前這一比例已達(dá)5.54%?？冃Ы?jīng)費(fèi)主要是獎勵教學(xué)質(zhì)量高、符合州總體規(guī)劃目標(biāo)的高校，其目的是引導(dǎo)高校重視學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量。針對四年制綜合大學(xué)和兩年制社區(qū)學(xué)院，田納西州高等教育委員會采用不同的績效考核指標(biāo)。這些指標(biāo)每五年調(diào)整一次，但整個指標(biāo)體系的核心理念保持不變，始終堅(jiān)持以提升人才培養(yǎng)質(zhì)量為目的。

（二）英國高等教育績效撥款實(shí)踐英國對科研經(jīng)費(fèi)的劃撥實(shí)行績效撥款，將一般科研經(jīng)費(fèi)分為質(zhì)量科研經(jīng)費(fèi)和科研能力經(jīng)費(fèi)，其中質(zhì)量科研經(jīng)費(fèi)是對高?？蒲匈|(zhì)量的考核。高校科研經(jīng)費(fèi)由政府劃撥到高等教育經(jīng)費(fèi)委員會，再由這個第三方中介機(jī)構(gòu)根據(jù)科研評價活動REA結(jié)果將經(jīng)費(fèi)劃撥到各高校。為提高撥付過程的公開透明，高等教育經(jīng)費(fèi)委員會每年都會公布與撥款有關(guān)的信息和數(shù)據(jù)。

（三）法國高等教育績效撥款實(shí)踐法國實(shí)行合同撥款制，政府與高校是平等的契約關(guān)系。法國政府與高校每隔四年簽訂一次合同，合同的內(nèi)容由獨(dú)立機(jī)構(gòu)國家評估委員會（CNE）與高校共同商討確定，合同中明確高校的發(fā)展戰(zhàn)略、運(yùn)作項(xiàng)目、完成指標(biāo)以及政府撥款等內(nèi)容，每個高校的合同內(nèi)容都不相同。在商討新合同時，將根據(jù)上一合同中確定的指標(biāo)對高校進(jìn)行評估，評估結(jié)果直接決定著政府的撥款力度。

（四）德國高等教育績效撥款20世紀(jì)90年代后，為加強(qiáng)對高校經(jīng)費(fèi)使用效益的監(jiān)督，德國各州政府開始采用責(zé)任制。責(zé)任制就是明確高校與政府的責(zé)權(quán)利，并形成監(jiān)督機(jī)制。州政府制定高校績效評級指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，并定期開展績效評價，根據(jù)評價結(jié)果來核定各高校的撥款金額。德國高等教育績效評價指標(biāo)包括直接產(chǎn)出指標(biāo)和間接產(chǎn)出指標(biāo)，其中直接產(chǎn)出指標(biāo)包括高等教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)和科研方面的指標(biāo)，間接產(chǎn)出指標(biāo)包括畢業(yè)生就業(yè)對口率、畢業(yè)生就業(yè)狀況等。達(dá)到績效評價指標(biāo)預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，高校就能獲得指定數(shù)額或比例的財(cái)政撥款。為提高撥款透明度，州政府會向社會公開撥款方案和績效評價結(jié)果。

縱觀這些國家高等教育績效撥款實(shí)踐，對推動我國高等教育撥款模式的發(fā)展具有借鑒意義。首先，這些國家都建立了將撥款與績效相聯(lián)系的撥款機(jī)制，并不斷地完善績效撥款機(jī)制，目的是通過績效撥款來推動高校提升質(zhì)量，優(yōu)化資源配置。其次，這些國家都在探索建立一套完善的績效評價體系，用以評價高校投入產(chǎn)出效益。另外，美、英、法等國在高校撥款體制中都引入了第三方中介機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)充當(dāng)著“緩沖器”的角色，避免政府直接操作整個撥款過程，確保撥款的公平、公正。

三、我國高等教育績效撥款模式構(gòu)建

高等教育財(cái)政撥款模式主要有增量撥款和績效撥款兩種。增量撥款是一種基于投入的撥款模式，績效撥款是一種基于產(chǎn)出效益的撥款模式。與基于投入的增量撥款模式相比，績效撥款關(guān)注的重點(diǎn)由投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，注重高校資金的使用效益和效率。高校的撥款金額不再由高?，F(xiàn)有的資產(chǎn)規(guī)模和學(xué)生數(shù)量決定，而是與其人才培養(yǎng)質(zhì)量、科研水平掛鉤，教學(xué)科研質(zhì)量越高的高校獲得的財(cái)政撥款越多。績效撥款不僅可以促進(jìn)高校之間的質(zhì)量競爭，引導(dǎo)高校將建設(shè)的重點(diǎn)由規(guī)模建設(shè)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)，而且體現(xiàn)了政府財(cái)政資源分配的公平性和效率性。構(gòu)建高等教育績效撥款模式，需要解決三個關(guān)鍵問題，一是如何衡量高校的投入產(chǎn)出績效，二是如何將高校的績效評價與財(cái)政撥款相聯(lián)系，三是由誰來執(zhí)行評價、制定撥款分配方案。

（一）建立多層次的績效評價指標(biāo)體系

（1）績效評價指標(biāo)選擇。我國高校數(shù)量眾多，類型多樣化。按高校歸屬不同，分為部屬高校和省屬高校；按高校定位不同，分為研究型高校、教學(xué)研究型高校、教學(xué)型高校；按學(xué)位授予權(quán)不同，分為博士學(xué)位授權(quán)高校、碩士學(xué)位授權(quán)高校和僅授予學(xué)士學(xué)位的普通高校；還可以按建設(shè)投入不同，分為985/211工程高校和非985/211工程高校。不同類型的高校，戰(zhàn)略定位不同，人才培養(yǎng)目標(biāo)不同，收入和支出結(jié)構(gòu)也不同。所以，不可能僅用一套績效評價指標(biāo)體系來衡量所有高校的績效水平。美國田納西州的績效評價根據(jù)高校不同的使命分為大學(xué)和社區(qū)學(xué)院兩大類。法國與每所大學(xué)簽訂的合同都不同，每份合同都反映了大學(xué)的發(fā)展特色和未來規(guī)劃。本文認(rèn)為構(gòu)建高校績效評價指標(biāo)體系應(yīng)包括兩類指標(biāo)，一類是能反映高校特征的共性指標(biāo)，另一類是能體現(xiàn)各類型高校戰(zhàn)略定位和發(fā)展特色的個性指標(biāo)。由于個性指標(biāo)差異化比較大，難以形成系統(tǒng)性的指標(biāo)體系，這類指標(biāo)可以由政府、專家和高校協(xié)商確定，具體操作時，可由高校在政府提供的指標(biāo)范圍內(nèi)提出能夠反映本校發(fā)展特色的指標(biāo)，然后報(bào)政府審批。本文主要探討構(gòu)建高校績效評價共性指標(biāo)體系。

為了全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，財(cái)政部于2013年4月頒發(fā)了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，從投入、過程、效果三個方面構(gòu)建評價指標(biāo)。從西方的實(shí)踐來看，對高校進(jìn)行績效評價的指標(biāo)主要以產(chǎn)出類指標(biāo)為主，投入類和過程類指標(biāo)偏少。但是政府在對高校投入時并不是均等投入，不均等的投入自然會產(chǎn)生不同的效果。為了控制投入不均衡性對產(chǎn)出的影響，本文在構(gòu)建共性指標(biāo)體系時，除了產(chǎn)出類指標(biāo)，還納入了投入類和過程類指標(biāo)，試圖構(gòu)建一個多維度、多層次的評價指標(biāo)體系（見表1）。在高校這個特殊的投入產(chǎn)出系統(tǒng)中，投入的是人、財(cái)、物，產(chǎn)出的不是普通的實(shí)物，而是人才、科學(xué)技術(shù)和對社會的服務(wù)，過程類指標(biāo)主要評價高校對預(yù)算的執(zhí)行情況和風(fēng)險(xiǎn)的控制情況。

表1　高校績效評價共性指標(biāo)體系

（2）績效評價指標(biāo)權(quán)重。高校績效評價指標(biāo)的權(quán)重可以體現(xiàn)政府對高校宏觀調(diào)控，反映高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。所以，在設(shè)置指標(biāo)權(quán)重時，要注意協(xié)調(diào)政府戰(zhàn)略和不同類型高校的發(fā)展使命。合理的權(quán)重設(shè)置可以引導(dǎo)高校集中精力優(yōu)先發(fā)展政府戰(zhàn)略，同時兼顧本校的發(fā)展特色。在投入、過程、產(chǎn)出三類指標(biāo)中，高校注重投入類指標(biāo)，政府注重產(chǎn)出類和過程類指標(biāo)。產(chǎn)出類指標(biāo)權(quán)重應(yīng)設(shè)置高一些，投入類和過程類權(quán)重低一點(diǎn)。在設(shè)置二級和三級指標(biāo)權(quán)重時，可以根據(jù)不同類型的高校設(shè)置不同的權(quán)重，以反映不同類型高校的戰(zhàn)略定位，促進(jìn)高校特色辦學(xué)、多樣化發(fā)展。在具體權(quán)重設(shè)置時，可以廣泛征求政府、高校、學(xué)者專家的意見，運(yùn)用層次分析法來確定指標(biāo)權(quán)重。

（3）績效評價周期。高校的投入并不是立竿見影，其產(chǎn)出具有滯后性。實(shí)施績效評價，政府和高校雙方都要付出時間和人力成本，而且頻繁的績效評價會帶來政策上的不連續(xù)，不能引導(dǎo)高校持續(xù)發(fā)展。所以，從實(shí)施績效評價的成本和收益角度分析，對高校也不宜頻繁地開展績效評價。建議將高校的績效評價周期定為五年，與“五年規(guī)劃”保持同一步奏，將高校的發(fā)展規(guī)劃與績效評價相結(jié)合。同時，在實(shí)際應(yīng)用過程中，定期對績效評價體系進(jìn)行局部調(diào)整，以體現(xiàn)不同時期國家戰(zhàn)略調(diào)整對高校發(fā)展的不同要求。

（二）構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的撥款模式

（1）撥款方式。高等教育績效撥款方式是績效撥款機(jī)制設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)，需要明確兩個問題：一是績效撥款與基本預(yù)算之間的關(guān)系；二是績效撥款是否是競爭性撥款。

根據(jù)績效撥款與基本預(yù)算之間的關(guān)系，績效撥款可分為兩種方式：一種是額外撥款，即績效撥款資金在預(yù)算中單獨(dú)列出，不影響基本預(yù)算撥款；另一種是完全績效撥款，即將全部預(yù)算撥款按績效來分配。但是，從西方國家績效撥款的實(shí)踐來看，絕大多數(shù)國家或地區(qū)都采用了額外撥款的方式，因?yàn)檫@種撥款方式可以保證撥款的穩(wěn)定性。尤其在推行績效撥款初期，使用額外撥款方式有助于高校接受撥款模式的變革，有利于推動績效撥款長期執(zhí)行。本文認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)實(shí)行采用額外撥款方式的績效撥款。

根據(jù)高校之間是否需要通過競爭來獲得撥款，績效撥款方式可以分為競爭性撥款和非競爭性撥款。競爭性撥款是指各高校通過橫向比較來獲得撥款，政府會把資金劃撥給績效評價結(jié)果較好的高校，而績效評價結(jié)果較差的高校可能得不到績效撥款。這種撥款方式使得各高校獲得績效撥款的數(shù)額相差較大，導(dǎo)致高校之間形成惡性競爭，出現(xiàn)兩極分化。非競爭性撥款是指各高校主要通過縱向比較來獲得撥款，一所高校是否獲得績效撥款以及獲得撥款數(shù)額的多少都不影響其他高?？冃芸畹墨@得。高校根據(jù)績效評價結(jié)果來獲得相應(yīng)的撥款數(shù)額，如果沒有達(dá)到績效撥款的最高標(biāo)準(zhǔn)，那么政府可以收回剩余待分配資金。當(dāng)前我國高校財(cái)政撥款體系仍部分保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，高校缺乏競爭意識。所以，本文建議我國采用非競爭性的撥款方式，這有利于提高政策的可行性，避免高校之間的惡性競爭，提升高等教育整體水平。

（2）撥款水平?？冃芸钏?jīng)Q定了政府撥款對高校自主辦學(xué)獨(dú)立性的影響程度?？冃芸钏狡?，會使得高校的發(fā)展受制于績效評價體系，過分依賴政府的戰(zhàn)略安排，喪失自身的發(fā)展特色。績效撥款水平過低，則無法彌補(bǔ)高校為提高績效而付出的成本，不能對高校產(chǎn)生激勵作用。所以，為了維護(hù)高校的自治性，績效撥款在撥款總額中所占的比例不宜過高。同時，為保證預(yù)算的穩(wěn)定性，績效撥款水平應(yīng)維持在一個合理的比例范圍內(nèi)，呈上升趨勢。結(jié)合西方績效撥款的實(shí)踐和我國高等教育撥款現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，當(dāng)前我國績效撥款水平的合理范圍應(yīng)在3%-10%之間。

結(jié)合上述討論，本文構(gòu)建的績效撥款是一種額外的、非競爭的撥款模式，就是在現(xiàn)行“基礎(chǔ)支出+項(xiàng)目支出”的基礎(chǔ)上，額外增加占“基礎(chǔ)支出”總額一定比例的“績效支出”，這個比例控制在3%-10%之間，剛開始設(shè)置低一點(diǎn)。各高校根據(jù)績效評價結(jié)果可以獲得超過該校財(cái)政撥款一定比例的績效撥款，績效評價結(jié)果越好的高校獲得的績效撥款比例越高，但最高不超過績效撥款水平。這種以績效為導(dǎo)向的激勵性撥款，能夠促進(jìn)高校之間良性競爭，引導(dǎo)高校從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量、科研和社會服務(wù)水平，把有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的效益。

（三）設(shè)立介于政府和高校之間的獨(dú)立組織國外高等教育撥款體制的一個重要特征是設(shè)立介于政府和高校之間的中介機(jī)構(gòu)，如英國的高等教育基金委員會、美國的田納西州高等教育委員會、法國的國家評估委員會等，形成了政府、中介機(jī)構(gòu)、高校三元撥款體制。這些中介機(jī)構(gòu)是非官方或半官方性質(zhì)的組織，在政府與高校之間充當(dāng)“緩沖器”的作用。目前，我國高校撥款是由財(cái)政部向教育部撥付，再由教育部向高校撥付，這是“政府-高校”二元制運(yùn)作模式，整個過程透明度低，容易受到政府官員人為因素干擾?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》已提出要設(shè)立“高等教育撥款咨詢委員會”。本文認(rèn)為，我國高等教育撥款咨詢委員會是一個半官方性質(zhì)的組織，由教育專家、大學(xué)教授、海外顧問、政府官員等組成，劃分為中央和地方兩個層級。委員會的主要職責(zé)是：（1）通過調(diào)查研究高校資金需求情況，就財(cái)政撥款方案向政府提出建議；（2）與政府和高校共同商討并制定績效評價指標(biāo)體系，作為政府與高校之間的橋梁，協(xié)調(diào)政府戰(zhàn)略規(guī)劃與高校自身的利益；（3）根據(jù)績效評價體系，定期對高校開展績效評價，發(fā)布評價報(bào)告；（4）將財(cái)政撥款與績效評價相掛鉤，使有限的財(cái)政資金款流向使用效益高的高校；（5）監(jiān)督高校合理有效地使用財(cái)政撥款。

*本文系江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究專題項(xiàng)目“新形勢下基于績效視角的高校財(cái)務(wù)管理研究”（項(xiàng)目編號：2014SJA013）階段性研究成果。

［1］王莉華：《我國高等教育績效撥款的局限與對策》，《中國高教研究》2010年第5期。

［2］王小玉、陸瑩：《高?？冃гu價指標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)建述評》，《財(cái)會通訊》2014年第12期。

（實(shí)習(xí)編輯張芬）