法治視野下市縣“多規(guī)合一”問(wèn)題探討

操小娟

武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072

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法治視野下市縣“多規(guī)合一”問(wèn)題探討

操小娟

武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072

“多規(guī)合一”是我國(guó)當(dāng)前黨和國(guó)家深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)工作。規(guī)劃是政府行政權(quán)力的行使，只有在法治的框架下運(yùn)行，才能促進(jìn)法治國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然規(guī)劃在起源上具有法治基礎(chǔ)，但是由于規(guī)劃所涉及的主體多，還需要依據(jù)法治要求正確處理地方人民政府與其職能部門(mén)、本級(jí)人民代表大會(huì)、上級(jí)人民政府和公眾之間的關(guān)系。當(dāng)前市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)在法治建設(shè)方面比較薄弱，需要在規(guī)劃立法、規(guī)劃執(zhí)行、司法審查等方面加強(qiáng)制度建設(shè)。

法治； 多規(guī)合一； 行政權(quán)控制

“多規(guī)合一”是我國(guó)當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)管理改革、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)工作。自2014年3月國(guó)務(wù)院《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中提出要推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”之后，2014年8月四部委在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展了“多規(guī)合一”的試點(diǎn)，取得了一些成效，也暴露出一些問(wèn)題。開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，保障市縣規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求*關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知，2014-12-05.http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/t20141205_651312.html.。不過(guò)，解決規(guī)劃沖突問(wèn)題只是規(guī)劃有效實(shí)施的必要條件，“多規(guī)合一”不僅涉及政府及其職能部門(mén)之間權(quán)力的配置和協(xié)調(diào)，還涉及政府及其職能部門(mén)權(quán)力的規(guī)范。如何劃分政府及其職能部門(mén)之間的權(quán)限，規(guī)范政府及職能部門(mén)的權(quán)力行使，促進(jìn)“多規(guī)合一”的法制建設(shè)，學(xué)界的研究很少。目前關(guān)于規(guī)劃法律問(wèn)題的研究主要集中在兩個(gè)方面：規(guī)劃主體和法律依據(jù)[1],規(guī)劃的法律地位[2]?；谝陨媳尘埃疚膹姆ㄖ谓嵌确治觥岸嘁?guī)合一”存在的問(wèn)題并據(jù)此提出相關(guān)的建議。

一、“多規(guī)合一”的法治基礎(chǔ)

(一)規(guī)劃的合法性起源

所謂規(guī)劃，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是一種全面的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃，是關(guān)于未來(lái)發(fā)展目標(biāo)的行動(dòng)方案。有學(xué)者將規(guī)劃視為一種有意識(shí)的系統(tǒng)分析和決策過(guò)程，規(guī)劃者通過(guò)增進(jìn)對(duì)問(wèn)題各方面的理解以提高決策的質(zhì)量，并通過(guò)一系列決策保證既定目標(biāo)在未來(lái)能夠?qū)崿F(xiàn)[3]63。

規(guī)劃最早可以追溯到美國(guó)和歐洲的城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)。在城市建設(shè)和發(fā)展中，個(gè)人和組織在建設(shè)住宅或從事工商業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中都需要決策。雖然個(gè)人和組織的決策分散，但是這些決策之間具有相關(guān)性、不可分割性、不可逆性和不可預(yù)見(jiàn)性，個(gè)人和組織需要規(guī)劃處理城市建設(shè)和發(fā)展中的不確定性，因此規(guī)劃是針對(duì)相關(guān)性、不可分割性、不可逆性及不完全預(yù)見(jiàn)之更根本問(wèn)題的一種回應(yīng)[4]130。

早期的規(guī)劃由一些私人團(tuán)體制定，為個(gè)體成員決策提供服務(wù)，地方政府只是關(guān)注公園、風(fēng)景地、博物館、市民集會(huì)中心等公共區(qū)域的問(wèn)題。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境問(wèn)題日趨復(fù)雜，在規(guī)劃供給上出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，城市地方政府才開(kāi)始涉足。最開(kāi)始城市政府任命城市改進(jìn)委員會(huì)聘請(qǐng)專家編制規(guī)劃，借助專家的中立性和客觀性消除城市內(nèi)部私人沖突和地方政府腐敗。這個(gè)委員會(huì)除了聘用專家之外，沒(méi)有其他權(quán)力，并且必須自己籌集必要的經(jīng)費(fèi)。由于這樣的機(jī)構(gòu)不能保證任何效果，也沒(méi)有權(quán)力執(zhí)行任何建議的方案，因此后來(lái)的規(guī)劃由地方政府編制和執(zhí)行，一方面解決編制規(guī)劃的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，另一方面借助政府的強(qiáng)制力保障規(guī)劃的實(shí)施。城市政府編制規(guī)劃的想法，與當(dāng)時(shí)的進(jìn)步運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的科學(xué)管理思想相契合，其目的是建立由專家組成的團(tuán)隊(duì)編制規(guī)劃，保護(hù)公民的健康、安全，防止個(gè)人權(quán)利濫用而對(duì)其他人造成侵害。

地方政府制定規(guī)劃的合法性源于警察權(quán)和征用權(quán)，兩者的目的都是促進(jìn)公共利益和公共福利。不過(guò)，對(duì)于公共利益和公共福利的理解，有一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程。最初城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是建設(shè)“美麗城市”，這種提法受到一些學(xué)者的質(zhì)疑[5]，他們認(rèn)為“美麗城市”的概念模糊，容易引起歧義。如果規(guī)劃編制的資金要來(lái)源于政府的財(cái)政收入，就需要得到公眾的支持，而只有得到公眾的支持才更具有合法性，因此后期的城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)是建設(shè)“適用城市”，將健康、安全和便利作為規(guī)劃的目標(biāo)。

規(guī)劃可以由不同的主體制定。規(guī)劃由誰(shuí)制定，涉及兩個(gè)方面的因素，一是增進(jìn)規(guī)劃投資水平，另一個(gè)是降低從事規(guī)劃的交易成本。在英美國(guó)家，規(guī)劃多由地方政府制定。不過(guò)地方政府的成本和收益受到中央政府的影響，中央政府通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式，要求地方規(guī)劃服從國(guó)家要求，如補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施。這些獎(jiǎng)勵(lì)也形成了規(guī)范，說(shuō)明哪些因素構(gòu)成好的規(guī)劃以符合這些法案的要求[4]127。因此，在規(guī)劃制定上，法律的作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面明確規(guī)劃制定主體；另一方面劃分相關(guān)主體之間的權(quán)限，協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系。

(二)我國(guó)有關(guān)多規(guī)的法律規(guī)定

我國(guó)的規(guī)劃類型很多，不同規(guī)劃的編制主體和權(quán)力來(lái)源也不同(表1)。以四大規(guī)劃中國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為例，其編制主體是國(guó)務(wù)院，編制權(quán)力來(lái)源于憲法規(guī)定的(國(guó)務(wù)院)職權(quán)，編制程序與行政立法的程序類似，都要經(jīng)過(guò)規(guī)劃、起草、審議、決定、發(fā)布等過(guò)程；但是從內(nèi)容和形式上看，該規(guī)劃既不具有法律的體系結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu)，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院總理簽署并以國(guó)務(wù)院令的形式發(fā)布，因此國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)準(zhǔn)行政立法的行為。同樣道理，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃都屬于準(zhǔn)行政立法。這些準(zhǔn)行政立法適用于所有符合規(guī)定條件的人和事，不過(guò)，“從技術(shù)的角度看，他們不是法律，盡管沒(méi)有法院的強(qiáng)制執(zhí)行，政府機(jī)構(gòu)無(wú)不承認(rèn)它們的效力”[6]304。

在規(guī)劃的制定過(guò)程中，規(guī)劃都要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)的審查或批準(zhǔn)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃由同級(jí)人大審查或批準(zhǔn)，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃由上級(jí)人民政府(國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府和地市級(jí)人民政府)審查或批準(zhǔn)。那么同級(jí)人大或上級(jí)部門(mén)的審批是否改變規(guī)劃的法律性質(zhì)？《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(2004)指出，行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院制定并公布的規(guī)范性文件；《立法法》施行后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院部門(mén)公布的規(guī)范性文件，不屬于行政法規(guī)?？梢?jiàn)，審查或批準(zhǔn)不能提升行政規(guī)章的法律地位，同樣審查或批準(zhǔn)也不能改變規(guī)劃的法律地位。

表1　有關(guān)多規(guī)法律規(guī)定比較

不同規(guī)劃在不同時(shí)間段對(duì)不同領(lǐng)域的問(wèn)題做出規(guī)定，難免出現(xiàn)沖突的情形，因此我國(guó)在相應(yīng)的法律中也規(guī)定了規(guī)劃之間的銜接關(guān)系。如《土地管理法》(第17條)規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃；《土地管理法》(第22條)和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(第5條)的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接；《環(huán)境保護(hù)法》(第13條)則規(guī)定，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。

二、市縣“多規(guī)合一”的法治要求

依據(jù)法律的規(guī)定，市縣規(guī)劃編制的主體是地方人民政府，但是市縣規(guī)劃編制中還涉及地方人民政府的職能部門(mén)、本級(jí)人大、上級(jí)人民政府、公眾等?！岸嘁?guī)合一”不僅需要理順地方人民政府與其職能部門(mén)之間的權(quán)力關(guān)系，“多規(guī)合一”還必須理順地方人民政府與其他主體之間的權(quán)力關(guān)系。

(一)地方人民政府與地方人民政府職能部門(mén)之間的權(quán)力關(guān)系：職權(quán)法定

關(guān)于市縣“多規(guī)合一”中的“一”，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用“1+X”的形式，即在一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃下，實(shí)現(xiàn)不同規(guī)劃之間的融合[7]。“多規(guī)合一”中“一”個(gè)規(guī)劃由誰(shuí)組織編制，是“多規(guī)合一”中的首要問(wèn)題。

職權(quán)法定要求規(guī)劃編制的權(quán)力來(lái)源和行使必須法定，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。不過(guò)，職權(quán)法定中“法”指的是什么，并不明確。從現(xiàn)有法律的規(guī)定來(lái)看，四大規(guī)劃都由地方人民政府組織編制，似乎可以確定“多規(guī)合一”中“一”也應(yīng)該由地方人民政府編制。但是，在具體的實(shí)施過(guò)程中，其他規(guī)范性文件又有不同規(guī)定。以土地利用總體規(guī)劃為例，依據(jù)《土地管理法》(第17條)和《土地管理法實(shí)施條例》(第8條)，土地利用總體規(guī)劃由地方各級(jí)人民政府組織編制，然而《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》(第2條)規(guī)定土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)人民政府組織編制，國(guó)土資源行政主管部門(mén)具體承辦?？梢?jiàn)，在編制主體上，法律、行政法規(guī)與其他規(guī)范性文件的規(guī)定有所不同。由于法律、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定不同，出現(xiàn)實(shí)踐中地方人民政府職能部門(mén)組織編制規(guī)劃的現(xiàn)象。

那么地方人民政府是否可以轉(zhuǎn)授權(quán)？我國(guó)《立法法》(第12條)明確規(guī)定，“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力，被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”，可見(jiàn)對(duì)于轉(zhuǎn)授權(quán)，《立法法》是禁止的，其目的是保證授權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行控制。這一規(guī)定適用于全國(guó)人大及常委會(huì)的授權(quán)立法，同樣也應(yīng)該適用于授權(quán)的其他立法和準(zhǔn)立法行為。如果轉(zhuǎn)授權(quán)不被禁止，地方人民政府職能部門(mén)可以組織編制規(guī)劃，這些職能部門(mén)既是制定規(guī)劃的部門(mén)，又是執(zhí)行規(guī)劃的部門(mén)，就會(huì)出現(xiàn)擴(kuò)張權(quán)力的現(xiàn)象。各職能部門(mén)在編制規(guī)劃時(shí)考慮本部門(mén)本行業(yè)的利益，忽視了其他部門(mén)的用地需求，導(dǎo)致規(guī)劃間無(wú)法銜接乃至沖突，規(guī)劃用地在空間上出現(xiàn)重疊[7]。如果轉(zhuǎn)授權(quán)得以禁止，地方人民政府組織編制，意味著地方人民政府居于主導(dǎo)地位，在規(guī)劃的起草中就需要對(duì)不同部門(mén)之間的利益予以平衡。從這個(gè)意義上說(shuō)，地方人民政府組織編制規(guī)劃和地方人民政府職能部門(mén)組織編制規(guī)劃，效果是不同的。因此，依據(jù)職權(quán)法定原則，在多個(gè)規(guī)劃融合基礎(chǔ)上建立的“一”個(gè)總體規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)由地方人民政府組織編制，由地方人民政府在規(guī)劃編制中主導(dǎo)起草工作。

(二)地方人民政府與上級(jí)人民政府的權(quán)力關(guān)系：法律優(yōu)先

“多規(guī)合一”中“一”部規(guī)劃不僅現(xiàn)在要將發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)保規(guī)劃融合在一起，以后還會(huì)將交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、產(chǎn)業(yè)等更多的規(guī)劃融合在一起。合“一”的規(guī)劃是否需要經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)，也是在“多規(guī)合一”的過(guò)程中需要考慮的問(wèn)題。

規(guī)劃的審查或批準(zhǔn)的含義是什么，雖然在我國(guó)相關(guān)的法律中沒(méi)有明確規(guī)定，但是不能違背法律優(yōu)先這一基本原則。法律優(yōu)先強(qiáng)調(diào)法律對(duì)于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位[8]105，要求行政法規(guī)和規(guī)章遵守法律的規(guī)定，目的是避免行政法規(guī)和規(guī)章與法律相沖突，維護(hù)法制的統(tǒng)一。對(duì)此，我國(guó)《立法法》(第87、88、89條)和《規(guī)章制定程序條例》(第3、18條)不僅明確規(guī)定法律、法規(guī)和規(guī)章的法律效力，還規(guī)定了審查或批準(zhǔn)的要求*《立法法》(第87、88、89條)明確規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)的地方規(guī)章。《規(guī)章制定程序條例》(第3、18條)中明確規(guī)定，規(guī)章應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定，制定的規(guī)章必須經(jīng)過(guò)審查。。規(guī)劃是地方人民政府制定的規(guī)范性文件，從法律效力的角度看，地方人民政府制定的規(guī)范性文件，其效力低于同級(jí)政府制定的規(guī)章，顯然規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)遵守法律優(yōu)先原則，在規(guī)劃編制過(guò)程中也應(yīng)進(jìn)行審批。

對(duì)于規(guī)劃審查或批準(zhǔn)的含義，我們也可以分析相關(guān)的法律文件。以《土地管理法》為例，《土地管理法》(第17條、第18條)規(guī)定既有對(duì)地方人民政府的授權(quán)，也有對(duì)地方人民政府的限制。一方面，基于地方的特殊性，需要地方政府根據(jù)土地供給能力和各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求制定規(guī)劃；另一方面，基于地區(qū)和國(guó)家整體發(fā)展，地方人民政府制定的規(guī)劃不能超出上一級(jí)規(guī)劃確定的建設(shè)用地總量和耕地保有量的控制指標(biāo)。因此，上級(jí)人民政府的審查或批準(zhǔn)實(shí)際上是行政系統(tǒng)內(nèi)部控制手段，目的是使下級(jí)的規(guī)劃與上級(jí)的規(guī)劃保持一致，保證下級(jí)人民政府與上級(jí)人民政府的利益一致。因此，“多規(guī)合一”中“一”應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律優(yōu)先原則進(jìn)行審查或批準(zhǔn)。

(三)地方人大與同級(jí)人民政府的權(quán)力關(guān)系*地方政府有廣義和狹義兩種解釋。狹義的“地方政府”是指地方行政機(jī)關(guān)，廣義的“地方政府”是指由地方代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)組成的整體。本文從廣義的角度解釋地方政府?！兜胤饺舜蠛偷胤礁骷?jí)人民政府組織法》(第54條)，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。：法律保留

“多規(guī)合一”中“一”以什么方式出現(xiàn)，是地方法規(guī)還是地方規(guī)章及規(guī)范性文件，涉及地方人大和地方人民政府之間立法權(quán)的分工。通常授權(quán)立法基于不同的理由，如技術(shù)性、緊迫性、靈活性等實(shí)施；而立法機(jī)關(guān)往往決定公共利益的重大問(wèn)題。程序和細(xì)枝末節(jié)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題從他們的關(guān)注中被劃出越多，用來(lái)考慮立法所涉及的一系列更重要問(wèn)題的時(shí)間就會(huì)越多，并顯得越有意義[8]35。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限劃分，必須遵守法律保留原則，即一些專門(mén)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定的法律做出規(guī)定；法律保留以外的事項(xiàng)，可以由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定其他規(guī)范性文件做出規(guī)定。

依據(jù)我國(guó)《立法法》(第8條)規(guī)定，有關(guān)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收和征用屬于法律保留事項(xiàng)，只能制定法律?！岸嘁?guī)合一”將土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中的約束性要求納入其中，對(duì)土地利用的區(qū)域、類型和密度等進(jìn)行了限制，實(shí)際上構(gòu)成了征收和征用。一方面，征收和征用的概念具有擴(kuò)張現(xiàn)象[9]423，現(xiàn)代社會(huì)征收標(biāo)的不再以所有權(quán)和他物權(quán)為限，任何具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利，都可以納入征收侵害的標(biāo)的范圍之內(nèi)；征收方式不限于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的全部或部分的剝奪，只要限制該財(cái)產(chǎn)權(quán)利的形式，亦足以構(gòu)成征收之侵害；征收、征用可以經(jīng)由行政處分——所謂的“行政征收”，或是由法律直接予以執(zhí)行——所謂“立法征收”。另一方面，雖然有些學(xué)者對(duì)征收、征用是否納入相對(duì)保留*法律保留分為相對(duì)保留和絕對(duì)保留。絕對(duì)保留是指行政行為必須依據(jù)狹義上的法律，相對(duì)保留是指某些事項(xiàng)經(jīng)過(guò)議會(huì)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)也可以制定行政法規(guī)和規(guī)章。的事項(xiàng)有爭(zhēng)議，但是《立法法》(第9條、第73條)規(guī)定，在法律行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的情況下，涉及“非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收征用”的事項(xiàng)，地方性法規(guī)也不能先行制定地方性法規(guī)。因此，“多規(guī)合一”中有關(guān)剝奪和限制財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律保留原則由法律和地方性法規(guī)做出規(guī)定。

(四)地方人民政府權(quán)力與公眾權(quán)利的關(guān)系：立法民主

在“多規(guī)合一”過(guò)程中涉及“合一”的規(guī)劃與公眾參與的關(guān)系。傳統(tǒng)的代議制民主理論并不支持公眾參與，認(rèn)為立法機(jī)關(guān)作為公眾代表參與政府決策，因此公眾參與是作為限制自由裁量權(quán)的一種程序制度來(lái)設(shè)計(jì)。隨著社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)日益復(fù)雜，通過(guò)選舉代表實(shí)現(xiàn)的代議制陷入困境，因此公眾參與的呼聲越來(lái)越高，公眾參與得到越來(lái)越多的關(guān)注?！吧鐣?huì)中的張力要求必須形成富有成效的努力重塑傳統(tǒng)的決策過(guò)程以適應(yīng)公民參與戰(zhàn)略。這種主張的運(yùn)行現(xiàn)在已經(jīng)勢(shì)不可擋，并且引起了高度情感化的內(nèi)容，以至于任何對(duì)公民的決絕都會(huì)被認(rèn)為是對(duì)民主傳統(tǒng)的背叛。”[10]3

立法民主是法治的重要內(nèi)容，要求公眾參與規(guī)劃立法過(guò)程。不過(guò)，公眾參與規(guī)劃是讓政府了解更多的情況以做出合理的決策，還是利害關(guān)系人的權(quán)利[11]121，是有區(qū)別的。如果是前者，那么政府的決策是政府單方面的行為，對(duì)公眾參與的意見(jiàn)可以聽(tīng)取或不聽(tīng)??；如果是后者，政府必須履行聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的義務(wù)，保障公眾參與的權(quán)利。在我國(guó)，城市土地是全民所有。城市中經(jīng)濟(jì)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活都離不開(kāi)土地的開(kāi)發(fā)利用，“多規(guī)合一”將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等不同領(lǐng)域的規(guī)劃融合在一起，不僅影響土地的配置，也限制土地利用行為。作為城市土地的共同所有人，公民享有對(duì)公共土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，不僅應(yīng)當(dāng)有權(quán)表達(dá)自己的利益需求，還應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)限制自己權(quán)利的規(guī)劃提出異議。因此“多規(guī)合一”過(guò)程中需要明確公眾參與規(guī)劃的權(quán)利，明確公眾參與的法律地位。

表2　國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”試點(diǎn)典型經(jīng)驗(yàn)

三、市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)中法治建設(shè)的不足

權(quán)力制約是法治國(guó)家的根本，規(guī)劃是地方人民政府行政權(quán)力的行使，必須受到制約。然而，目前“多規(guī)合一”試點(diǎn)中將規(guī)劃納入立法的市縣很少，“多規(guī)合一”中法治建設(shè)還非常薄弱。

(一)地方人民政府的主導(dǎo)地位有待確立

當(dāng)前市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)在規(guī)劃編制上有一些創(chuàng)新，主要有兩種方式：一是以廣州、重慶為代表“四規(guī)疊合”，建立由市長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)的“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合審批，協(xié)調(diào)各職能部門(mén)和各區(qū)之間的關(guān)系；第二種方式是以開(kāi)化、賀州為代表的“三規(guī)合一”，整合了發(fā)改委、國(guó)土、建設(shè)和環(huán)保部門(mén)在規(guī)劃編制中的職能，成立“規(guī)劃編制(或?qū)徟?委員會(huì)”，負(fù)責(zé)規(guī)劃立項(xiàng)管理、審議發(fā)布、監(jiān)督實(shí)施及評(píng)估修訂等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。理性的組織往往通過(guò)契約、管理層外引、結(jié)盟等合作戰(zhàn)略促進(jìn)內(nèi)部多個(gè)部門(mén)之間的合作，以減少環(huán)境變化的不確定性[12]27。兩種編制方法都是解決規(guī)劃編制沖突的方式。從這個(gè)意義上說(shuō)，“多規(guī)合一”工作實(shí)際上不是一項(xiàng)傳統(tǒng)意義的規(guī)劃，而是一個(gè)協(xié)調(diào)過(guò)程[13]25。

相對(duì)而言，前一種方式地方政府雖然表現(xiàn)積極但是并不成功*國(guó)土部力推土地規(guī)劃立法：再提試點(diǎn)三規(guī)合一.2014-01-15.http://finance.sina.com.cn/china/20140115/025717953442.shtml.,后一種形式因?yàn)橄拗菩詮?qiáng)顯得更有效一些。不過(guò)，規(guī)劃編制委員會(huì)作為地方政府的一個(gè)職能部門(mén)，其權(quán)力的來(lái)源和行使都必須有法律的規(guī)定?；谵D(zhuǎn)授權(quán)的禁止規(guī)則，規(guī)劃編制委員會(huì)只是地方人民政府中負(fù)責(zé)起草規(guī)劃的職能部門(mén)，不應(yīng)當(dāng)享有審議、發(fā)布、監(jiān)督實(shí)施等權(quán)力。另一方面，規(guī)劃的制定和執(zhí)行分開(kāi)，雖然可以保證規(guī)劃的一致性，但是其他職能部門(mén)仍然可以影響規(guī)劃的執(zhí)行，因此規(guī)劃編制委員會(huì)與其他職能部門(mén)的關(guān)系還需要進(jìn)一步的協(xié)調(diào)。

(二)上級(jí)人民政府的審批需要規(guī)范

目前地方試點(diǎn)中在規(guī)劃審查和批準(zhǔn)上采取了不同的做法。如開(kāi)化在試點(diǎn)中城鄉(xiāng)、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)規(guī)劃和重大專項(xiàng)規(guī)劃同步編制、互為依據(jù)。對(duì)不涉及強(qiáng)制性內(nèi)容且不需修改其他規(guī)劃的，經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)審議，上報(bào)原審批機(jī)構(gòu)備案；對(duì)涉及強(qiáng)制性內(nèi)容或需聯(lián)動(dòng)其他規(guī)劃修編的，向原審批機(jī)構(gòu)報(bào)送修編請(qǐng)示，經(jīng)審議、公示后開(kāi)展相應(yīng)修編工作。海南則改變過(guò)去規(guī)劃地方編、中央部門(mén)審核的做法，實(shí)行省部合作共同推進(jìn)，由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)專程拜訪中央深改辦、國(guó)家發(fā)改委、工信部、國(guó)土資源部、環(huán)保部、住建部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家旅游局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局等多個(gè)國(guó)家部委局，與這些部委建立了規(guī)劃編制的合作協(xié)商機(jī)制*海南省推進(jìn)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的工作實(shí)踐，2015-08-28.http://www.hainan.gov.cn/hn/yw/jrhn/t20150828_1651756.html.。

兩種做法有所區(qū)別。前者是一種事后監(jiān)督，后者是一種事先控制。比較而言，事先控制因?yàn)樵谝?guī)劃編制環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)了中央政府各部門(mén)的要求，反映了地方政府的需求，可以更好地協(xié)調(diào)中央政府各部門(mén)和地方政府的利益。不過(guò)，這種事后監(jiān)督和事先控制是個(gè)案。如果每個(gè)省市縣都采用這種方式，不僅成本高，也會(huì)出現(xiàn)合作博弈中的“囚徒困境”。如何在“多規(guī)合一”中建立一個(gè)普遍的審查機(jī)制，規(guī)范審批行為，確保地方在實(shí)現(xiàn)自己利益需求的同時(shí)與地區(qū)和國(guó)家的利益一致，還需要法律對(duì)審查和批準(zhǔn)的實(shí)體內(nèi)容和程序內(nèi)容做出明確規(guī)定。

(三)地方人大的作用發(fā)揮有限

就規(guī)劃立法而言，廈門(mén)市在試點(diǎn)市縣中是第一個(gè)。不過(guò)，《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定(草案)》更多的是解決“多規(guī)合一”中建設(shè)項(xiàng)目管理所面臨的法律沖突。雖然廈門(mén)市成立“多規(guī)合一”的領(lǐng)導(dǎo)小組，率先將人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)納入其中，但是作為統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃的《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》中規(guī)劃控制線立法，仍然在推進(jìn)之中*廈門(mén)率先在全國(guó)推動(dòng)“多規(guī)合一”立法，2016-04-01.http://www.chinanews.com/df/2016/04-01/7820659.shtml.。

從政府制定的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)來(lái)看，《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》是一個(gè)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面發(fā)展具有全局性、長(zhǎng)期性、決定性指導(dǎo)作用的城市發(fā)展戰(zhàn)略,它不同于一般的五年規(guī)劃，也不同于某屆政府出臺(tái)的短期規(guī)劃，而是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃*多規(guī)合一力保廈門(mén)美常在，2016-04-08.http://finance.sina.com.cn/roll/doc-ifxrcuyk2433402.shtml.。但是要保證規(guī)劃是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，顯然不是表達(dá)良好的愿望就可以實(shí)現(xiàn)。畢竟政府官員的任期是有限的，如果政府換屆后可以重新制定或修改規(guī)劃，規(guī)劃不可能保持長(zhǎng)期性。因此，只有將規(guī)劃納入地方人大立法，才能規(guī)范規(guī)劃的審批和修改，保證規(guī)劃不是一個(gè)隨著領(lǐng)導(dǎo)意志、政府換屆任意變動(dòng)的短期規(guī)劃。

從更一般的意義上說(shuō)，規(guī)劃是一個(gè)“綜合性的、協(xié)調(diào)性的、持續(xù)性的過(guò)程”，通過(guò)確認(rèn)問(wèn)題、反映問(wèn)題和提供手段，保障不同利益充分參與，并幫助公私?jīng)Q策者達(dá)成一個(gè)一致的意見(jiàn)，促進(jìn)社會(huì)共同利益”[14]63?！岸嘁?guī)合一”的過(guò)程，不僅需要協(xié)調(diào)地方人民政府職能部門(mén)之間的關(guān)系，還需要協(xié)調(diào)地方人民政府與地方人大、地方政協(xié)、地方民眾之間的關(guān)系。通過(guò)地方人大立法的方式保證不同利益主體的平等參與，才能確保規(guī)劃促進(jìn)地方公共利益；通過(guò)地方人大立法的方式將各種利益妥協(xié)的結(jié)果固定下來(lái)，才能解決規(guī)則的約束力問(wèn)題。在多規(guī)中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中的一些約束性的指標(biāo)，是對(duì)有限資源的分配，往往面對(duì)各種利益集團(tuán)的相互競(jìng)爭(zhēng)。以行政立法和準(zhǔn)行政立法形式出現(xiàn)的規(guī)劃，即便是各利益集團(tuán)妥協(xié)的結(jié)果，對(duì)各利益集團(tuán)也沒(méi)有約束力，在實(shí)施的過(guò)程中可能出現(xiàn)因?yàn)椤肮苤品@”導(dǎo)致規(guī)劃管控失效的狀況。

(四)公眾參與的法律地位沒(méi)有明確

我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程中的公眾參與有一些規(guī)定。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》指出，要“建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度。編制規(guī)劃要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)”；《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》(第17條)對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問(wèn)題，可以向社會(huì)公眾征詢解決方案。對(duì)直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(第26條)規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)；《環(huán)境保護(hù)法》專門(mén)設(shè)立一章規(guī)定了環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的信息公開(kāi)和公民參與的詳細(xì)內(nèi)容。

從上述可以看出，不同規(guī)劃中公眾參與的法律依據(jù)和效力等級(jí)不一樣，不同法律文件在公眾參與的環(huán)節(jié)、公眾參與的形式、公眾參與的程序等方面也有不同的規(guī)定。由于“各政府部門(mén)、各行政機(jī)構(gòu)及其他法定機(jī)構(gòu)之間甚至在各自內(nèi)部，都有不同的方式。這使得好的征求意見(jiàn)方式與不好的征求意見(jiàn)方式交織混雜，更重要的是，這使得整個(gè)征求意見(jiàn)程序被扭曲?！盵6]394在這種狀況下，各地在“多規(guī)合一”中采取了不同的做法，甚至很多市縣在試點(diǎn)工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)介紹中少有提及公眾參與的問(wèn)題，只有廈門(mén)市在編制《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》的過(guò)程中，向全市征求意見(jiàn)，并將一些意見(jiàn)納入規(guī)劃之中[15]。

四、促進(jìn)“多規(guī)合一”法治建設(shè)的基本思路

規(guī)劃是政府組織編制規(guī)范性文件的行為，是行政權(quán)力的行使，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督和控制，防止權(quán)力的濫用，避免出現(xiàn)“政府權(quán)力部門(mén)化”、“地方利益本位化”、“部門(mén)權(quán)力個(gè)人化”等現(xiàn)象。

(一)加快規(guī)劃立法，理順公眾、地方人大與地方人民政府的關(guān)系

將規(guī)劃納入立法，是法治國(guó)家的基本做法。我國(guó)在推行法治政府建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重視規(guī)劃立法的工作。在當(dāng)前市縣“多規(guī)合一”不斷推進(jìn)的情形下，可以積極推進(jìn)地方立法，為全國(guó)統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn)。

1.統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃的確立

關(guān)于統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，試點(diǎn)中多數(shù)地方以發(fā)展規(guī)劃作為統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃作為“多規(guī)合一”的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃存在疑慮。一是發(fā)展規(guī)劃主要是對(duì)少數(shù)重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模和布局的安排，涉及國(guó)土空間資源整體的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等內(nèi)容較少，難以對(duì)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等形成約束和指導(dǎo)。二是在指標(biāo)的彈性上，發(fā)展規(guī)劃的指標(biāo)一般是非約束性的指標(biāo)，而在其他規(guī)劃中，存在大量的約束性指標(biāo)。如城市規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容包括城市規(guī)劃區(qū)的范圍、控制開(kāi)發(fā)的區(qū)域、建設(shè)用地的管制區(qū)域和控制指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局、歷史文化和環(huán)境保護(hù)的控制區(qū)域和位置等。如果用發(fā)展規(guī)劃來(lái)做統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，就無(wú)法用強(qiáng)制性的指標(biāo)控制地方政府的行為。因此，統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)劃是一個(gè)綜合性的規(guī)劃，可以在中央政府建議的“主體功能區(qū)規(guī)劃”的基礎(chǔ)上結(jié)合“發(fā)展規(guī)劃”建立。

2.分區(qū)規(guī)劃的立法

規(guī)劃與法規(guī)不同。規(guī)劃包括議程、政策、愿景、設(shè)計(jì)及策略，而法規(guī)屬于政策中的一部分，是具有強(qiáng)制性的“如果-則”規(guī)則，其目的是保證在同樣的情況下采取同樣的行動(dòng)。因此，規(guī)劃包括行動(dòng)，可能影響法規(guī)；規(guī)劃可以為某一個(gè)法規(guī)而制定，但是規(guī)劃本身不是法規(guī)[4]136。

在統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)劃中，涉及分區(qū)管制和土地利用管制等限制和剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)的部分都應(yīng)當(dāng)制定法律和地方性法規(guī)。實(shí)踐中有地方提出將建設(shè)用地規(guī)模控制線、建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界線、生態(tài)控制線、產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線納入立法，也有的提出將土地利用規(guī)劃納入立法。應(yīng)該說(shuō)，這些觀點(diǎn)反映了實(shí)踐中的立法需求，但是這些觀點(diǎn)或多或少有一些不足，主要原因是這些控制線的線條比較粗，彈性比較大，綜合性不強(qiáng)。傳統(tǒng)的規(guī)劃立法有分區(qū)管制法、土地細(xì)分法和規(guī)劃圖等三種傳統(tǒng)的方式，現(xiàn)在的立法還涉及城市邊界線管理、城市增長(zhǎng)管理等。因此，分區(qū)規(guī)劃立法應(yīng)該是綜合性的，涉及土地資源開(kāi)發(fā)、外部性、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施容量、自然歷史文化和環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面。

3.規(guī)劃立法的公眾參與

公眾參與分區(qū)規(guī)劃立法，實(shí)現(xiàn)立法民主是法治的重要內(nèi)容。立法民主可以匯集民意，在民主的基礎(chǔ)上做出正確的決策。以地方法規(guī)出現(xiàn)的規(guī)劃，它以法定程序?yàn)楸Ｕ?以協(xié)商、辯論與合議的方式最大限度地使規(guī)劃表達(dá)公眾的意愿，反應(yīng)公眾的需求，促使規(guī)劃與社會(huì)需求相一致。另一方面，公眾參與規(guī)劃立法，可以促進(jìn)公眾對(duì)規(guī)劃的理解和支持，還可以促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。

公眾參與規(guī)劃立法主要表現(xiàn)在實(shí)體和程序兩個(gè)方面。實(shí)體方面，可以通過(guò)立法明確公民參與規(guī)劃的權(quán)利，保障公民規(guī)劃參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利、義務(wù)；保障公民參與的意見(jiàn)得到尊重，對(duì)于正確的意見(jiàn)和建議應(yīng)當(dāng)反映到規(guī)劃之中，對(duì)于不能聽(tīng)取的意見(jiàn)和建議應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋和說(shuō)明理由；公民參與權(quán)利受到侵害的情況下，可以尋求司法救濟(jì)。程序方面，表現(xiàn)為確立公民參與的程序，細(xì)化公眾參與的時(shí)間、地點(diǎn)、方式和步驟；通過(guò)統(tǒng)一的“多規(guī)合一”信息平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息；保障公民平等參與規(guī)劃立法過(guò)程等。

(二)嚴(yán)格專項(xiàng)規(guī)劃的編制和執(zhí)行，理順政府及其職能部門(mén)間的關(guān)系

1.明確地方人民政府在專項(xiàng)規(guī)劃中的主導(dǎo)地位

專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)總體規(guī)劃的具體落實(shí)。在確定總體規(guī)劃法律地位的情況下，應(yīng)當(dāng)規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施。首先，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由地方人民政府組織起草和發(fā)布?！岸嘁?guī)合一”反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)展的需求，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市快速發(fā)展，不同政府部門(mén)制定的規(guī)劃逐步走向綜合化，致使不同規(guī)劃之間由于內(nèi)容交叉而相互沖突，因此“多規(guī)合一”不僅要在形式上實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合，而且在內(nèi)容上要實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)利益的協(xié)調(diào)，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由地方人民政府起草、地方人民政府發(fā)布。其次，一些涉及影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的規(guī)劃，如土地利用規(guī)劃、城市詳細(xì)性的控制規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以行政規(guī)章的形式頒布。以行政規(guī)章的形式制定和頒布專項(xiàng)規(guī)劃，可以保證行政機(jī)關(guān)以具有連續(xù)性和穩(wěn)定性的法律規(guī)范來(lái)實(shí)施專項(xiàng)規(guī)劃，保障行政管理的有序和社會(huì)的穩(wěn)定。

2.規(guī)范地方人大對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的審查行為

專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)“多規(guī)合一”中統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃(總體規(guī)劃)的實(shí)施。地方人大加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的審查，可以使專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃相符合，與總體規(guī)劃的要求保持一致。

目前地方人大對(duì)規(guī)章的審查主要是備案審查*我國(guó)《立法法》(第82條、98條)的規(guī)定，自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府可以依據(jù)法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)制定規(guī)章；地方政府規(guī)章除了需要報(bào)國(guó)務(wù)院備案之外，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。。由于規(guī)劃制定之后城市建設(shè)具有不可逆性，要推倒重來(lái)需要付出高昂的成本，因此地方人大對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的監(jiān)督，不僅僅是事后的備案審查，更應(yīng)當(dāng)是事前的草案審查。畢竟事后監(jiān)督是一種補(bǔ)救機(jī)制，地方人大通過(guò)審查行政立法和行政準(zhǔn)立法的合法性，撤銷與總體規(guī)劃相抵觸的專項(xiàng)規(guī)劃，只是對(duì)將來(lái)的建設(shè)產(chǎn)生影響，無(wú)助于現(xiàn)狀的改進(jìn)。

地方人大對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的事前監(jiān)督的主要形式是立法草案審查。審查內(nèi)容包括專項(xiàng)規(guī)劃是否依據(jù)授權(quán)(包括授權(quán)目的、授予權(quán)限、授權(quán)事項(xiàng)等)制定，是否與法律、法規(guī)和總體規(guī)劃要求一致，是否聽(tīng)取了相關(guān)各方的意見(jiàn)，是否遵守了規(guī)劃編制的程序要求等。通過(guò)立法草案的審查，可以避免專項(xiàng)規(guī)劃編制中出現(xiàn)與總體規(guī)劃要求不一致的情況，預(yù)防可能違背總體規(guī)劃的情況出現(xiàn)。

3.強(qiáng)化上級(jí)人民政府對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的審批和審查

從土地生態(tài)系統(tǒng)來(lái)看，最適宜的土地利用是基于自然、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等條件對(duì)土地的利用，是包括城市在內(nèi)的整個(gè)區(qū)域土地的最佳利用，不是建立在城市邊界的基礎(chǔ)之上，所以城鎮(zhèn)在制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)考慮其對(duì)其他區(qū)域的影響[14]878，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府的規(guī)劃行為進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系,使得這種審查方式更加直接、便捷和有效。

上級(jí)政府對(duì)地方人民政府專項(xiàng)規(guī)劃的審批可以是事前審批、事中審批和事后審查。事前審批是規(guī)劃制定中的審批。從現(xiàn)有的法律文件來(lái)看，不同規(guī)劃審批的規(guī)定有所不同*《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》、《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。，有些比較概括，有些比較具體。因此在市縣“多規(guī)合一”過(guò)程中對(duì)不同專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一審批制度，明確審批的主體、審批的依據(jù)、審批的權(quán)限、審批的內(nèi)容、審批的方式和期限，確保地方人民政府的專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃一致的同時(shí)，與上級(jí)人民政府的專項(xiàng)規(guī)劃一致。事中審批表現(xiàn)為規(guī)劃實(shí)施中的審批。雖然規(guī)劃可以解決外部性、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題，但是規(guī)劃不可能考慮所有土地利用活動(dòng)的成本和收益，因此對(duì)于一些特殊項(xiàng)目，需要加強(qiáng)許可管理。超過(guò)一定規(guī)?；蚓哂协h(huán)境敏感性的項(xiàng)目，不僅要向本級(jí)人民政府申請(qǐng)規(guī)劃許可，還需要征求上級(jí)政府的規(guī)劃意見(jiàn)或申請(qǐng)上級(jí)政府的批準(zhǔn)。雖然這種方式增加了建設(shè)項(xiàng)目的成本，但是在有上級(jí)政府審批的情況下，可以促使地方政府在依據(jù)規(guī)劃發(fā)放許可證時(shí)更加謹(jǐn)慎和負(fù)責(zé)任。事后審查是對(duì)規(guī)劃行為的救濟(jì)，表現(xiàn)為對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃以及依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃做出的具體行政行為進(jìn)行審查。通過(guò)審查，上級(jí)人民政府可以對(duì)規(guī)劃許可行為予以肯定或否定，或者對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃選擇適用，從而達(dá)到監(jiān)督地方人民政府及其職能部門(mén)依法行政、保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益的目的。

(三)加強(qiáng)司法審查，發(fā)揮司法的監(jiān)督作用

法治為司法權(quán)審查行政行為提供了實(shí)用的理論根據(jù)[6]95。一方面，任何權(quán)力都有濫用的可能，一切逾越國(guó)家權(quán)力的行為都要受到法律尤其是司法的控制。另一方面，法院為不同政治觀點(diǎn)的闡述提供了一個(gè)場(chǎng)所，司法審查可以確保所有受影響的個(gè)人和團(tuán)體參與管制機(jī)關(guān)的決策過(guò)程以及確保管制機(jī)關(guān)充分考慮了其利益[16]18。

規(guī)劃的司法審查主要是對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的審查，包括審查在專項(xiàng)規(guī)劃基礎(chǔ)上做出的具體行政行為，以及審查作為具體行政行為依據(jù)的專項(xiàng)規(guī)劃。相對(duì)而言，作為抽象行政行為的專項(xiàng)規(guī)劃，影響范圍更廣，影響程度更深，更應(yīng)當(dāng)納入審查范圍。國(guó)外在規(guī)劃和分區(qū)的司法審查實(shí)踐有許多成功的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，修改后的《行政訴訟法》擴(kuò)大了受案范圍，將部分抽象行政行為納入審查范圍，為規(guī)劃的司法審查奠定了基礎(chǔ)。如果專項(xiàng)規(guī)劃以規(guī)章的形式出現(xiàn)，在專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃不一致的情況下，法律可以對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃不予適用，也在一定程度上可以保障行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因此，在當(dāng)前市縣“多規(guī)合一”中，建立司法審查制度具有可行性。

[1]顧朝林：《論中國(guó)“多規(guī)”分立及其演化與融合問(wèn)題》 ， 載《地理研究》2015年第4期。

[2]王向東、劉衛(wèi)東 ：《中國(guó)空間規(guī)劃體系:現(xiàn)狀、問(wèn)題與重構(gòu)》， 載《經(jīng)濟(jì)地理》2012年第5期。

[3]吳志強(qiáng)等主編 ：《城市規(guī)劃原理》，北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社2010年版。

[4]路易斯·霍普金斯：《都市發(fā)展制訂計(jì)劃的邏輯》， 賴世剛譯，臺(tái)灣：五南圖書(shū)出版公司2005年版。

[5]Fenster Mark.“A remedy on paper: The role of law in the failure of city planning in New Haven, 1907-1913”，The Yale Law Journal,1998(1).

[6]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》，楊偉東等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館2004年版。

[7]孟鵬等 ：《多規(guī)沖突的根源和多規(guī)融合的原則——基于土地利用沖突和多規(guī)融合研討會(huì)的思考》 ， 載《中國(guó)土地科學(xué)》2015年第8期。

[8]應(yīng)松年 ：《中國(guó)走向行政法治探索》 ，北京：中國(guó)方正出版社1998年版。

[9]陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，濟(jì)南：山東人民出版社2001年版。

[10] C.艾倫：《法律與秩序》，倫敦:斯蒂文斯1965年版。

[11]M.法根斯 ：《計(jì)劃中的公民參與》， 牛津：帕加馬1977年版。

[12]詹姆斯·湯普森：《行動(dòng)中的組織》，敬乂嘉譯，上海：上海人民出版社2007年版。

[13]顧朝林 ：《多規(guī)合一的空間規(guī)劃》，北京： 清華大學(xué)出版社2015年版。

[14]Robert C. Ellickson,Vicki L. Been.landusecontrol:caseandmaterials, Citic publishing house,2003.

[15]王蒙徽 ：《推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展——廈門(mén)市開(kāi)展“多規(guī)合一”改革的思考與實(shí)踐》,載《城市規(guī)劃》2015年第6期。

[16]R.科特雷爾 ：《司法審查與法律理論·行政法和政府行為:法院和審查的替代機(jī)制》, 牛津:克拉倫登1994年版。

責(zé)任編輯胡章成

Analysis on Multi Planning United From the Rule of Law

CAO Xiao-juan

(SchoolofPoliticalPublicAdministration,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Multi planning united is the current focus of the party and the state in new urbanization. As the exercise of the executive power of the government, planning should run under the framework of the rule of law to realize legal state. Though planning is based on rule of law, the relationship among the local governments, departments, local congress, the higher levels of government, and the public should be precisely dealt with under the rule of law because of it involves multiple subjects . The law construction of current city planning is weak and the system construction should be strengthened on planning legislation, planning executive and planning judicial review.

rule of law; multi planning united; administrative power control

操小娟，法學(xué)博士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、土地政策和法規(guī)。

2016-05-19

D922.1

A

1671-7023(2016)05-0059-09