節(jié)約集約利用城市地下空間以武漢市為例

鄭 義，胡 高

（1. 武漢市土地交易中心，湖北·武漢 430010；2. 中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）工程學(xué)院，湖北·武漢 430074）

節(jié)約集約利用城市地下空間以武漢市為例

鄭 義1，2，胡 高1

（1. 武漢市土地交易中心，湖北·武漢 430010；2. 中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）工程學(xué)院，湖北·武漢 430074）

通過研究節(jié)約集約利用地下空間的內(nèi)涵，分析節(jié)約集約利用地下空間過程中的制度障礙，結(jié)合武漢的具體實(shí)踐，提出對地下空間用地管理的進(jìn)一步思考。研究認(rèn)為：節(jié)約集約利用地下空間資源是城市建設(shè)用地節(jié)約集約擴(kuò)展的基礎(chǔ)，要完善地下空間權(quán)屬的三維地籍登記體系和健全經(jīng)營性地下空間使用權(quán)的價(jià)格形成機(jī)制；在土地權(quán)屬登記上，要標(biāo)注三維坐標(biāo)，明確空間范圍；在基準(zhǔn)地價(jià)構(gòu)建上，要完善地下空間的用途修正、優(yōu)化容積率修正并增設(shè)深度修正。

城市土地利用；節(jié)約集約；地下空間；三維坐標(biāo)；基準(zhǔn)地價(jià)

按照“四化同步”的戰(zhàn)略部署，要堅(jiān)定不移的保護(hù)耕地紅線，控制大城市的生長邊界，避免“攤大餅”式的擴(kuò)張，又要保證“新常態(tài)”下城市的平穩(wěn)發(fā)展。以平面尺度觀之，城市土地資源的供給難以滿足各項(xiàng)建設(shè)對土地的強(qiáng)烈需求。因此，節(jié)約集約的開發(fā)城市地下空間，實(shí)施建設(shè)用地的分層利用，擴(kuò)大城市容量，是解決城市用地瓶頸的關(guān)鍵。

1　城市地下空間節(jié)約集約利用的內(nèi)涵

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（中華人民共和國國土資源部令2014年第61號(hào)）鼓勵(lì)“建設(shè)項(xiàng)目用地優(yōu)化設(shè)計(jì)、分層布局，充分利用地上、地下空間”。地下空間的節(jié)約集約利用，并非僅僅意味著地下空間的高強(qiáng)度開發(fā)，而應(yīng)是地上、地下整體利用達(dá)到最有效狀態(tài)。即通過地下空間的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的有序組織，城市形態(tài)和功能的合理布局，進(jìn)而在平面上節(jié)約減量、立面上集約增效。以三維的土地觀［1］，節(jié)約集約利用地下空間資源包含兩個(gè)層面的含義：一是城市立體發(fā)展是土地節(jié)約集約利用的必然要求；二是開發(fā)地下空間資源也必須節(jié)約集約。而節(jié)約集約的利用地下空間資源是城市建設(shè)用地減量化的基礎(chǔ)。

2　地下空間利用的制度障礙

20世紀(jì)80年代后，城市地下空間的利用開始步入適度發(fā)展期［2］。當(dāng)前，隨著對城市發(fā)展的認(rèn)識(shí)不斷加深，地下空間開發(fā)利用的規(guī)模持續(xù)增長，但利用地下空間的障礙依然存在，主要是空間權(quán)的問題尚未解決。2007年出臺(tái)的《中華人民共和國物權(quán)法》第12章第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)定”。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)［2008］3號(hào)）進(jìn)一步要求：“國土資源部會(huì)同有關(guān)部門，依照《中華人民共和國物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，抓緊研究制訂土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法?！敝两?，對于是否將空間利用權(quán)置于建設(shè)用地使用權(quán)之下等一系列重大問題還沒有進(jìn)一步解釋界定。從中可以看出，我國有關(guān)土地空間權(quán)的法律制度仍不完善，且在空間權(quán)立法的核心問題上爭議較大［3］。

3　提升地下空間開發(fā)管理手段

3.1 完善地下空間權(quán)屬的三維地籍登記體系

《城市房地產(chǎn)管理法》、《房屋登記辦法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》及《建設(shè)部關(guān)于修改＜城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定＞的決定》均未涉及地下空間土地權(quán)利登記的內(nèi)容。直到2008年2月《土地登記辦法》出臺(tái)，該辦法明確：“土地以宗地為單位進(jìn)行登記。宗地是指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間”。緊接著，2008年4月修訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本指出：“出讓宗地空間范圍是以平面界址點(diǎn)所構(gòu)成的垂直面和上、下界限高程平面封閉形成的空間范圍”，并要求“出讓宗地的平面界限按宗地的界址點(diǎn)坐標(biāo)填寫；出讓宗地的豎向界限，可以按照1985年國家高程系統(tǒng)為起算基點(diǎn)填寫，也可以按照各地高程系統(tǒng)為起算基點(diǎn)填寫”。之后的2015年3月，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中提出：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)記載不動(dòng)產(chǎn)的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況”

可以看出，我國地下空間建設(shè)用地權(quán)屬登記制度是在發(fā)展進(jìn)步的，而改革的關(guān)鍵是將二維平面的“四至”地籍體系統(tǒng)升級(jí)為三維立體的“六至”地籍體系，在登記簿上記載相應(yīng)的平面圖（界址點(diǎn)）和立面圖（高程坐標(biāo)）。當(dāng)然這一改革應(yīng)該是循序漸進(jìn)的，第一步：對于連建（或結(jié)建）式地下建設(shè)項(xiàng)目，可以按照地下建筑面積的占比分?jǐn)倢?yīng)地面上的土地面積，沿用現(xiàn)在的宗地號(hào)、地籍圖；第二步：對于獨(dú)立（或單建）式地下建設(shè)項(xiàng)目，依據(jù)地下建筑物的垂直投影面積，單獨(dú)編立宗地號(hào)、繪制地籍圖，但是可以先在二維地籍上添加高程注釋，再逐步運(yùn)用3S等手段進(jìn)行真正意義上的三維地籍登記。

3.2健全經(jīng)營性地下空間使用權(quán)的價(jià)格形成機(jī)制

針對經(jīng)營性地下空間的開發(fā)利用，其使用權(quán)價(jià)格應(yīng)該是在正常市場條件下、在不妨害地面及其他權(quán)利人利益情況下，一定年限的地下空間土地使用權(quán)未來收益的現(xiàn)值總和［4］。從價(jià)格評估的角度，市場比較法要求地下空間使用權(quán)交易市場發(fā)育完善，成交活躍；假設(shè)開發(fā)法和收益還原法均要求精確掌握地下空間開發(fā)的預(yù)期收益情況；成本逼近法要求全面了解建設(shè)成本、開發(fā)利潤率等主要參數(shù)；基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法的適用則依賴于城市地下空間土地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)體系的建立。同時(shí)，連建（或結(jié)建）式項(xiàng)目其地上建筑的效益最大化往往會(huì)造成地下空間利用效益的損失，此類地下空間土地使用權(quán)的評估價(jià)格更是難以反映正常市場價(jià)格。

總之，健全地下空間使用權(quán)的價(jià)格形成機(jī)制要一環(huán)扣一環(huán)的開展工作：一方面要綜合運(yùn)用不同的估價(jià)方法，不斷改進(jìn)估價(jià)模型以達(dá)到因地制宜的效果；另一方面，要開展地下空間土地使用權(quán)價(jià)格與開發(fā)深度的關(guān)系研究，總結(jié)分析地下空間最佳開發(fā)深度；最后，參照地價(jià)——房價(jià)關(guān)系研究的成功案例，進(jìn)行地上——地下土地使用權(quán)價(jià)格關(guān)系研究，歸納出科學(xué)易用的計(jì)算公式。

4　地下空間節(jié)約集約利用的武漢實(shí)踐

武漢市按照節(jié)約集約用地的要求，為最大限度的開發(fā)利用好地下空間資源，參考北京軌道交通［5］等節(jié)地模式，開展了一系列實(shí)踐。其中，首義文化區(qū)地下空間資源的有效利用是武漢市地下空間開發(fā)的標(biāo)志性項(xiàng)目，以此為試點(diǎn)，全市地下空間的開發(fā)利用工作得以推動(dòng)。在該試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，武漢市進(jìn)行了地下停車場等地下空間使用權(quán)的公開交易，出臺(tái)了《促進(jìn)首義文化區(qū)地下空間開發(fā)利用試行辦法》、《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》等法規(guī)文件。

4.1首義文化區(qū)地下空間利用項(xiàng)目

首義文化區(qū)地下空間利用項(xiàng)目主要包括地下停車場、地下商業(yè)和娛樂等服務(wù)設(shè)施、地下人行街道和過街通道等步行系統(tǒng)，涵蓋連建（或結(jié)建）式和獨(dú)立（或單建）式地下工程。

一是用地管理中，對地下公共交通設(shè)施等符合劃撥用地目錄的以劃撥方式供地；對商業(yè)、娛樂等經(jīng)營性用地以招拍掛方式出讓；對地下交通建設(shè)附屬的經(jīng)營性項(xiàng)目以協(xié)議方式出讓。其中，連建（結(jié)建）式地下工程，其地下空間與地上建設(shè)用地使用權(quán)一并供應(yīng)；獨(dú)立（或單建）式地下工程，單獨(dú)辦理土地供應(yīng)手續(xù)。

二是土地登記中，對項(xiàng)目的地下起止深度、紅線范圍、用地面積等內(nèi)容予以注明，且使用權(quán)人依法享有地下建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押的權(quán)力。

三是地價(jià)制定中，以招拍掛方式出讓的地下空間開發(fā)利用項(xiàng)目，其地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格按照相同主導(dǎo)功能用途、土地級(jí)別、容積率及使用年限的地上建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格的30%確定。其中，連建（結(jié)建）式地下工程地下建設(shè)用地供地起始價(jià)一并列入總起始價(jià)；獨(dú)立（或單建）式地下工程建設(shè)用地使用權(quán)成交價(jià)全額上繳財(cái)政，據(jù)實(shí)核撥土地儲(chǔ)備成本后，剩余部分為政府土地收益。

4.2地下公共停車場項(xiàng)目

地下公共停車場項(xiàng)目是獨(dú)立（或單建）式地下工程，位于城市商業(yè)核心區(qū)的主要道路路口。豎向空間權(quán)屬分為4個(gè)區(qū)域，總投影面積7386.2m2（折合約11.03畝），總建筑面積不大于15100m2，停車位不小于660個(gè)；規(guī)劃用地性質(zhì)為地面綠化及道路、地下公共停車場，土地用途為街巷用地（公共停車場），國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限為40年。土地價(jià)格的合理設(shè)定是地下公共停車場成功出讓的關(guān)鍵，而現(xiàn)行的武漢《土地級(jí)別與基準(zhǔn)地價(jià)》中沒有涉及地下空間的估價(jià)，也沒有對停車場項(xiàng)目進(jìn)行用途修正。據(jù)此，武漢國土資源主管部門首先確定了停車場的用途地價(jià)（單位：元/m2）即工業(yè)用途地價(jià)的20%+商務(wù)辦公用途地價(jià)的50%；其次，明確停車場的土地級(jí)別即工業(yè)Ⅱ級(jí)+商務(wù)辦公Ⅱ級(jí)；然后，用推算容積率分別對工業(yè)Ⅱ級(jí)、商務(wù)辦公Ⅱ級(jí)進(jìn)行容積率修正；最后綜合測算土地成交價(jià)格為1970萬元，平均地價(jià)1305元/m2（折合約179萬元/畝）。

4.3地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目

2013年5月，武漢市出臺(tái)了《地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》，從規(guī)劃、土地、工程、產(chǎn)權(quán)等6個(gè)方面逐一對地下空間的開發(fā)利用進(jìn)行了規(guī)范，明確界定地下建設(shè)用地使用權(quán)是“依法建設(shè)的凈高度大于2.2m的地下建（構(gòu)）筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍”。以此為基礎(chǔ)，2014年4月《武漢市建設(shè)工程規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》公布實(shí)施，進(jìn)一步提出：“軌道交通車站設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮地下、地上空間的綜合利用”。2014年10月，武漢市首次實(shí)現(xiàn)了地鐵上蓋物業(yè)用地的公開出讓即利用武漢地鐵車輛段場上蓋平臺(tái)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，“造”出了約171942m2的國有經(jīng)營性建設(shè)用地，新增城市建筑面積52萬m2，并實(shí)現(xiàn)了11億元的土地出讓收益。

5　研究結(jié)論

我國土地供需矛盾十分突出，建設(shè)用地減量化的目標(biāo)完成起來困難重重，節(jié)約集約的利用地下空間是平面減量、立面增效的關(guān)鍵舉措之一。以土地管理的視角，地下空間的利用要盡快解決好權(quán)屬登記及地價(jià)制定上的問題。如權(quán)屬登記方面：地上、地下空間土地使用權(quán)可實(shí)施分層登記并注明三維空間坐標(biāo)；又如地價(jià)制定方面：一是細(xì)化土地類型，將停車場用地從街巷用地中分離出來，作為大類與零售商業(yè)用地、倉儲(chǔ)物流用地并列；二是優(yōu)化容積率修正系數(shù)，針對地下空間的商業(yè)開發(fā)集中于城市核心區(qū)的特點(diǎn)，適度提高基準(zhǔn)容積率指標(biāo)；三是新增地下空間深度修正系數(shù)，針對地下商業(yè)、地下停車場等地下空間利用的主要業(yè)態(tài)，依據(jù)地下總層數(shù)和所在樓層分別設(shè)置深度修正系數(shù)。

（References）

［1］ 王萬茂，王群. 城市土地空間權(quán)制度的構(gòu)建與運(yùn)行［J］. 中國土地，2015，（1）:24-26. Wang W M， Wang Q. Construction and operation of city land space right system［J］. China Land， 2015，（1）:24-26.

［2］ 童林旭. 我國地下空間發(fā)展的新階段［J］. 城市發(fā)展研究，2002，（1）:18. Tong L X. A new phase of underground space development in China［J］. Urban Studies， 2002，（1）:18.

［3］ 李威. 空間利用權(quán):土地分層與空間分層的立體利用［J］. 中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2014，（4）:87-91. Li W. Air space rights: The three-dimensional layered utilization of land and space［J］. Journal of Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， 2014，（4）:87-91.

［4］ 余永林. 城市地下空間利用的土地產(chǎn)權(quán)及收益分配問題研究［D］. 長安大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013. Yu Y L. Study on the land property right and income distribution problem in the use of urban underground Space［D］. Master’s thesis，Chang’an University， 2013.

［5］ 廖永林，雷愛先. 城軌車輛段綜合開發(fā)利用節(jié)地研究—以北京市為例［J］. 中國土地，2015，（3）:18-21. Liao Y L， Lei A X. Study on comprehensive utilization of car depot for the land conservation: As Beijing for example［J］. China Land，2015，（3）:18-21.

Research of city’s underground space in the perspective of saving and intensive utilization of land

ZHENG Yi1,2, HU Gao1
（1. Wuhan Land Trading Center， Hubei Wuhan 430010， China；
2. Faculty of Engineering， China University of Geosciences， Hubei Wuhan 430074， China）

By analyzing the connotations， principles， and main obstacles of saving and intensifying utilization of city underground space， this study， starting from break through barriersand combined with the practice of Wuhan ， aims to put forward further thinking on city underground space management. Methods include a literature review and empirical analysis. The results show that saving and intensive utilization of underground space is the foundation of saving and intensivecity expansion. By perfecting the 3D cadastral registration system and improving the price formation mechanism of underground space， operational implementation can breakthrough and create conditions for clearing system disorders. The study concludes that at the level of land registration it is necessary to mark the 3D coordinates and to determine the scope of space. At the level of benchmark land prices， it is necessary to improve land application modifications in order to optimize plot ratio modification and add depth modification.

city land use； saving and intensive utilization； city’s underground space； three dimensional coordinates；benchmark land price

F293.22

A

2095-1329（2016）03-0032-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.008

2016-02-19

2016-03-26

鄭義（1984-），男，工程師，博士生，主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理與公共土地政策.

電子郵箱: dnfdyh@163.com

聯(lián)系電話: 027-82739032

武漢市國土資源和規(guī)劃局科研項(xiàng)目