基于治理理論視角下失獨群體救助中的政府失靈及矯正

杜娜

摘要：政府在失獨群體的扶助中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。但是現(xiàn)實中政府對失獨群體的范圍界定較窄，補助標(biāo)準(zhǔn)較低，地方政府試行辦法奏效等政府職責(zé)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。本文從現(xiàn)代治理理論的視角分析政府失靈并提出矯正方法，為更好救助失獨群體提供參考對策。

Abstract： The government should bear the main responsibility in helping the group of losing the one-child. But in reality， government's scope of the group of losing the one-child is relatively narrow， the subsidy standard is low， the trial measures of local government and the government responsibility vacancy phenomenon are serious. This article analyzes the government failure from the perspective of modern management theory and put forward the method for correcting to provide reference for better helping the group of losing the one-child.

關(guān)鍵詞：治理理論；失獨群體；政府失靈；矯正

Key words： governance theory；group of losing the one-child；government failure；correct

中圖分類號：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）05-0256-02

0 引言

失獨群體是我國實行計劃生育政策30年后日益凸顯的一個社會問題。失獨群體是計劃生育政策的忠實執(zhí)行者，但這一群體更是失獨家庭的高危人群和權(quán)利受損者。正如中國社會工作教育協(xié)會秘書長史柏年所表示“政府有責(zé)任讓這個群體享受補償，這是失獨父母的權(quán)利，而非恩惠?！睙o論從法理上還是政府性質(zhì)來看各級政府在救助失獨群體中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。本文擬從治理理論視角下，分析探討失獨群體救助中的政府失靈與矯正。

1 失獨群體救助中的政府失靈

伴隨著家庭結(jié)構(gòu)簡單化和現(xiàn)代家庭的少子化，現(xiàn)在的家庭結(jié)構(gòu)逐漸趨向脆弱，失獨群體問題日趨嚴(yán)峻。根據(jù)人口學(xué)專家、美國威斯康星大學(xué)學(xué)者易富賢指出，根據(jù)2013年人口數(shù)據(jù)推斷，中國現(xiàn)有的2.18億獨生子女中，會有1009萬人或?qū)⒃?5歲之前離世，不久之后的中國，預(yù)測會有1000萬家庭成為失獨家庭。失獨問題應(yīng)該成為各級政府關(guān)注的重點問題。在此背景下各級政府為應(yīng)對失獨群體的特殊利益訴求采取了相應(yīng)做法。

1.1 各級政府界定失獨群體的范疇，缺乏必要的制定依據(jù)

目前關(guān)于“失獨群體”概念在學(xué)術(shù)界還沒有一個權(quán)威的界定，各級政府為了確定扶助目標(biāo)，明確扶助對象紛紛制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)落實對失獨群體的救助。如上海市、北京市等地區(qū)要求獨生子女死亡年齡16周歲以下可以領(lǐng)取救助金。并且上海市奉賢區(qū)規(guī)定若死亡的獨生子女超過16周歲且沒有結(jié)婚其父母可以一次性領(lǐng)取五千補助金。河北省石家莊市出臺規(guī)定對失獨家庭的界定則從女方49歲或男方55歲開始算起：“失獨家庭”女方年滿49周歲或男方年滿55周歲后，每人每年可獲得1800元生活補貼；女方年滿55周歲、男方年滿60周歲后，每人每年可獲得6000元生活補助。

但根據(jù)《中華人民共和國人口與計劃生育法》中這一群體的規(guī)定并無年齡限制，如獨生子女發(fā)生意外傷殘，死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的"地方政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司課題組也認(rèn)為“本研究中只把失獨婦女所在的家庭界定為失獨家庭，而不考慮某個家庭未來是否生育或收養(yǎng)子女。因此各級政府對幫扶的失獨群體年齡的界定不統(tǒng)一，對失獨群體年齡界定也是不利于福利最大化的。

1.2 制定扶助失獨群體相關(guān)資金補助政策，標(biāo)準(zhǔn)較低且缺乏統(tǒng)一性

在國家層面，2001年12月出臺的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第27條規(guī)定：獨生子女發(fā)生意外傷殘，死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的"地方政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。2007年，人口和計劃生育委員會，財政部聯(lián)合發(fā)出通知，決定從當(dāng)年開始，在全國開展獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點工作。在該通知中若夫妻符合獨生子女傷殘死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的條件，可以每人每月從政府處領(lǐng)取不低于80元和100元的扶助金，直到死亡。最新的政策是2013年12月26日衛(wèi)計生委等五部門發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》?！锻ㄖ分蟹Q：自2014年起，獨生子女傷殘、死亡家庭夫妻的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到城鎮(zhèn)每人每月270元、340元，農(nóng)村每人每月150元、170元，并建立動態(tài)增長機制。按照不同比例對東、中、西部地區(qū)予以補助。

地方政府層面則較為不統(tǒng)一，陜西地區(qū)若失獨者超過60歲每人每月可領(lǐng)取一千元的補助，也就是說每對失獨夫婦可領(lǐng)到兩千元的額外補助。但是相鄰的重慶市規(guī)定，當(dāng)女性年滿49周歲后，每人每月只能領(lǐng)到260元。此外，即使是同一省市，不同地區(qū)的扶助金額也存在一定差別。

1.3 地方政府試行辦法，各自為政難奏效

各級地方政府是失獨群體扶助制度的直接提供者。各級地方政府依照國家層面相關(guān)制度，紛紛出臺了各地相應(yīng)的扶助制度。但早期的扶助政策多以物質(zhì)幫扶為主，政府幫扶形式也較為單一，主要以發(fā)放補助金的形式進(jìn)行。隨著國內(nèi)學(xué)者對失獨群體現(xiàn)狀研究日益豐富，認(rèn)為對失獨群體的幫扶應(yīng)多樣化，關(guān)注養(yǎng)老、健康、心理等而非僅僅是物質(zhì)關(guān)懷已成為一種共識。

2014 年國家衛(wèi)生計生委辦公廳、中國計生協(xié)發(fā)布了《關(guān)于開展計劃生育特殊困難家庭社會關(guān)懷的通知》（國衛(wèi)辦家庭發(fā)〔2014〕1號文件），規(guī)定對失獨家庭的扶助要做到：①生活關(guān)懷：1）實施緊急救助；2）開展慰問活動。②養(yǎng)老關(guān)懷：3）安排養(yǎng)老照料；4）老年護(hù)理補貼。③健康關(guān)懷：5）加強健康管理；6）提供就醫(yī)便利。④精神關(guān)懷：7）建立聯(lián)系制度；8）進(jìn)行心理疏導(dǎo)；9）開展親情牽手；10）組織聯(lián)誼活動。⑤生育關(guān)懷：11）提供生育服務(wù)；12）協(xié)助安排收養(yǎng)。

此外還要建立完善特殊困難家庭社會關(guān)懷的保障機制：①加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作職責(zé)。②精心策劃方案，周密組織活動。③動員社會力量，形成關(guān)懷合力。④多方籌措資金，提供財力保障。⑤加強輿論引導(dǎo)，營造良好環(huán)境。

從政府扶助政策不斷調(diào)整、細(xì)化的過程中，可以看出失獨群體越來越受到國家的重視。在地方政府層面，政策應(yīng)做出了相應(yīng)的調(diào)整。

如陜西省人口計生委出臺了《關(guān)于建立完善失獨家庭養(yǎng)老扶助制度意見》，明確了五個方面的扶助內(nèi)容：一是提高失獨家庭扶助標(biāo)準(zhǔn)，二是對失獨家庭給予一次性補助，三是鼓勵失獨家庭再生育，四是完善失獨家庭優(yōu)先優(yōu)惠的社會福利政策，五是積極開展關(guān)愛關(guān)懷失獨家庭活動等。在這些政策的指導(dǎo)下地方政府也進(jìn)行了相應(yīng)的嘗試，但是由于缺乏成熟、定型的制度保證，各地試行的“各自為政”的辦法難于奏效。正如謝勇才認(rèn)為的，雖然各地方政府都本著為人民服務(wù)的精神相繼出臺了很多相關(guān)政策法規(guī)，但是由于都是“各自為政”，并未真正解決失獨群體的養(yǎng)老問題。

因此我國失獨群體的權(quán)益依然沒有得到保障，各地幫扶措施還存在覆蓋面較窄、標(biāo)準(zhǔn)不高、形式單一、缺乏明確的實施方案等問題。政府責(zé)任缺位，政府制度破冰亟待進(jìn)行，更加系統(tǒng)的制度化幫扶措施亟待建立，政府缺位已成為失獨群體救助的制約。

2 治理理論為政府失靈提供另一種不同的治理途徑

政府和市場一樣存在失靈，政府不是萬能。政府在某些職能領(lǐng)域由于政府能力或意愿無法實現(xiàn)公共利益的最大化，則會出現(xiàn)政府失靈。現(xiàn)代治理理論為解決政府失靈提供了另一種途徑。

2.1更高效的配置政府財稅，以實現(xiàn)公共利益最大化

治理理論認(rèn)為，政府失靈的經(jīng)濟(jì)原因在于現(xiàn)存的民主進(jìn)程未做到稅收與支出的適度，政府支出沒有反應(yīng)公眾的意愿，從而未政府尋租的滋生提供溫床。失獨群體從一定意義上說是我國推行計劃生育政策的后遺癥。他們選擇生育獨生子女并非自己的意愿所致，而是在踐行計劃生育政策。政府在計劃生育方面的稅費收益理應(yīng)優(yōu)先保證這一政策的利益受損者?；谝陨戏治?，政府在獨生子女補貼費用方面的稅收和超生罰款等方面的收入來源也應(yīng)向失獨群體的救助方面配置，以更好的解決目前失獨群體救治范圍窄，補助標(biāo)準(zhǔn)低的問題。

2.2 引入市場競爭機制，轉(zhuǎn)變政府管理方式

現(xiàn)在治理理論在公共利益最大化方面提出了善治理論。善治理論的本質(zhì)特征就是國家政府和公民社會合作治理的新型關(guān)系。治理主體多元化發(fā)展模式背景下，主要依靠各級地方政府組織對失獨群體實行幫扶顯然是不足的，政府除制定相關(guān)政策給予必要的生活補助外還應(yīng)在涉及心理、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面與非政府組織進(jìn)行廣泛合作。政府的介入需要與非政府組織廣泛溝通，建立政府導(dǎo)向的多非政府組織共同參與的合作亦或是競爭的互動模式，形成對失獨群體扶助的合力。

3 失獨群體政府救助失靈的矯正

3.1 政府應(yīng)將獨生子女補貼費稅和超生罰沒優(yōu)先向失獨群體救助方面配置，保證失獨群體的福利的最大化

失獨群體的有效幫扶離不開政府財政的支持，從各級地方政府對失獨群體的補助金額來看遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于失獨群體的補償需要。這種不足也體現(xiàn)在各級地方政府開展的失獨群體的幫扶活動中，地方政府的扶助制度的有效實施同樣也離不開政府財政支持。然而政府在財政責(zé)任上是缺位的，尤其是中央政府。這一方面會影響失獨群體養(yǎng)老保障自己籌集的穩(wěn)定性和可靠性，加重地方政府財政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方政府的無法及時有效的解決當(dāng)?shù)厥И毴后w的養(yǎng)老問題；另一方面也會造成失獨群體的養(yǎng)老待遇偏低。（謝勇才，2015）

從一定意義上說失獨群體行計劃生育政策的后遺癥。他們選擇生育獨生子女并非自己的意愿所致，而是在踐行計劃生育政策。政府在計劃生育方面的稅費收益理應(yīng)優(yōu)先保證這一政策的利益受損者。因此建議將獨生子女補貼費稅和超生罰沒優(yōu)先向失獨群體救助方面配置，保證失獨群體的福利的最大化。

3.2 政府應(yīng)本著服務(wù)型政府原則，與非政府組織一道共同合作實現(xiàn)對失獨群體的救助

基于現(xiàn)在治理理論和善治理論對公共管理領(lǐng)域提出的新范式，政府組織和非政府組織走向合作是必然的。政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，在服務(wù)型政府原則下，積極探索政府與非政府組織合作的新模式。

在我國失獨群體的扶助方面非政府組織長期處于主導(dǎo)地位。政府的作用相對較弱，主要體現(xiàn)在補助政策的制定上。因此政府應(yīng)積極與非政府組織探索和協(xié)調(diào)在失獨群體的心理問題、醫(yī)療問題、養(yǎng)老問題等方面的合作關(guān)懷模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]王臻榮，常軼軍.政府失靈的又一種救治途徑——一種不同于公共選擇理論的分析[J].中國行政管理，2008，01.

[2]謝勇才，潘錦棠.從缺位到歸位：失獨群體養(yǎng)老保障政府責(zé)任的厘定[J].甘肅社會科學(xué)，2015-03-25.

[3]謝勇才，王茂福.論我國失獨群體社會保障中的政府責(zé)任[J].中州學(xué)刊，2015-01-15.