淺析現(xiàn)行預算法下如何規(guī)范事業(yè)單位財務預算

林蕓

【摘 要】2015年1月1日實施的新《預算法》，對預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調整做出了嚴格規(guī)范。為建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度奠定了法理基礎。本文從預算管理的對象和內(nèi)容入手。闡述行政事業(yè)單位預算在編制、執(zhí)行、監(jiān)督等方面存在的問題.借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗。結合我國實際情況，提出了改進建議。

【關鍵詞】事業(yè)單位；財務預算；現(xiàn)狀；有效措施

一、引言

《預算法》在出臺20年后，完成了首次修改，新預算法比較好地總結了20年來的實踐經(jīng)驗和創(chuàng)新，全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，并與此前中央批準的財稅體制改革總體方案相銜接，翻開了預算法律制度的新篇章。與原預算法相比，新預算法在立法宗旨、全口徑預決算、地方政府債務、轉移支付、預算公開方面取得重大突破并進行了諸多創(chuàng)新，在預決算編制、審查和批準、執(zhí)行和調整、監(jiān)督和法律責任方面也有許多完善。新預算法已實施一年多的時間，雖然政府職能體系和活動需要一個適應和配套過程，但是推進新預算法“落地”也不容松懈。

二、事業(yè)單位財務預算的重要性

事業(yè)單位作為我國重要的社會職能部門承擔著重要的責任，在推動我國社會政治、文化、經(jīng)濟的發(fā)展，滿足人民群眾不斷增長的物質文化需求方面肩負重任。我國事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要是依靠國家財政全額撥款，并承擔著政府的指令性計劃，推動著國家政府各級各類事業(yè)的全面發(fā)展任務。因此，加強事業(yè)單位的財務管理、規(guī)范事業(yè)單位的財務行為，全面提高事業(yè)單位各項資金的使用效益是新時期各項改革對事業(yè)單位提出的基本要求，也是充分發(fā)揮我國事業(yè)單位財務管理職能，全面促進我國各項社會事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的重要保障。

三、事業(yè)單位財務預算現(xiàn)狀

1.預算法制意識淡薄

以前行政事業(yè)單位領導預算法制意識淡薄，“重資金分配，輕規(guī)范管理”，財務人員法規(guī)學習不夠。重實踐輕法制。由于單位領導和財務人員的預算法制意識淡薄，造成預算管理不到位.運行效率低下。

2.預算管理意識不強

事業(yè)單位預算是在內(nèi)部各部門預算計劃的基礎上匯總而成的，但這些部門往往在編制預算過程中，既沒有根據(jù)科學合理、全面準確的原則，也沒有考慮本單位發(fā)展計劃，僅僅著眼于本部門當前利益及以往經(jīng)驗，并盡可能爭取將本部門預算最大化，而不去考慮是否確有所需；有些單位部門因為事前未考慮周全，導致一些項目遲報、漏報，造成預算數(shù)據(jù)不完整；部分單位認為預算主要是財務部門的工作，既不熟悉也不重視預算編制，財務部門缺乏職能部門的協(xié)調配合，往往預算編制較為粗糙。

3.預算編制時間不合理

事業(yè)單位部門預算經(jīng)各級財政審核匯總、人大審議通過后，層層批復下達，預算批復時間滯后于預算編制執(zhí)行時間；一些單位因預算批復時間較晚，無法及時開展工作，有些項目集中到下半年執(zhí)行，經(jīng)常出現(xiàn)年底突出花錢情況發(fā)生。

4.預算執(zhí)行效果不佳，存在資源浪費現(xiàn)象

財務管理制度不夠完善，隨意擴大支出項目和標準、擅自調整變更預算資金用途計劃現(xiàn)象時有發(fā)生，削弱了預算的剛性約束。導致預算資金使用不合理，造成某些項目資源浪費，影響預算執(zhí)行。

5.預算監(jiān)控機制不足，預算結果存在偏差

經(jīng)批復下達的預算執(zhí)行進度缺乏跟蹤分析，財務部門與業(yè)務部門溝通不足，財務人員不了解項目進度及業(yè)務開展、資金用途等情況，業(yè)務人員不了解預算執(zhí)行情況，增加了預算執(zhí)行的隨意性；近年來財政部門積極推進預算資金績效評價，如公布中央部門“三公經(jīng)費”等，但在基層單位尚未形成切實有效的績效評價考核機制，繼而導致預算嚴肅性不足；因現(xiàn)有會計賬套大多未和預算科目相銜接、執(zhí)行預算缺乏剛性約束等問題，影響了會計信息的準確性。

四、規(guī)范事業(yè)單位預算管理的有效措施

新《預算法》對立法宗旨和理念作出了根本性的轉變，從舊法“以國家調控為中心”轉變?yōu)椤耙员ＷC公平為中心”，從“幫助政府管錢包”的法律，轉變?yōu)椤耙?guī)范政府花錢”的法律。規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展

1.增強法律意識，提高預算管理的重視程度

預算法是我國財政法體系的核心，被稱之為“經(jīng)濟憲法”。要充分認識到新預算法對規(guī)范預算管理的重大意義。

事業(yè)單位必須提高對財務預算管理的重視程度，領導應組織財務和相關人員認真學習新《預算法》并結合本單位的實際情況貫徹落實，單位領導的重視對于各項工作的開展具有重要的推進作用，要充分發(fā)揮財務預算管理在提高資金使用效率。為確保財務預算得以切實執(zhí)行，強化單位內(nèi)部全員的財務預算意識，事業(yè)單位應構建完善的財務預算管理組織體系，具體如下：首先，建立預算決策機構，以事業(yè)單位第一管理者為中心，成立預算管理委員會，負責制定財務預算管理制度，指揮單位內(nèi)部各部門執(zhí)行財務預算。其次，建立預算執(zhí)行機構，該機構由參加預算單位的成員構成，確保財務預算得以全面落實到各個基層單位。再次，建立預算監(jiān)管機構，對預算的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、控制，及時解決預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，確保預算管理目標的實現(xiàn)。

2.進一步加強預算管理基礎工作

人是預算管理的核心。必須盡快提高預算專業(yè)人員的業(yè)務素養(yǎng)、 夯實他們的理論知識基礎、 及時讓他們了解國家的宏觀政策及本單位的長遠規(guī)劃， 對本單位的預算做到心中有數(shù)。鼓勵財務人員堅持原則， 提高財務人員工作積極性。 使財務人員更好的開展工作。預算工作不單單是財務人員的工作，應本著全員參與的原則。建立預算編制、執(zhí)行協(xié)調監(jiān)督機制，定期通報預算執(zhí)行情況，加強與單位內(nèi)部各職能部門有效溝通，加大財務部門監(jiān)管預算執(zhí)行力度，避免出現(xiàn)預算超支或使用不足現(xiàn)象。

3.提高財務預算編制的科學性

科學編制行政事業(yè)單位財務預算，合理安排預算編制時間，改革預算編制方法。

我國現(xiàn)行的預算編制方法是“基數(shù)+增長”法，即根據(jù)上年的基數(shù)加減本年因素來確定本年度的預算收支規(guī)模。這種編制方法雖簡便易行，卻往往缺乏科學的理論依據(jù)，只是上年項目的盲目沿襲，不符合公平規(guī)范透明的原則，容易造成資金的浪費。除固定支出外可采用目前費用預算的編制方法外，要改革預算編制方法，徹底擯棄“基數(shù)法”全面推行“零基預算”。在這個過程中，必須實事要求是地掌握人員情況、業(yè)務發(fā)展需求，并以此為基礎，確定人員、業(yè)務經(jīng)費水平，要綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來因素的影響，科學預測經(jīng)濟發(fā)展變化，并以提高效益為目標，編制具前瞻性的預算。零基預算最大的特點就是動機性強，效果是能大量減少浪費。零基預算最大的不足是工作量大，并且很難做到有規(guī)范化可執(zhí)行非評判標準。當預算部門認為某項費用不夠合理或不必要時，而申報部門卻認為非常合理而且必要，這樣，就會加劇責任人與評審人之間的矛盾。在實際工作中應揚長避短。

借鑒國外預算管理方法采用滾動預算法對3個年度預算收支進行劃分，遵循量入為出的原則，增強預算的可操作性，充分發(fā)揮預算對單位收支活動的約束力。

4.加強財務預算執(zhí)行控制

國外預算管理水平較高的國家都建立了嚴密的預算法貫徹執(zhí)行監(jiān)督體系，如美國預算法規(guī)定：各部門在預算執(zhí)行中，對沒有預算項目一律不予撥款，如哪個部門突破預算，哪個部門的領導就要接受國會的質詢，以致被罷免。

對預算法的貫徹實行全程監(jiān)督并輔之以嚴厲而明確的法律責任，是有效貫徹預算法的基礎。事業(yè)單位應當不斷加強對預算執(zhí)行的控制。要確保預算指標分解落實到位。財務管理部門可依據(jù)單位內(nèi)部各部門及崗位的實際情況，對核準后的預算進行分解， ，確保各項收支合規(guī)、合理。并且還應當對預算執(zhí)行情況進行定期通報，通過加強各職能部門之間的有效溝通，找出預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題并加以解決，從而避免預算超支現(xiàn)象。不斷強化“無預算不支出、無支出不行政”的新理念。

5.建立績效評價和問責制度.推進預決算監(jiān)督透明化

加強預算執(zhí)行監(jiān)督是深化預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，單位預算經(jīng)上級單位批復后，嚴格按照預算批復執(zhí)行，并對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督是深化預算管理的關鍵。

（1）加強預算執(zhí)行監(jiān)督

一是要制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度。對資金使用過程進行監(jiān)督，單靠單位財務部門的力量是遠遠不夠的，必須制定相應的內(nèi)部制約監(jiān)督機制，讓單位監(jiān)察、審計、業(yè)務主辦部門等參與到資金使用監(jiān)督活動中來，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對資金使用過程監(jiān)督有制度約束，有人力保障，確保資金安全、合理、有效使用；二是對資金使用效益，尤其是項目資金使用效益，要有考核評價機制。效益評價應對項目實施的全過程進行綜合評審，對項目資金使用效益進行考核。只有這樣，才能做到對項目資金的使用事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價，實現(xiàn)對資金使用全過程的追蹤問效管理。

（2）改革和完善行政問責制度。

完善監(jiān)督制約機制，誰監(jiān)督、誰執(zhí)行、誰負責的問題要得到徹底解決。完善問責法律制度體系，在科學劃分組織和個人職責的基礎上，將問責的重點由重大事故問責轉向績效問責。建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價的主體責任追究制度，責任量化，與個人工資、職務晉升緊密掛鉤。逐步賦予部門和單位更多的人事管理和資金管理權.特別是對預算管理水平高、績效目標完成好的部門和單位應嘗試放松人事和預算控制，增加其行動的自主權。

（3）進一步提升財務管理信息化水平 ，建立預算公開制度

運用計算機信息技術，不斷完善財務管理信息系統(tǒng)，在可能的條件下，將部門預算編制、國庫集中支付、政府采購管理、會計賬套系統(tǒng)進行融合對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中利用和資源共享；設置預算剩余額度提示和超出預算系統(tǒng)自動預警功能，實時監(jiān)控預算計劃和執(zhí)行情況，及時傳遞反饋預算信息，適時編制追加調整預算，不斷提高預算執(zhí)行率，主動接受社會各方的監(jiān)督，公開透明是最好的監(jiān)督?！皶裾~本”有利于確保人民群眾知情權、參與權和監(jiān)督權，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。

五、結論

預算管理是行政事業(yè)單位管理的重要內(nèi)容，規(guī)范行政事業(yè)單位預算管理.對于提高財政資金使用效率，防止腐敗，提高行政事業(yè)單位公共服務能力具有重要的意義。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”。推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預算制度改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

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