從救濟(jì)到促進(jìn)

肖如菁++施一韜

[摘要]德國(guó)是近代世界最早建立社會(huì)保障法律制度的國(guó)家，并在二戰(zhàn)后得到了充分的發(fā)展且達(dá)到了高度的繁榮。然而，隨著20世紀(jì)80年代起，世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展與變化，“德國(guó)模式”的缺陷日益顯現(xiàn)，高福利保障與低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使德國(guó)一度陷入僵局。兩德統(tǒng)一后新德國(guó)的三任總理就經(jīng)濟(jì)疲軟下的德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)尤其是失業(yè)保障體系進(jìn)行了深入淺出的改革，通過(guò)由“救濟(jì)”到“促進(jìn)”的失業(yè)保障體制構(gòu)建理念上的轉(zhuǎn)變及改革的實(shí)踐探索，分別在解決就業(yè)問(wèn)題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展方面取得了階段性的成果。德國(guó)的失業(yè)保障制度的發(fā)展和改革經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供了啟示。

[關(guān)鍵詞] 德國(guó)模式；失業(yè)保障；救濟(jì)

[中圖分類號(hào)]D669.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]

一、德國(guó)失業(yè)保障法律制度的發(fā)展歷史

德國(guó)是近代世界上第一個(gè)建立社會(huì)保障法律制度的國(guó)家，其社會(huì)保障制度的萌芽最早可追溯至中世紀(jì)后期，但直到19 世紀(jì)80年代其完整的社會(huì)保障體系才真正得以建立。當(dāng)時(shí)，面對(duì)日益強(qiáng)大的社會(huì)民主主義運(yùn)動(dòng)，“鐵血宰相”俾斯麥采取了“甜面包與皮鞭”的雙重政策。一方面俾斯麥采用逮捕、驅(qū)逐、流放、查禁等各種方式打壓社會(huì)民主主義運(yùn)動(dòng)，另一方面，他又連續(xù)公布了3個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)方案，在資本主義國(guó)家中率先推行疾病保險(xiǎn)（1883年）、事故保險(xiǎn)（1884年）和老年人與殘疾者保險(xiǎn)（1889年）來(lái)向人民提供生活保障，但這些保險(xiǎn)無(wú)一例外都有一個(gè)特點(diǎn)，即它們的提供均以工人不得參與社會(huì)民主主義運(yùn)動(dòng)為前提。[1]根據(jù)之后的歷史來(lái)看，俾斯麥當(dāng)時(shí)的舉措雖然并未在打擊社會(huì)民主主義者上取得完全的勝利，但德國(guó)卻憑借這三部后來(lái)被合并為《帝國(guó)保障法》（1911年）的社會(huì)保險(xiǎn)法為德意志民族乃至全世界奠定了創(chuàng)建社會(huì)保障制度的基石。

而作為德國(guó)社會(huì)保障制度的三大支柱之一的失業(yè)保障制度亦從19世紀(jì)末伴隨著工業(yè)革命的到來(lái)而開(kāi)始萌芽，早在1927年，德國(guó)就頒布了《就業(yè)安置和失業(yè)保險(xiǎn)法》，以法律的形式將失業(yè)保險(xiǎn)寫進(jìn)了德國(guó)的社會(huì)保障制度體系，標(biāo)志著德國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立。該法案設(shè)立了獨(dú)立的、自治的、非盈利性質(zhì)的“就業(yè)安置和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”，統(tǒng)一管理失業(yè)保險(xiǎn)資金和失業(yè)人員安置。[2]納粹上臺(tái)到第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期，德國(guó)的社會(huì)保障制度的發(fā)展一度停滯，但戰(zhàn)后又得到了迅速的恢復(fù)并且正一步一步走向體系的完善，50年代德國(guó)的社會(huì)保障制度得以重建與改革，新的社會(huì)保障制度擴(kuò)大了民眾的受益范圍，提高了民眾待遇，有效緩解了民眾的后顧之憂。1952年，德國(guó)政府出臺(tái)《關(guān)于設(shè)立安置就業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法令》，設(shè)立聯(lián)邦勞工局，由政府、雇員、雇主三方組成管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)安置工作；1969年，政府又頒布了《就業(yè)促進(jìn)法》，這部法令對(duì)后世影響頗大，它不僅作為體系基礎(chǔ)一次次為現(xiàn)行的德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的調(diào)整提供依據(jù)，在當(dāng)時(shí)更是寓意了德國(guó)的視野開(kāi)始從“消極救濟(jì)的失業(yè)保障觀”向“積極的就業(yè)促進(jìn)觀”的轉(zhuǎn)變。歷史進(jìn)入20世紀(jì)后期，德國(guó)政府在就業(yè)保障制度領(lǐng)域又先后出臺(tái)和發(fā)起了《勞動(dòng)促進(jìn)法》（1998年）、Job-AQTIV法案（2002年）以及具有劃時(shí)代意義的“哈茨改革”（2002年-2005年間）。

二、發(fā)展后的反思與改革

在經(jīng)歷了二戰(zhàn)后歐洲福利國(guó)家發(fā)展的“黃金時(shí)代”后，德國(guó)曾擁有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高比例的就業(yè)及成功的“社會(huì)模式”（建立了與就業(yè)和繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)的公共社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃、具有“家庭化”特點(diǎn)的歐洲大陸模式），在歐洲，“德國(guó)模式”曾被普遍認(rèn)為是成功的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)政策的代名詞。[3]當(dāng)然，“德國(guó)模式”的不斷擴(kuò)建對(duì)國(guó)家財(cái)政形成了不小的負(fù)擔(dān)，自20世紀(jì)80年代初起，國(guó)家支出占社會(huì)總產(chǎn)值的比重已經(jīng)上升到48%，德國(guó)日益陷入了低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下的高社會(huì)福利——高國(guó)家負(fù)債——高勞動(dòng)成本——低投資——低增長(zhǎng)——高失業(yè)的惡性循環(huán)中。[4]同時(shí)，全球經(jīng)濟(jì)面貌正由于兩次世界石油危機(jī)的爆發(fā)、兩德統(tǒng)一、人口結(jié)構(gòu)日趨老齡化等事件的發(fā)生、發(fā)展而呈現(xiàn)出新的格局，“德國(guó)模式”的負(fù)面影響開(kāi)始顯現(xiàn)，20世紀(jì)90年代起德國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)滯緩，經(jīng)濟(jì)增速呈疲軟狀態(tài)，失業(yè)率開(kāi)始直線攀升。而已深深扎根于德國(guó)社會(huì)與民眾思維方式中的“高福利社會(huì)保障理念”使彼時(shí)的德國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入了更嚴(yán)重的困境，“德國(guó)模式”成為了限制國(guó)家經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的“黑手”。

為了緩解高失業(yè)率所帶來(lái)的對(duì)政府財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的不利影響，科爾政府在1998年頒布了《勞動(dòng)促進(jìn)法》，該法案在1969年《就業(yè)促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行修正，希望通過(guò)合理的設(shè)定失業(yè)期間對(duì)失業(yè)者的補(bǔ)助以及制定有效的就業(yè)促進(jìn)政策來(lái)試圖降低失業(yè)率。[5]雖然改革的呼聲不斷，然而科爾政府的舉措并未真正抑制社會(huì)福利的擴(kuò)展，德國(guó)政府也依舊在改造“福利國(guó)家模式”的道路中探索。到了2002年，時(shí)任德國(guó)總理施羅德聘請(qǐng)了大眾公司董事哈茨，并由其領(lǐng)導(dǎo)“勞動(dòng)力市場(chǎng)現(xiàn)代化勞動(dòng)服務(wù)”委員會(huì)對(duì)德國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策進(jìn)行改革，這就是后來(lái)為全球勞動(dòng)力市場(chǎng)政策研究者所津津樂(lè)道的“哈茨改革”。

“哈茨改革”主要包含四部分內(nèi)容，即“哈茨I”到“哈茨IV”四部各有側(cè)重的改革法案?！肮腎”和“哈茨II”于2003年1月1日起分別實(shí)施生效，兩部法案的改革重點(diǎn)分別是“設(shè)立個(gè)人服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，為失業(yè)者提供就業(yè)優(yōu)惠券”，“對(duì)于失業(yè)超過(guò)一年的失業(yè)者，政府要求其應(yīng)當(dāng)接受任何合法的工作，不管工作內(nèi)容和薪酬高低是否能夠令其滿意”（哈茨I）；“政府鼓勵(lì)失業(yè)人員使用Me-plc個(gè)人企業(yè)、mini-jobs微型工作、midi-jobs小型工作的方式進(jìn)行就業(yè)并提供相應(yīng)的補(bǔ)貼”（哈茨II）?！肮腎II”于2004年1月1日實(shí)施生效，其側(cè)重于對(duì)原本冗雜低效的公共就業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，為其注入了市場(chǎng)化運(yùn)作模式的力量。“哈茨IV”于2005 年1月1日起實(shí)施生效，對(duì)原本的失業(yè)福利體系進(jìn)行了大刀闊斧的調(diào)整，引入了“失業(yè)金II”的概念。在改革之前，德國(guó)的失業(yè)福利主要包括三個(gè)主要部分，分別是失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)和社會(huì)救助。根據(jù)失業(yè)前的工資水平，失業(yè)者可以領(lǐng)取6-32個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金，當(dāng)其領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金達(dá)最長(zhǎng)時(shí)限（32個(gè)月）并被終止領(lǐng)取后，其可以領(lǐng)取不受時(shí)間限制的失業(yè)救濟(jì)金。而沒(méi)有資格領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)的失業(yè)者，可以到地方政府領(lǐng)取沒(méi)有時(shí)間限制的社會(huì)救濟(jì)。有例子表明，年老并擁有更多子女的失業(yè)人員所能獲得的以家庭單位領(lǐng)取的失業(yè)金及救濟(jì)金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一名沒(méi)有子女的年輕工人的工資收入。德國(guó)慣有的高福利社會(huì)保障降低了人們的工作積極性，過(guò)于優(yōu)待的失業(yè)福利導(dǎo)致了社會(huì)激勵(lì)機(jī)制的紊亂也使得原本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩背景下的政府財(cái)政備受壓力。而“哈茨IV”的目標(biāo)無(wú)疑就是要緩解這樣的壓力，通過(guò)實(shí)施推行“哈茨IV”，政府將原來(lái)的失業(yè)救濟(jì)和社會(huì)救助合并為“失業(yè)金II”，原來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)變?yōu)椤笆I(yè)金I”。勞動(dòng)者在失業(yè)后可領(lǐng)取“失業(yè)金I”，最長(zhǎng)時(shí)間縮短為12個(gè)月（55歲以上者為18個(gè)月），沒(méi)有資格領(lǐng)取或超過(guò)領(lǐng)取時(shí)限的失業(yè)者領(lǐng)取“失業(yè)金II”，“失業(yè)金II”為統(tǒng)一的待遇標(biāo)準(zhǔn)，與失業(yè)者失業(yè)前的工資水平?jīng)]有聯(lián)系。同時(shí)，在發(fā)放“失業(yè)金II”的同時(shí)，政府主管部門還會(huì)給失業(yè)者提供工作，在自身身體和精神狀態(tài)能夠達(dá)到工作要求的前提下，失業(yè)者不應(yīng)當(dāng)拒絕工作，否則將會(huì)受到降低失業(yè)金發(fā)放額度的懲罰。通過(guò)行之有效的改革和兩屆政府的努力（默克爾上臺(tái)后仍繼續(xù)深入推行勞動(dòng)力市場(chǎng)改革），德國(guó)的失業(yè)率出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)，2006年10月德國(guó)的失業(yè)率降至9.8%，是近4年以來(lái)首次的低于10%的失業(yè)率。[6]endprint

三、歷史進(jìn)程中的繼續(xù)探索

雖然“哈茨改革”使陷入困境的德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)得以振興，取得了階段性的成果，然而同科爾一樣，施羅德最終也并未使德國(guó)經(jīng)濟(jì)局勢(shì)得到根本性的好轉(zhuǎn)（2003年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率-0.2%，2004年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率1.6%，2005年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率0.9%）。甚至因?yàn)楦母锼鶎?dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)局勢(shì)的不穩(wěn)定，在民眾的抗議聲中，施羅德不得不宣布提前舉行大選。最終，秉持“自由競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用、減少國(guó)家干預(yù)”經(jīng)濟(jì)政策的聯(lián)盟黨候選人默克爾在毀譽(yù)參半的社會(huì)輿論評(píng)價(jià)中，以微弱優(yōu)勢(shì)取得大選的勝利上臺(tái)執(zhí)政。[7]

默克爾執(zhí)政之初便提出，新政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就是促進(jìn)發(fā)展和就業(yè)。在“哈茨改革”的基礎(chǔ)上，默克爾深化改革并提出了綜合性的改革政策，分別從營(yíng)造良好的就業(yè)大環(huán)境、促進(jìn)弱勢(shì)群體的就業(yè)和增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性三方面著手調(diào)整。

在營(yíng)造就業(yè)大環(huán)境方面，默克爾政府除了繼續(xù)進(jìn)行社會(huì)福利制度改革，還采用了宏觀調(diào)控刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，如提高增值稅和高收入附加稅、取消上下班交通一次性補(bǔ)貼、縮短兒童補(bǔ)助金發(fā)放時(shí)間、取消山區(qū)工人補(bǔ)助等措施，以此緩解了政府的財(cái)政赤字。同時(shí)，為刺激內(nèi)需，默克爾政府通過(guò)打折、分期付款購(gòu)買大宗消費(fèi)品、舉辦各類消費(fèi)品展覽會(huì)來(lái)促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)；并大力削減企業(yè)稅負(fù)，進(jìn)一步扶持科技創(chuàng)新企業(yè)和中小企業(yè)，以此增加國(guó)內(nèi)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)就業(yè)并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。尤其值得一提的是，默克爾政府尤其重視弱勢(shì)群體和低技能者的就業(yè)問(wèn)題。從政策方面，延遲退休年齡（將退休年齡從65歲推遲到67歲）并提出“50+動(dòng)議”計(jì)劃，給予老年人及聘用老年人的雇主以不同的補(bǔ)助；在青年人就業(yè)方面，不僅繼續(xù)深化以政府為主導(dǎo)的雙元制職業(yè)教育的實(shí)行，（德國(guó)“一段式”的雙元制體系旨在于“教育”與“就業(yè)”兩者之間架構(gòu)切實(shí)的橋梁，在學(xué)生未正式踏入就業(yè)市場(chǎng)之前，強(qiáng)化其實(shí)踐能力，在雙元制模式下，學(xué)生可以在實(shí)踐中掌握自己所追求職業(yè)的基本技能以此提高首次就業(yè)率）；默克爾政府還加大了對(duì)青年人及低技能者的就業(yè)培訓(xùn)，在德國(guó)有40%的失業(yè)者沒(méi)有職業(yè)證書，其中大約40%的人失業(yè)超過(guò)1年。在各種場(chǎng)合，默克爾呼吁公司向社會(huì)提供更多的工作崗位和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，并且向企業(yè)發(fā)放一定的培訓(xùn)金。除此以外，在默克爾政府的綜合性改革中，還適度地改革了勞工法，放松解雇保護(hù)為企業(yè)創(chuàng)造更多的活動(dòng)空間，以吸引更多的本土和外資企業(yè)在德國(guó)投資，促進(jìn)國(guó)內(nèi)就業(yè)崗位增長(zhǎng)。[7]

“哈茨改革”和默克爾政府更深入的綜合性失業(yè)政策改革使德國(guó)的失業(yè)保障觀念從“救濟(jì)導(dǎo)向”到“促進(jìn)導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變得到了實(shí)踐，失業(yè)者不再僅僅作為福利社會(huì)中社會(huì)保障制度的享有者，而成為具有主觀能動(dòng)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。“促進(jìn)”成為國(guó)家規(guī)制勞動(dòng)力市場(chǎng)，調(diào)整社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心部分。曾經(jīng)的失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助和社會(huì)救濟(jì)的社會(huì)福利模式強(qiáng)調(diào)的是對(duì)勞動(dòng)者失業(yè)后的生活保障，通過(guò)對(duì)失業(yè)者發(fā)放一定的救助金來(lái)替代其勞動(dòng)所得，雖然最大程度地保障了其生活水平，但對(duì)勞動(dòng)者本身及社會(huì)激勵(lì)機(jī)制卻造成了消極的影響。而就業(yè)促進(jìn)的理念則表現(xiàn)得更為積極和廣泛，作為一種積極的外化社會(huì)福利，政府限制救濟(jì)手段但在提供就業(yè)咨詢和勞動(dòng)中介服務(wù)、勞動(dòng)能力培養(yǎng)和更新措施等方面加大力度，通過(guò)這些促進(jìn)手段對(duì)失業(yè)者進(jìn)行幫助，賦予其再就業(yè)的能力，為勞動(dòng)力市場(chǎng)注入新的活力。并且從解決個(gè)人就業(yè)的角度入手，與解決失業(yè)問(wèn)題的普遍性政策（人員結(jié)構(gòu)性、地區(qū)性、國(guó)家總體性經(jīng)濟(jì)政策）形成互補(bǔ)關(guān)系，完善就業(yè)促進(jìn)體系。正如黑格爾所說(shuō)：“社會(huì)有責(zé)任為個(gè)人提供保障，同樣，社會(huì)也有權(quán)利促使個(gè)人為自己提供生存保障?！备＠麌?guó)家中人的價(jià)值和尊嚴(yán)的常態(tài)也正是通過(guò)獲取勞動(dòng)的權(quán)利，自力更生、供養(yǎng)自身及家人來(lái)得以實(shí)現(xiàn)的。自由福利國(guó)家的基礎(chǔ)是一個(gè)雖然沒(méi)有形諸文字但卻是所有自由福利國(guó)家共識(shí)的規(guī)則：每個(gè)成年人（除非年老或受到家庭勞動(dòng)的束縛）都應(yīng)具有通過(guò)勞動(dòng)獲得收入以滿足自己與家人需求的可能性并承擔(dān)此種責(zé)任。這一規(guī)則是自由權(quán)的表現(xiàn)，也必須是自由權(quán)的表現(xiàn)。[8]失業(yè)剝奪了人們本來(lái)能夠通過(guò)勞動(dòng)獲取收入和保障自身及供養(yǎng)者生存的自由權(quán)，打破了自由福利國(guó)家的常態(tài)，損害了人的基本權(quán)利與尊嚴(yán)。從“救濟(jì)”到“促進(jìn)”的社會(huì)保障制度的意識(shí)轉(zhuǎn)變則使得“社會(huì)保障法律制度的價(jià)值目標(biāo)是保障人權(quán)”這一法律本質(zhì)思想得到回歸，也使得德國(guó)政府在失業(yè)保障制度中的持續(xù)探索、反思與改革的成果在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下得以顯現(xiàn)。

然而隨著全球老齡化高峰的到來(lái)和歐洲難民潮問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方案以及隨之而來(lái)的一系列對(duì)德國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的影響包括對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障法律制度的沖擊。如何在制度的調(diào)整和改革中調(diào)和各利益相關(guān)者的矛盾，如何能夠從根本上解決社會(huì)保障在時(shí)代進(jìn)程、政治經(jīng)濟(jì)變化與發(fā)展中所產(chǎn)生的問(wèn)題，這無(wú)疑向作為全球福利國(guó)家典范的德國(guó)提出了新的挑戰(zhàn)。

四、德國(guó)失業(yè)保障制度的發(fā)展對(duì)中國(guó)的啟示

失業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物。我國(guó)作為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅猛的發(fā)展中國(guó)家，已成功完成了從傳統(tǒng)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，同時(shí)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌中，國(guó)家也不遺余力地進(jìn)行著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下法治社會(huì)的建設(shè)。我國(guó)的失業(yè)保障制度正是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的到來(lái)，隨著“改革開(kāi)放”政策循序漸進(jìn)深入地背景下，逐步發(fā)展起來(lái)的。和西方工業(yè)化國(guó)家相比，我國(guó)的失業(yè)保障制度起步較晚，在20世紀(jì)90年代中后期才為社會(huì)各界所廣泛關(guān)注并得以深入研究。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需求，我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保障體系基本框架為：只對(duì)以戶籍劃分為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者提供就業(yè)保障和失業(yè)保護(hù)，并根據(jù)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的身份特性，對(duì)不同失業(yè)者實(shí)施不同的保護(hù)制度。這就意味著，只有城鎮(zhèn)戶籍的就業(yè)者才有享受失業(yè)保障的資格，然而隨著城鄉(xiāng)一體化的深入，城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力流動(dòng)的增速，失業(yè)已經(jīng)不僅僅是城市居民經(jīng)濟(jì)生活中難以避免的問(wèn)題，更是深深困擾著我國(guó)近28000萬(wàn)“農(nóng)民工”的大腦，靠天吃飯、靠地生存的狀態(tài)已逐步在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中消失殆盡，如何為市場(chǎng)化進(jìn)程中，為這群“從田間走向柏油馬路”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)者提供失業(yè)后的基本生存保障已經(jīng)成為刻不容緩的社會(huì)命題。同時(shí)，我國(guó)還面臨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)勞動(dòng)力總量供大于求、人口結(jié)構(gòu)老齡化等一系列市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下必然會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題，而這些也正是西方工業(yè)化國(guó)家，尤其是德國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所經(jīng)歷過(guò)的，德國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)社會(huì)保障制度的反思、改革和持續(xù)探索，從“救濟(jì)到促進(jìn)”失業(yè)保障體制價(jià)值觀的建立也為當(dāng)前中國(guó)的制度改革和完善開(kāi)辟了一條值得借鑒之路。[9]endprint

借鑒德國(guó)的失業(yè)保障體制改革，我國(guó)應(yīng)當(dāng)把“促進(jìn)就業(yè)”設(shè)置成失業(yè)保障制度改革和完善的主要原則，從以下兩個(gè)方面進(jìn)行吸收和借鑒，盡快解決失業(yè)保障在促進(jìn)就業(yè)方法存在的不足。

1、加強(qiáng)失業(yè)保障制度對(duì)失業(yè)人員再就業(yè)的支持力度

失業(yè)保障制度的一項(xiàng)基本功能是為失去工作的勞動(dòng)者提供階段性的生活津貼，以確失業(yè)者及其供養(yǎng)者的社會(huì)生存權(quán)，弱化失業(yè)所帶來(lái)的生活風(fēng)險(xiǎn)并提供緩沖。在提供基本功能之外，要根本性地緩和失業(yè)和就業(yè)問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，確保保障功能的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)者再就業(yè)的支持功能，這是一種對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展具有積極促進(jìn)作用的功能。首先，我國(guó)可以在失業(yè)保障制度中設(shè)置由國(guó)家、工會(huì)、個(gè)人三方為代表的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，相互合作與監(jiān)督為失業(yè)者提供經(jīng)過(guò)評(píng)價(jià)，切實(shí)的就業(yè)機(jī)會(huì)；其次，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，從政府層面呼吁并影響企業(yè)向市場(chǎng)提供更多的職位空缺，加強(qiáng)校企合作，建立更多的雙元制培訓(xùn)基地，并予以積極支持促進(jìn)就業(yè)的企業(yè)政策、稅收、社保繳費(fèi)優(yōu)惠或給予獎(jiǎng)勵(lì)。目前我國(guó)部分地區(qū)實(shí)行的青年見(jiàn)習(xí)基地是在就業(yè)促進(jìn)方面發(fā)揮企業(yè)社會(huì)責(zé)任的很好嘗試，現(xiàn)行政策規(guī)定，如果企業(yè)愿意向本市戶籍的大中專應(yīng)屆畢業(yè)生提供3-6個(gè)月的見(jiàn)習(xí)崗位，政府將給予見(jiàn)習(xí)學(xué)員每月定額生活津貼以減輕企業(yè)用人成本支出，如果企業(yè)愿意向本區(qū)縣戶籍的大中專應(yīng)屆畢業(yè)生提供見(jiàn)習(xí)崗位，則還可以收到以社保繳費(fèi)額度乘以相應(yīng)比例的費(fèi)用獎(jiǎng)勵(lì)。希望我國(guó)可以擴(kuò)展類似項(xiàng)目在各地區(qū)的推行，并取消對(duì)見(jiàn)習(xí)學(xué)員本市或本區(qū)縣的戶籍限制要求。

2、從促進(jìn)就業(yè)的角度優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)金的給付

有研究表明，在西方工業(yè)化國(guó)家，失業(yè)津貼替代率每降低10%可降低平均失業(yè)率1.7%；最長(zhǎng)失業(yè)津貼期限減少1年可以降低失業(yè)率0.9%。[9]如同“德國(guó)模式”所曾經(jīng)給德國(guó)社會(huì)帶來(lái)的失業(yè)率居高不下的持續(xù)“陣痛”，失業(yè)保險(xiǎn)金給付較高或給付時(shí)間過(guò)長(zhǎng)都會(huì)降低失業(yè)者的就業(yè)動(dòng)機(jī)，加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致社會(huì)激勵(lì)體制失衡。根據(jù)我國(guó)目前的社保法，失業(yè)人員最長(zhǎng)可領(lǐng)取24個(gè)月的不低于城市居民最低生活保障水平的失業(yè)保險(xiǎn)金。在失業(yè)保險(xiǎn)金的給付方面，我國(guó)可以參考德國(guó)關(guān)于“失業(yè)金II”的發(fā)放規(guī)則，在發(fā)放失業(yè)金的同時(shí)，主管部門應(yīng)向就業(yè)人員提供工作機(jī)會(huì)，在自身身體和精神狀態(tài)能夠達(dá)到工作要求的前提下，失業(yè)者不應(yīng)當(dāng)拒絕工作，否則將會(huì)受到降低失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)放額度的懲罰。

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責(zé)任編輯宋桂祝endprint