對農(nóng)村土地利用問題的幾點思考

黃政紅

摘 要：耕地是土地資源的精華，是人類獲取基本農(nóng)產(chǎn)品的基礎條件之一，是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的根本保證。我國農(nóng)村人地矛盾日益突出；一方面，是耕地面積越來越少，質(zhì)量越來越差；另一方面，耕地浪費嚴重，土地資源污染問題突出，農(nóng)村土地產(chǎn)權界限模糊不清，農(nóng)村非農(nóng)建設用土問題突出。筆者認為應建立耕地保護法和自然資源保護法；依靠科技進步，努力提高土地產(chǎn)出率；加強農(nóng)村土地整理；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，健全監(jiān)管機制。

關鍵詞：農(nóng)村土地；利用；可持續(xù)發(fā)展

近些年來，隨著生產(chǎn)的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的興起，人口數(shù)量的增加和人類活動范圍的擴大，人地矛盾日益突出，嚴重地影響了我國的糧食安全問題。為此，筆者就我國農(nóng)村土地利用存在的突出問題與主要對策作簡要探析。

一、農(nóng)村土地利用存在的問題

1.經(jīng)營規(guī)模較小，生產(chǎn)效益低下

自從農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，純農(nóng)戶經(jīng)營土地的收益明顯下降，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，農(nóng)民會非常自然地放棄土地經(jīng)營，而到農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)部門去尋求就業(yè)，據(jù)調(diào)查“農(nóng)二代”近五成不會種地，“農(nóng)三代”有七成表示不再種田，由此便出現(xiàn)了農(nóng)村土地大量丟荒、撂荒、“懶莊稼”、“應付田”和耕地資源的掠奪性經(jīng)營等情況，造成耕地資源浪費，

2.耕地數(shù)量減少，質(zhì)量下降，污染嚴重

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，居住、工業(yè)乃至基礎設施建設（如公路、鐵路、機場等）都需要大量耕地；同時，退耕還林還草還湖的實施也將減少耕地2113.67萬hm2。此外，每年因水土流失的耕地面積也有4541萬hm2，占全國耕地普查面積的34.6%。與此同時，我國農(nóng)村耕地質(zhì)量也不斷下降。耕地污染嚴重，由于化肥和農(nóng)藥的使用量增加，對耕地和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響非常明顯人們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，已普遍認識到N、P、K肥的施用對農(nóng)作物增產(chǎn)的明顯作用。然而，由于不注意科學施肥以及采用大量無機肥代替有機肥的作法，使得耕地質(zhì)量退化日益嚴重，耕地土壤容重增加，土壤板結、孔隙度下降，作物根系生長空間變小，保肥、供肥能力下降，致使農(nóng)作物抗逆能力下降。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權界限模糊不清

《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定"農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有"。這個"集體"究竟是"三級"中的哪一級很不明確，加上土地所有權缺乏人格化的法人代表，也不能從經(jīng)濟上得以體現(xiàn)。一方面，所有權主體不能對來自政府方面的侵權行為進行約束；另一方面，所有權主體對使用者即農(nóng)戶在使用土地過程中的機會主義也不能給予必要的約束和監(jiān)督，這些問題造成農(nóng)民喪失經(jīng)營土地的內(nèi)在動力，因而不關心土地資產(chǎn)的保值增值，容易導致為獲得短期利益而掠奪性經(jīng)營的作法，致使土地資源質(zhì)量下降。由于農(nóng)民沒有擁有土地的知情權、選擇權，其權益經(jīng)常受到傷害，特別是隨著經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的需要，農(nóng)村土地征用數(shù)量越來越大，被征地農(nóng)民日益增多，如何保障這部分農(nóng)民的長遠生計，是擺在各級政府面前的一件大事，處理不好，對農(nóng)村穩(wěn)定必有影響。

4.農(nóng)村非農(nóng)建設用地問題突出

城市化包括與其密切有關的城鎮(zhèn)、工業(yè)、道路等的發(fā)展和建設，是社會發(fā)展的必然趨勢。但也對耕地保護形成了巨大沖擊，導致農(nóng)村耕地日益萎縮。如在城市建設中盲目追求規(guī)模，城市"攤大餅"式的向外快速擴展；在各類開發(fā)區(qū)建設過程中，"圈多用少，征多建少"的情況比比皆是；在農(nóng)村居民點建設中，不僅占有大量優(yōu)質(zhì)耕地，而且原用宅基地常被廢棄。此外，近年來隨著農(nóng)村剩余勞動力不斷向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有越來越多的富裕起來的農(nóng)民在城鎮(zhèn)購買商品房，但往往仍擁有農(nóng)村的原有住房，這是變相占用耕地的一種形式。另外，一些小城鎮(zhèn)建設大量違規(guī)占地，少征多用、圈而不用現(xiàn)象相當普遍。

5、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不完善，監(jiān)管不健全

一是土地流轉(zhuǎn)主體混亂。我國農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。實踐中，不僅農(nóng)戶可以自主決定流轉(zhuǎn)，村民小組、村民委員會，甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣（區(qū)）政府也可決定流轉(zhuǎn)，特別是在招商引資，規(guī)模經(jīng)營等土地流轉(zhuǎn)中，有的縣鄉(xiāng)政府不經(jīng)農(nóng)戶授權就與外商訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后由村民委員會、村民小組通知農(nóng)戶。這種“強制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”，剝奪了農(nóng)戶的參與權、協(xié)商權、監(jiān)督權。

二是土地流轉(zhuǎn)行為混亂。表現(xiàn)為農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強制流轉(zhuǎn)并存，口頭流轉(zhuǎn)與書面流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，也有違（除代耕不超過一年的）“當事人雙方應當簽訂書面合同”的法律規(guī)定。如有的市縣口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議達到70%以上。

三是土地流轉(zhuǎn)結果混亂。按照規(guī)定，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田不得植樹、挖塘養(yǎng)殖。不少地方土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯，改變了農(nóng)業(yè)用途。30%到80%的土地流轉(zhuǎn)后用于種植水果、花卉，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)，還有的用來建墳、建房、建窯、辦企業(yè)或發(fā)展公益事業(yè)等。這勢必突破18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來巨大隱患。還有的土地流轉(zhuǎn)后被“資本化”，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，租賃農(nóng)戶承包地就等于“買斷”經(jīng)營權，轉(zhuǎn)出后原承包農(nóng)戶享受不到流轉(zhuǎn)后的新成果。

四是土地流轉(zhuǎn)市場混亂，運作機制不健全。讓“承包經(jīng)營權在公開市場上流轉(zhuǎn)”成為十八屆三中全會《決定》的一大亮點。一些縣市的市場服務體系起步較早，服務功能齊全，已取得良好經(jīng)濟社會效益。但大部分縣市流轉(zhuǎn)服務市場體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經(jīng)費、缺制度，在信息收集發(fā)布、咨詢服務、合同服務、地價評估、糾紛調(diào)處等方面功能很不健全。從整體看，不少縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場沒有真正建立起來，流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無序、混亂狀態(tài)。

五是政府服務監(jiān)管混亂。主要是越位、錯位、不作為。如越俎代庖式流轉(zhuǎn)就屬主體錯位，權力越位，同時存在大量的行政不作為。比如流轉(zhuǎn)土地地上附著物處理問題，實際地畝數(shù)與承包經(jīng)營權證書登記的面積不統(tǒng)一問題，流轉(zhuǎn)后社會保障問題，以及糾紛處理問題等，都需要發(fā)揮政府“有形之手”的作用。然而，一些農(nóng)村基層干部服務流轉(zhuǎn)監(jiān)管市場的意識和能力不足，對土地流轉(zhuǎn)工作是能推不攬，更不用說去積極引導、熱情服務了。

二、主要對策分析

（一）制定耕地保護法和自然資源保護法

應通過立法保護耕地和其他農(nóng)業(yè)自然資源，設置相關的強制執(zhí)法部門。積極建立農(nóng)田保護區(qū)，以嚴格控制非農(nóng)占地；建立土地復墾制度和耕地占用補償機制，運用稅收等經(jīng)濟杠桿，促進土地產(chǎn)權合理流轉(zhuǎn)與重組；正確處理事業(yè)發(fā)展和土地征用之間的關系，保障被征地農(nóng)民的長遠生計；盡可能減少征地和用地，減少農(nóng)民失地。經(jīng)濟發(fā)展需要用地，但不等于亂占濫用。努力提高土地單位面積的投入強度和產(chǎn)出效益。

（二）依靠科技進步努力提高土地的產(chǎn)出率

世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)科技貢獻率均在60%以上，我國農(nóng)業(yè)科技貢獻率不倒40%；發(fā)達國家農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率都在80%以上，而我國農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率目前只有30%。我國農(nóng)村土地利用率不高，產(chǎn)出率較低是普遍現(xiàn)象，中低產(chǎn)田面積約占總產(chǎn)田面積的2/3，糧食單位面積產(chǎn)量僅為法國的64%，德國的70%，因而提高土地產(chǎn)出率的潛力是巨大的，如果我國的中低產(chǎn)田的單位面積產(chǎn)量能提高20%～30%，耕地復種指數(shù)能由目前的150%提高到160%，這就相當于當前技術條件下增加了10%的耕地面積。如何提高土地的產(chǎn)出率呢？一是要提高廣大農(nóng)民的科學文化水平，普及科學文化知識，指導農(nóng)民科學種田、集約經(jīng)營；二是必須克服留戀傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和固步自封習氣，走出懶惰農(nóng)業(yè)的圈子，積極開發(fā)有機肥源，提倡大力種植綠肥，以改善土壤的生態(tài)環(huán)境，提高土壤自身的解污能力。同時，還應宣傳平衡配方施肥，防止不必要的浪費造成環(huán)境污染，增加農(nóng)業(yè)成本。

（三）大力加強農(nóng)村土地整理

土地面積的有限性，空間位置的固定性決定了無限增加耕地的數(shù)量是不可能的，只有實行土地整理，提高土地集約利用，才能實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。全國通過土地整理可補充耕地600萬hm2，通過整理復墾工礦廢地可得耕地200萬hm2。土地整理還能促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，加強水、土、氣的環(huán)境監(jiān)測力度，防止工業(yè)"三廢"和農(nóng)業(yè)廢棄物污染。隨著農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；M程加快，畜禽糞便和農(nóng)作物秸稈等種養(yǎng)廢棄物的環(huán)境污染問題日益突出，只有通過土地整理，才能促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境平衡，增強生態(tài)系統(tǒng)調(diào)控能力，美化農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少水土流失。

（四）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，健全監(jiān)管機制

1.加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營相關法律法規(guī)的學習宣傳

利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡優(yōu)勢，結合辦專欄板報、發(fā)資料，召開兩干會、三干會、村民大會、院壩會、集市宣傳等各種群眾喜聞樂見的形式，宣傳學習土地承包流轉(zhuǎn)相關內(nèi)容， 重點學習宣傳《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理實施辦法》。增強群眾法律意識，明白土地流轉(zhuǎn)的規(guī)程，讓土地流轉(zhuǎn)工作健康有序地開展。

2.加強領導，建立健全機構

應抓緊成立土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會，落實人員、經(jīng)費及編制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有領導親自抓土地流轉(zhuǎn)工作，成立土地流服務中心，配備調(diào)解室、檔案室、電腦等辦工設備。工作人員由政府挑擇素質(zhì)高、業(yè)務精、經(jīng)驗豐富的干部專職從事此項工作，明確崗位與職責。農(nóng)業(yè)、國土、規(guī)建、信訪、環(huán)保等職能部門責無旁貸地參與，各村再確定一名信息員。并落實專項經(jīng)費，確保土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

3.嚴恪執(zhí)法

一是要賦予鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心工作人員具有執(zhí)法權。二是國土、農(nóng)業(yè)、規(guī)建、環(huán)保等應各司其職，通力協(xié)作。杜絕土地流轉(zhuǎn)違法行為的發(fā)生。國土部門應加大對土地流轉(zhuǎn)中改變農(nóng)業(yè)用途，特別是硬化或修筑房屋等，造成土地永久性損害的，應堅決打擊，嚴厲查處；農(nóng)業(yè)部門對流轉(zhuǎn)雙方的合同規(guī)范性簽訂予以指導，協(xié)助土地流轉(zhuǎn)服務中心人員做好土地流轉(zhuǎn)備案、信息登記、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布等工作；規(guī)建、環(huán)保等職能部門根據(jù)法律法規(guī)認真履行其職。

4.積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

目前土地仍然是多數(shù)農(nóng)民賴以生存的重要資源。為了保障農(nóng)民土地的財產(chǎn)性收入，要嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理實施辦法》、《設施農(nóng)業(yè)用地管理暫行辦法》，落實土地流轉(zhuǎn)風險保證、復耕保障等機制。大面積、中長期土地流轉(zhuǎn)務必慎重，鼓勵向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等有生產(chǎn)經(jīng)營能力的個人及組織流轉(zhuǎn)。凡是流轉(zhuǎn)的土地都應在發(fā)包方登記、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同并予以備案。轉(zhuǎn)讓、互換土地承包權的雙方申請重新確權的應及時辦理。

5.積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款政策

資金短缺是制約土地受讓方規(guī)模化經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的瓶頸。金融部門應對經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，具備土地經(jīng)營權抵押貸款條件的，允許以土地承包經(jīng)營權抵押方式向銀行申請貸款。

6.強化保障

一是收取土地流轉(zhuǎn)風險保證金、復耕費，規(guī)避流轉(zhuǎn)風險。二是還應建立和完善保障體系，包括農(nóng)業(yè)保險、社會救濟、優(yōu)撫安置、社會互助、農(nóng)村社保以及農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度等，為土地流轉(zhuǎn)雙方解決后顧之憂。

7.規(guī)范管理

（1）土地流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償”的原則。對自愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，任何組織和個人不得干預其流轉(zhuǎn)，對個別不愿流轉(zhuǎn)的，不得以少數(shù)服從多數(shù)的辦法強迫其流轉(zhuǎn)。

（2）建立土地流轉(zhuǎn)管理和服務的工作機制。一是建立鎮(zhèn)村級土地流轉(zhuǎn)服務組織，為村民提供相關法律政策宣傳、供求信息、程序咨詢等服務；二是積極建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，建立相關激勵約束機制；三是建立健全土地流轉(zhuǎn)服務監(jiān)管機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)手續(xù)，確保流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)用途；四是有效協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)中的矛盾，維護土地流轉(zhuǎn)雙方權利與義務。

（3）建立土地流轉(zhuǎn)風險防范機制。對流轉(zhuǎn)10畝以上的土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心要認真仔細考察受讓方的誠信、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、資產(chǎn)狀況等。并以流轉(zhuǎn)金為基數(shù)提前收取3—5年的風險保證金及土地復耕費。專戶儲蓄、共同管理、防止挪用。

（4）建立土地流轉(zhuǎn)扶持機制。一是加大財政投入。激發(fā)企業(yè)、業(yè)主從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的積極性，為流轉(zhuǎn)業(yè)主進行農(nóng)業(yè)開發(fā)提供良好的基礎條件；二是落實惠農(nóng)政策。通過糧種補貼、種糧大戶補貼提高受讓方的種糧積極性；三是簡化、特辦土地流轉(zhuǎn)受讓方生產(chǎn)設施建設等方面的申報手續(xù)；四是落實稅收扶持政策。

三、結語

耕地安全則是土地安全的核心，必須加強宣傳力度，提高全民族的土地安全意識和"惜土"觀念；強化人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的思想理念；解決我國農(nóng)村土地利用中的突出問題，應多管齊下，建立耕地保護法和自然資源保護法；依靠科技進步，努力提高土地產(chǎn)出率；加大農(nóng)村土地整理的力度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，健全監(jiān)管機制。

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