讓失地農(nóng)民不失利，權(quán)益有保障

楊艷霞+楊云霞

【摘要】城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，農(nóng)民離開土地，失去了傳統(tǒng)的“職業(yè)”，生計面臨重重困境。在征地過程中必須逐步實現(xiàn)“等價征購”，從而保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。除了采用貨幣補償外，還可根據(jù)實際情況和農(nóng)民意愿采用靈活多樣的征地補償方式。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 失地農(nóng)民 可持續(xù)生計 【中圖分類號】F327.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)民一旦失去土地，就失去了低成本的生活方式

首先，失地之后，農(nóng)民失去了永久性資產(chǎn)?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：“土地承包期內(nèi)，土地使用權(quán)歸屬農(nóng)民，土地使用權(quán)是農(nóng)民的一種財產(chǎn)權(quán)，這種財產(chǎn)權(quán)可以受益、轉(zhuǎn)讓、繼承?！倍?，中國政府強調(diào)土地承包期30年不變，這實際上是承認(rèn)了這樣一個事實：土地在未被征用的情況下，是農(nóng)民的基本財產(chǎn)。對農(nóng)民而言，一旦失去土地，就失去了永久性的資產(chǎn)。

其次，失地之后，農(nóng)民失去了職業(yè)。農(nóng)民的勞動對象是土地，土地為農(nóng)民提供了穩(wěn)定就業(yè)機會，是農(nóng)業(yè)的“就業(yè)崗位”。目前，中國失地農(nóng)民普遍文化程度偏低。筆者在西部民族地區(qū)調(diào)查的455名失地農(nóng)民中，小學(xué)文化水平的占37.8%，大專及本科以上文化水平只占6.5%。另一方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有332人只會傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，占73%；有123人掌握非農(nóng)勞動技能，占27%，這些人各有1-3種非農(nóng)勞動技能，如水泥工技能、木工技能、電焊技能、釀酒技能等?？梢?，失地農(nóng)民尋找其他工作的主動性弱，失去土地就等于失去了職業(yè)。

再次，失地之后，失地農(nóng)民失去了基本保障。在農(nóng)村，土地除了提供一些物質(zhì)條件，還能夠為農(nóng)民的后代提供生活保障。只要有土地，農(nóng)民的溫飽就能解決。而且，農(nóng)村子女婚后要分開居住，即分家。分家之后，子女對老年人的贍養(yǎng)辦法是“地隨人走”。顯然，在農(nóng)村，土地除經(jīng)濟功能外，還承擔(dān)著養(yǎng)老功能。另外，由于絕大多數(shù)失地農(nóng)民都將土地補償款用于建房、裝修房屋等一次性消費，在這種情況下，即使政府用政策優(yōu)惠鼓勵農(nóng)民參加養(yǎng)老保險以及長期補償，但多數(shù)農(nóng)民由于經(jīng)濟原因無能為力。

最后，失地之后，農(nóng)民失去了低成本的生活方式。失地前，失地農(nóng)民口糧自給自足，余糧可賣，是一種成本較低的生活方式。而失地之后，失地農(nóng)民進(jìn)入城市，便進(jìn)入了“買一顆蔥都要付現(xiàn)錢”的貨幣生活方式。因此，65%的農(nóng)民認(rèn)為，失地后，生活成本上升，生活水平下降，出現(xiàn)了生計困難。

現(xiàn)行征地補償制度的不完善使失地農(nóng)民缺乏可持續(xù)的生計來源

第一，缺失土地所有權(quán)，失地農(nóng)民無法平等地獲得土地轉(zhuǎn)讓的市場價值。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“土地歸集體所有。”但是，到底哪一級、哪個組織才屬于法律意義上的“集體”，法律卻沒有明確規(guī)定。在利益博弈的過程中，農(nóng)民天然成為弱勢的一方，農(nóng)民的土地所有權(quán)成為“被虛置的沒有保障的所有權(quán)”。由于城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，國家可以對集體土地進(jìn)行強制征收，從而改變集體土地的用途?？梢?，農(nóng)民權(quán)利與國家權(quán)力在土地使用方面是不對等的，農(nóng)民無法享有土地轉(zhuǎn)讓所帶來的市場價值。

第二，現(xiàn)行征地補償制度的不完善使失地農(nóng)民缺乏可持續(xù)的生計來源。一方面，當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，對土地的需求急劇增加；另一方面，在“均衡價格”理論下，土地也是商品，土地需求的增加，必然導(dǎo)致土地價格的上漲。只有當(dāng)經(jīng)濟不斷發(fā)展，土地價格不斷上升，農(nóng)民能夠以較高的價格出售土地時，失地農(nóng)民的基本生計才可以得到保障。反之，相關(guān)部門在以明顯低于市場競爭下的均衡價格征收土地時，就會影響失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。此外，一些政府通過“產(chǎn)值倍數(shù)法”計算征地補償費用，忽視了土地的機會成本，沒有體現(xiàn)土地的實際價值和農(nóng)民失地后的長期損失。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”。據(jù)此，在黔東南苗族侗族自治州，這種方法測算出來的征地補償標(biāo)準(zhǔn)太低，每畝田地補償款不到4萬元，每畝土地補償款不到3萬元，高達(dá)54%的被調(diào)查者對征地補償表示不滿意，83.7%的農(nóng)戶認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)較低或很低，難以維持失地后的生計。

第三，就業(yè)權(quán)益的缺失制約失地農(nóng)民獲得可持續(xù)的經(jīng)濟來源。首先是失地農(nóng)民并沒有隨著居住地的轉(zhuǎn)換而實現(xiàn)相應(yīng)的身份轉(zhuǎn)換，仍然面臨差異化、歧視化的就業(yè)政策。其次是由于法律對勞動者權(quán)益保護(hù)等方面規(guī)定的不完善，導(dǎo)致某些用人單位故意抬高“用工門檻”、不提供各類人身保險等。再次是失地農(nóng)民基本上沒有參加過任何技能培訓(xùn)，他們很難在城市中找到一份合適的工作來滿足其生存與發(fā)展的需要。筆者調(diào)查中，認(rèn)為“找工作難”的失地農(nóng)民比例高達(dá)68%以上。

第四，社會保障待遇影響失地農(nóng)民實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前我國養(yǎng)老保險以個人繳納為主，政府給予適當(dāng)補貼。通過調(diào)查，有71.2%的失地農(nóng)民認(rèn)為新農(nóng)保的養(yǎng)老保障待遇水平較低，不能滿足已經(jīng)進(jìn)入城市居住的失地農(nóng)民的消費水平。關(guān)于政府是否還為失地農(nóng)民提供其他社會保障項目的問題，55.3%的失地農(nóng)民雖然說有，但標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，難以解決失地農(nóng)民在城市生活的長遠(yuǎn)生計問題。

現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)低于土地的市場價格，在征地過程中必須逐步實現(xiàn)“等價征購”

一是完善征地補償機制，逐步實現(xiàn)“等價征購”。等價交換是市場經(jīng)濟的基本原則，關(guān)鍵是如何等價？馬克思的地租理論認(rèn)為，地租分為三大塊：絕對地租、級差地租和壟斷地租。其計算公式為：地價=地租額/利息率。地租越高，利率越低，地價就越高。比如：一畝地的地租額為800元，長期存款利息率為4%，為了取得相當(dāng)于800元的地租額，一畝地的價格就為 800÷4%=20000元。這2萬元就包括了絕對地租、級差地租和壟斷地租。而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)大大低于土地的市場價格。因此，在征地過程中必須逐步實現(xiàn)“等價征購”，從而保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。

二是豐富征地補償?shù)姆绞健３瞬捎秘泿叛a償外，還可根據(jù)實際情況和農(nóng)民意愿，采用靈活多樣的征地補償方式。比如：用地單位對失地農(nóng)民優(yōu)先錄用，或在就業(yè)方面進(jìn)行扶持；允許被征地農(nóng)民保留少量土地；可以采用“換地安置”的方式，重新把一塊新的土地安置給失地農(nóng)民；還可將土地使用權(quán)入股，參與經(jīng)營性項目的合作開發(fā)等，從而讓失去土地的農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三是建立失地農(nóng)民社會保障體系。社會保障制度作為一種社會公共物品，理應(yīng)由政府無條件地向農(nóng)民提供。失地農(nóng)民理應(yīng)得到生存條件和生計保障的有效替代，使農(nóng)民失地后能夠享受與城市市民同等的國民待遇，并且享受各類社會保險和福利待遇，以保障失地農(nóng)民生計和可持續(xù)發(fā)展。

四是突出區(qū)域特色，創(chuàng)新失地農(nóng)民的就業(yè)機制。首先要不斷創(chuàng)新職業(yè)培訓(xùn)模式，開展形式多樣、富有實效的訂單培訓(xùn)、委托培訓(xùn)等與就業(yè)直接掛鉤的培訓(xùn)，指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)、工商企業(yè)等用人單位開展適用性培訓(xùn)。其次要建立失地農(nóng)民專項培訓(xùn)基金，圍繞市場用人需求，結(jié)合失地農(nóng)民的年齡、性別、文化程度等，有針對性地開展就業(yè)培訓(xùn)。如針對黔東南地區(qū)的特點，可以開設(shè)鄉(xiāng)村旅游人員培訓(xùn)、農(nóng)家樂經(jīng)營人員培訓(xùn)、農(nóng)家客棧經(jīng)營人員培訓(xùn)等。再次是因地制宜，不斷拓展失地農(nóng)民就業(yè)渠道。一方面實行當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。地方政府要出臺優(yōu)惠政策鼓勵失地農(nóng)民到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就業(yè)，并積極吸引有經(jīng)驗的外出務(wù)工人員回家創(chuàng)業(yè)。另一方面，鼓勵失地農(nóng)民外出務(wù)工。地方政府要積極加強與外界的溝通聯(lián)系，正確引導(dǎo)失地農(nóng)民外出務(wù)工。最后是城鎮(zhèn)就業(yè)體系應(yīng)覆蓋失地農(nóng)民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。

（作者單位分別為凱里學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，黔東南州農(nóng)業(yè)委員會）

【參考文獻(xiàn)】

①楊昕、熊云：《我國失地農(nóng)民生計保障的現(xiàn)狀與對策研究》，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》，2013年5月。

責(zé)編/張寒