關(guān)于將圖們江區(qū)域合作開發(fā)納入“一帶一路”戰(zhàn)略的思考

郭文君

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□“一帶一路”與圖們江開發(fā)研究

關(guān)于將圖們江區(qū)域合作開發(fā)納入“一帶一路”戰(zhàn)略的思考

郭文君

以長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)建設(shè)為主的圖們江區(qū)域合作開發(fā)戰(zhàn)略是東北亞經(jīng)貿(mào)合作、互利共贏的重要引擎，是大圖們江開發(fā)開放先導區(qū)和東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略等各種戰(zhàn)略的疊加區(qū)，地緣政治特殊，發(fā)展基礎(chǔ)良好，發(fā)展?jié)摿薮?，因此應盡快把“長吉圖”開發(fā)開放先導區(qū)納入“一帶一路”戰(zhàn)略，形成橫跨東西、兼顧海陸、聯(lián)通內(nèi)外的開放格局。若能夠把圖們江區(qū)域合作開發(fā)納入“一帶一路”戰(zhàn)略，并形成有機整體，不僅有利于我國沿邊少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，推動沿邊地區(qū)跨境次區(qū)域合作，更有利于我國全方位、多領(lǐng)域、多層次開放格局的形成，促進環(huán)日本海各國經(jīng)濟的長足發(fā)展。

圖們江區(qū)域；東北亞絲綢之路；一帶一路；次區(qū)域經(jīng)濟合作

建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”，是我國在新的歷史時期，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局而推進的重大戰(zhàn)略舉措。與俄羅斯和朝鮮毗鄰的吉林省延邊朝鮮族自治州作為長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)的前沿地區(qū)，承擔著對外開放與對內(nèi)振興東北老工業(yè)基地的雙重責任。如今面對這一重大機遇，理應積極主動融入“一帶一路”戰(zhàn)略，強化與周邊國家的互聯(lián)互通，構(gòu)建圖們江區(qū)域開發(fā)開放的陸路樞紐和海上通道，推動建設(shè)跨境經(jīng)濟自由貿(mào)易區(qū)，使東北地區(qū)成為我國重要的經(jīng)濟增長極之一。

一、 圖們江區(qū)域的琿春與絲綢之路的歷史淵源

2009年國務院批準了《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》，明確提出長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，首次將圖們江區(qū)域合作開發(fā)上升到國家戰(zhàn)略層面。其中，“長”和“吉”作為吉林省的中心和次中心城市，以其相對占優(yōu)的腹地經(jīng)濟優(yōu)勢推動“圖”的口岸經(jīng)濟發(fā)展，“圖”以其獨特的區(qū)位優(yōu)勢引領(lǐng)“長”和“吉”的開發(fā)開放。

2013年習近平先后提出建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，即 “新絲綢之路”，簡稱“一帶一路”。新絲綢之路是在古代絲綢之路概念基礎(chǔ)上形成的一個新的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域，同古代絲綢之路一樣包括陸上絲綢之路和海上絲綢之路兩條通道。從古至今，陸上絲綢之路都是東連亞太經(jīng)濟圈，西接發(fā)達的歐洲經(jīng)濟圈，其重要性不言而喻。在這條陸上絲綢之路中，有一條東北亞絲綢之路，如今長吉圖中“圖”所轄的琿春正是這條古代東北亞絲綢之路的終點。而在古代絲綢之路的海路航線上，除了著名的以泉州為起點，面向東南亞地區(qū)的“南海絲綢之路”以外，還有一條同樣重要卻淹沒于文獻之中的以琿春為樞紐面向東北亞地區(qū)的東北亞絲綢之路*據(jù)《竹書紀年》、《大戴禮記》、《史記》等古籍記載，古代中國東北地區(qū)的少數(shù)族裔肅慎人向虞舜進貢，于公元前2249年開辟了以貢賞貿(mào)易為主的東北亞絲綢之路。。

琿春隸屬于吉林省延邊朝鮮族自治州(以下簡稱延邊州)，位于圖們江下游，與日本海相連，自古以來就是東北亞的幾何中心。該地區(qū)不僅是中國唯一地處中、俄、朝三國交界的邊境窗口城市，而且恰處中國、俄羅斯、朝鮮、韓國和日本五個國家水路交通的要道?，q春自古以來就是東北亞地區(qū)著名的國際商埠，有著悠久的對外貿(mào)易歷史，更是古代東北亞絲綢之路的重要樞紐。

有關(guān)琿春最早的貿(mào)易史可以追溯至漢初，當時人們就已經(jīng)把琿春經(jīng)日本海至日本的航道稱為“海上絲綢之路”。后又因為在這一地域內(nèi)，歷史上有過許多條主要以貢賞絲綢貿(mào)易為主的商業(yè)交通路線，故被稱為“東北亞絲綢之路”[1](28～33)。據(jù)史料記載，唐代渤海國時期“日本道”就是通往日本的貿(mào)易“海上絲綢之路”。當時該航線分為陸路和水路兩個部分，陸路是從渤海國都城上京(即現(xiàn)黑龍江省寧安市東京城鎮(zhèn))經(jīng)由東京龍源府(現(xiàn)琿春市八連城)向東南通過長嶺子山口進日本海，到達波謝特灣旁的毛闊崴。海路則有三條，其中以從毛闊崴出波謝特灣，向東南渡日本海，最終到達日本的越前、能登、福井、石川等地的北線最為常用。此后，渤海國又遷都至東京龍源府，圖們江下游的琿春更成為渤海國時期通往“日本道”的樞紐，成為渤海國同日本發(fā)展貿(mào)易的基地[2](74)。

到了近代，即便是在中國閉關(guān)鎖國時期，琿春也從未間斷過與朝鮮的物物貿(mào)易，并與日本海西北岸各地保持著密切的往來。受其特殊地理位置的影響，從18世紀初開始，圖們江下游的琿春地區(qū)便成為中、日、朝、俄貿(mào)易交通的中樞。這一時期，清朝在西江市(現(xiàn)琿春市古城村)等地設(shè)立通商局，與朝鮮慶源等地通商；而且在1905年設(shè)立的對日開放的18個商埠中，琿春便是其中之一。此時，中、俄、日、朝四方的貿(mào)易達到鼎盛，琿春經(jīng)濟也有了突飛猛進的發(fā)展，貿(mào)易活躍，交通發(fā)達，不僅開辟了日本海航線，而且開辟了琿春至上海的江海聯(lián)運航線。后因日蘇之間發(fā)生張鼓峰事件等原因，琿春喪失了出海通道，直至1998年才正式恢復。由此可見，圖們江區(qū)域的琿春與古東北亞絲綢之路有著悠久的歷史淵源。

二、聯(lián)合國計劃開發(fā)署提出圖們江地區(qū)開發(fā)計劃后取得的成就

1991年10月24日，聯(lián)合國計劃開發(fā)署(UNDP)在美國紐約總部舉辦記者招待會，向全世界宣布了多國共同開發(fā)圖們江三角洲的宏大設(shè)想，擬用20年時間，籌集300億美元，把圖們江三角洲建設(shè)成“東北亞的香港、鹿特丹和新加坡”，在全球掀起了一股“圖們江熱”，中國、俄羅斯和朝鮮三國積極響應，韓國、蒙古、日本也積極參與，域外一些國家如澳大利亞、加拿大、美國、北歐諸國，以及世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)等國際組織和機構(gòu)也給予了密切關(guān)注和支持。經(jīng)過二十多年的規(guī)劃、開發(fā)與建設(shè)，這一區(qū)域的合作取得了可喜的成就。

(一)國際合作機制形成，法律地位得到加強

自1991年聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出將圖們江地區(qū)開發(fā)列為聯(lián)合國重點開發(fā)項目以來，圖們江地區(qū)的開發(fā)與合作不斷深化。在以后的四年里，聯(lián)合國開發(fā)計劃署充分發(fā)揮其在國際社會的地位和影響，成立了圖們江地區(qū)開發(fā)項目管理委員會，積極協(xié)調(diào)東北亞各國的合作進程，編制了《圖們江地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》。1995年中、俄、朝三國政府代表一起簽署了《關(guān)于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會的協(xié)定》，中、俄、朝、韓、蒙政府代表一起簽署了《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及東北亞開發(fā)協(xié)商委員會的協(xié)定》和《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準則諒解備忘錄》。三個法律性文件的簽署，表明了各締約國對共同合作開發(fā)這一地區(qū)的政治態(tài)度，標志著圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)項目從前期研究階段轉(zhuǎn)入到區(qū)域合作開發(fā)的實施階段，也為圖們江地區(qū)的合作提供了法律基礎(chǔ)和組織框架。2005年聯(lián)合國計劃開發(fā)署(UNDP)圖們江區(qū)域開發(fā)項目第八次會議又將上述文件執(zhí)行期順延至2015年。同時，各國共同簽署了《大圖們江行動計劃》，擴大原有合作區(qū)域，將圖們江區(qū)域開發(fā)更名為大圖們江區(qū)域合作。

隨著圖們江區(qū)域合作開發(fā)的深入，區(qū)域內(nèi)各國間的經(jīng)貿(mào)往來也得到了加強。2010年中朝兩國決定“共同開發(fā)和共同管理兩個經(jīng)濟區(qū)”，隨即成立了中朝共同開發(fā)和共同管理羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)和黃金坪、威化島經(jīng)濟區(qū)委員會。在兩國政府和企業(yè)的共同努力下，兩個經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)合作也取得了顯著成果，改造了朝鮮元汀里口岸至羅津港的二級公路，開通了琿春——羅津——上海(寧波)港內(nèi)貿(mào)外運航線，成立了高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)，開展了自駕游等。雙方還共同編制完成了有關(guān)規(guī)劃綱要，朝方為此專門修訂了《羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)法》，制定了《黃金坪和威化島經(jīng)濟區(qū)法》。俄羅斯遠東地區(qū)是俄羅斯在亞太地區(qū)的軍事前哨，在俄羅斯有著重要的經(jīng)濟與戰(zhàn)略地位，為了盡快扭轉(zhuǎn)遠東地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展緩慢落后的局面，俄羅斯制定、實施了《遠東和貝加爾地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略》，從2008年到2013年，聯(lián)邦政府投入5670億盧布用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。為了協(xié)調(diào)實施中俄在該地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，2009年中俄雙方共同簽署了《中國東北地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦遠東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要》，雙方在相關(guān)地區(qū)展開全方位多領(lǐng)域的深入合作。2013年11月，俄羅斯總統(tǒng)普京訪問韓國并力推了一項包括朝鮮在內(nèi)被稱之為“鋼鐵鑄就的絲綢之路”的涵蓋歐亞的大型貿(mào)易計劃[3]。這一計劃以鐵路運輸為基礎(chǔ)，其鐵路網(wǎng)絡將覆蓋韓國和朝鮮，并由跨西伯利亞鐵路將其與歐洲連接起來。這條鐵路連接了俄羅斯東南部邊境城市哈桑和朝鮮港口羅先港，不僅使其成為朝鮮對外出口的主要港口，也能幫助俄羅斯通過這個遠東港口擴大出口。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，通關(guān)條件不斷提高

經(jīng)過二十多年的建設(shè)與發(fā)展，圖們江區(qū)域合作開發(fā)中以延邊州為中心的對內(nèi)對外運輸通道等基礎(chǔ)設(shè)施得到了全方位完善。對外修建了琿春經(jīng)朝鮮元汀里口岸至羅津港的二級公路和琿春經(jīng)長嶺子口岸到俄羅斯扎魯比諾港的二級公路；改造了朝鮮羅津港和俄羅斯扎魯比諾港，開通了琿春經(jīng)扎魯比諾到日本新潟、韓國束草的國際航線，初步實現(xiàn)了“借港出?！钡哪繕?；中國琿春至俄羅斯卡梅紹娃婭的“琿卡鐵路”也已重新運營。航空方面開通了延吉至韓國清州、光州、釜山及朝鮮平壤等城市的包機航線，有效對接延吉至首爾、首爾至東京、新潟空中航線[4]。除此之外，圖們江區(qū)域合作開發(fā)過程中也在不斷強化對內(nèi)通道建設(shè)。延邊州和龍至二道白河段鐵路已建成通車；長琿高速公路全線運營；吉琿高速鐵路也已開通運營；延吉機場進一步遷址重建；延邊500千伏電網(wǎng)建成，為向羅先輸電提供了相應保障，這些都極大地促進了圖們江區(qū)域全面合作開發(fā)，為進一步的縱深發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

(三)多方政策支持，促進琿春發(fā)展

琿春因其獨特的地理位置成為我國面向東北亞合作與開發(fā)開放的重要平臺，享有國家眾多的優(yōu)惠政策。早在1992年，琿春就被國務院批準為進一步對外開放的沿邊城市之一；隨后，我國政府把搞好圖們江地區(qū)開放開發(fā)正式納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”規(guī)劃和2010年遠景目標綱要，圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)開始進入了新的發(fā)展時期；2009年，《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)》獲得國務院正式批復，琿春又成為新一輪圖們江區(qū)域國際合作中率先發(fā)展的對外開放城市；為深入實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)戰(zhàn)略，進一步推動圖們江區(qū)域國際合作，促進長吉圖經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升我國沿邊開發(fā)開放水平。2012年4月，琿春又獲批全國首個“中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)”，為進一步加強琿春與周邊國家，特別是與俄羅斯和朝鮮的經(jīng)貿(mào)合作指明了方向。這不僅擴大了長吉圖沿邊開發(fā)開放的新路徑，加快了東北老工業(yè)基地振興的步伐，而且為琿春早日融入“一帶一路”戰(zhàn)略增添了濃墨重彩的一筆。此外，琿春同時享受到我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略、少數(shù)民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策以及延邊州各種政策的支持，這些優(yōu)惠政策極大地促進了我國與圖們江區(qū)域周邊國家的經(jīng)貿(mào)往來。2015年，吉林省又向國家提議修建初期以貨物運營為主的琿春至俄羅斯符拉迪沃斯托克(海參崴)的高速鐵路，這會大大縮短中俄兩國的通行時間和提升運能效率，推進琿春與周邊以及東北亞區(qū)域的合作，進一步提升長吉圖地區(qū)對外開放水平[5]。

總之，在過去的二十多年間，我國本著“開發(fā)琿春，開發(fā)圖們江，發(fā)展與東北亞各國的友好合作關(guān)系”的宗旨，加強與周邊國家的友好合作，加大開發(fā)開放力度，加快合作開發(fā)的能力建設(shè)，推進合作開發(fā)進程，取得了顯著成果。

(四)國際合作加強，經(jīng)貿(mào)發(fā)展迅速

在過去的20多年中，圖們江地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展條件、國際合作不斷加強。目前，圖們江地區(qū)已經(jīng)建成11個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)，建設(shè)了大唐琿春電廠二期項目和老龍口水利樞紐項目，改善了延邊州的投資環(huán)境，構(gòu)建了延邊州參與東北亞國際經(jīng)貿(mào)合作的重要交流平臺，圖們江地區(qū)的國際合作不斷得到加強。區(qū)域內(nèi)還啟動了圖們—羅津百萬噸水泥生產(chǎn)、吉林省—羅先市高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)、琿春—朝鮮羅津—上海(寧波)港內(nèi)貿(mào)貨物跨境運輸?shù)软椖?。與俄羅斯符拉迪沃斯托克建立了友好城市關(guān)系，與朝鮮合作建立了中國(圖們)朝鮮工業(yè)園，并成功引進朝鮮勞務人員。面向朝鮮和俄羅斯兩國市場，推動建立木制品出口加工、水產(chǎn)品進出口貿(mào)易加工、紡織服裝和生活日用品出口加工基地。2014年，延邊州工業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)中有進，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)累計完成總產(chǎn)值1260.8億元，同比增長12.3%。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)增加值427.5億元，占全州GDP比重47.5%，高于吉林省平均水平。而且目前位居我國前十名的對外貿(mào)易伙伴國中，就有三個是來自于毗鄰琿春地區(qū)的國家，即俄羅斯、韓國和日本，這表明，琿春這一樞紐城市如果合理開發(fā)利用，與周邊國家的經(jīng)貿(mào)往來就會有巨大潛力。

圖1我國與東北亞各國進出口總額

資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)繪制

三、 圖們江區(qū)域合作開發(fā)的“隱憂”與阻礙因素

盡管冷戰(zhàn)結(jié)束已有二十余年，但冷戰(zhàn)思維至今尚存，而且在環(huán)日本海周圍時有發(fā)酵，跌宕起伏。盡管和平與發(fā)展是當今世界的主流，但世界局部仍不太平，東北亞地區(qū)有朝鮮半島的南北對峙、朝核問題，還有日本的政治、軍事右傾化的躁動與鄰國的領(lǐng)土爭端，也有部分國家對于中國和平崛起的疑惑以及俄羅斯遠東地區(qū)人口減少、發(fā)展緩慢等諸多問題。在聯(lián)合國計劃開發(fā)署(UNDP)推動的合作開發(fā)中，成果少、問題多、進展慢、效率低，這一地區(qū)缺少有效的資金投入，經(jīng)貿(mào)規(guī)制不盡統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施不匹配，通關(guān)能力有限，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，人才交流合作機制不健全，合作開發(fā)總體不盡人意。

(一)政治因素導致的“隱憂”

當今圖們江區(qū)域雖然已經(jīng)成為亞洲經(jīng)濟的活躍地區(qū)，但同時也是世界各種政治力量、經(jīng)濟力量和軍事力量相互博弈的主戰(zhàn)場，其開發(fā)環(huán)境仍不容樂觀，依然存在很多問題。目前，該區(qū)域的歷史遺留問題懸而未解，領(lǐng)土爭端持續(xù)不斷，軍事對抗逐步升級，尤其是美國重返亞太戰(zhàn)略的實施，使得該區(qū)域政治陰霾驟然加劇，不利于該區(qū)域合作開發(fā)的順利展開。

首先，該區(qū)域雖然主要包括中、俄、韓、朝、日的各方政治力量，但在該區(qū)域中，還有一個不可忽視的潛在勢力暗中作祟，嚴重阻礙圖們江區(qū)域合作開發(fā)的推進，這個潛在的巨大阻力便是來自美國的力量。在影響圖們江區(qū)域國際合作的諸多因素中，美國的影響雖然是外部的，但卻不容小覷。雖然美國并不屬于該區(qū)域，但是東北亞地區(qū)卻始終是其核心戰(zhàn)略地區(qū)之一。美國利用其強大的政治、經(jīng)濟、軍事力量，對該地區(qū)的國家施加影響，一些國家成為受美國控制的盟友，另一些國家則與美國形成了錯綜復雜的政治經(jīng)濟關(guān)系。因此，美國的態(tài)度和立場直接影響著圖們江區(qū)域合作開發(fā)的進程。其次，朝鮮半島問題是該區(qū)域的核心問題。雖然朝鮮半島形勢時而緩和，時而嚴峻，不但南北雙方的對立狀態(tài)沒有消除，朝鮮政府還在2015年末2016年初先后進行氫彈試驗與導彈試驗，更是加劇了半島的緊張局勢。再加上美國和日本仍然與朝鮮嚴重對立的國際環(huán)境，韓國作為美國的同盟國，對朝鮮的關(guān)系勢必受到影響。朝韓雙方的經(jīng)貿(mào)合作難以取得實質(zhì)性進展。另外還有中日釣魚島、韓日獨島、日俄北方四島等領(lǐng)土糾紛問題，以及日本政治右傾化和軍事大國化問題，這些都是阻礙各國相互之間形成良好合作關(guān)系的重要政治因素。

(二)經(jīng)濟活力不足導致“泛東北現(xiàn)象”

縱觀該地區(qū)環(huán)日本海各國環(huán)海地區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)狀，普遍都存在著與中國東北相類似的經(jīng)濟活力不足、發(fā)展相對滯后的現(xiàn)象，而且還都是各國中央政府關(guān)注的重點發(fā)展地區(qū)，環(huán)日本海各國地方經(jīng)濟的這種落后現(xiàn)狀即為“泛東北現(xiàn)象”?，q春作為我國東北的一個邊陲小鎮(zhèn)，在改革開放之前，受國家“先打仗、后建設(shè)”戰(zhàn)略影響，長期處于落后狀態(tài)。改革開放以后，琿春地區(qū)雖有不少政策傾斜，但發(fā)展緩慢，至今仍然屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。與琿春接壤的俄羅斯遠東濱海邊疆區(qū)，雖然有諸多天然良港，但由于其原為軍事區(qū)，長期受到管制，經(jīng)濟發(fā)展也十分落后。另一個與琿春接壤的國家——朝鮮，由于受到西方世界的制裁和自身“先軍”理念的雙重影響，國民經(jīng)濟長期蕭條。日本雖然是典型的發(fā)達國家，但是其發(fā)展重點都在環(huán)太平洋地區(qū)，而非環(huán)日本海的西部地區(qū)，相對而言，日本環(huán)日本海的西部地區(qū)經(jīng)濟較為落后。同時，韓國雖然早已步入經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家行列，但是縱觀其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展狀況不難發(fā)現(xiàn)，韓國東部地區(qū)受軍事防務影響，也屬于國內(nèi)經(jīng)濟落后地區(qū)。由此可見，各國處于圖們江核心地帶的區(qū)域經(jīng)濟均比較落后，基礎(chǔ)投資乏力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，市場化程度不高，有效需求不足，難以形成推動該地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的內(nèi)在動力。

(三)投資主體不明確，有效融資困難

圖們江區(qū)域地處中、朝、俄三國交界地區(qū)，和周邊國家的合作中運輸通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要，但由于該區(qū)域各國在社會制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟體制等方面存在較大差異，圖們江區(qū)域合作開發(fā)模式松散，投資主體不明確，難以有效融資。融資渠道不暢通，必然阻礙區(qū)域合作的進程。雖然我國積極參與和推動圖們江區(qū)域合作開發(fā)，但受資金短缺的影響并沒有取得預期成效，如連接中、俄、蒙、朝的東北亞國際大通道部分路段遲遲沒有啟動建設(shè)，部分路段和港口則一直處于“通而不暢”的狀態(tài)；許多中俄跨境合作項目進展緩慢，部分規(guī)劃項目甚至處于擱置狀態(tài)，這其中資金不足是阻礙發(fā)展的首要問題。籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金必須依靠政府的力量與支持，特別是各國中央政府以及國際組織的支持。但多年以來，該地區(qū)受朝鮮半島緊張局勢的影響，一直被視為圖們江區(qū)域的政治敏感區(qū)，各國對該地區(qū)投資都十分有限，在參與圖們江合作項目時也都十分謹慎，資金難以籌措。中國經(jīng)濟雖然自改革開放以后取得了長足發(fā)展，但是受其發(fā)展政策影響，中國經(jīng)濟高速發(fā)展的地區(qū)主要集中在沿海地區(qū)，內(nèi)陸和沿海之間至今依然存在很大差距。盡管現(xiàn)在中國政府實施西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地政策，但是想要國家集中大量財力或者依靠引進外資投入到圖們江區(qū)域開發(fā)上來依然存在很大難度。而縱觀周邊國家，朝鮮不是世界銀行和俄羅斯不是亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織的成員，想從國際金融機構(gòu)或者西方國家獲得資金支持希望渺茫。俄羅斯經(jīng)濟雖然自2000年以后有所發(fā)展，國內(nèi)投資能力也隨之增強，但是其向遠東地區(qū)大規(guī)模投資的傾向性很??；加之，烏克蘭危機，俄又受到西方國家經(jīng)濟制裁，因此投資能力也十分有限。日韓兩國雖然是該地區(qū)資金實力比較雄厚的國家，但是目前日本和朝鮮還沒有建立外交關(guān)系，日本和俄羅斯還存在領(lǐng)土歸屬爭端，而從朝鮮第三代領(lǐng)導人金正恩上臺以后其國內(nèi)政治、經(jīng)濟因素復雜多變的國際形勢上看，寄希望于日韓的大規(guī)模投資還不太現(xiàn)實。國際組織如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等金融機構(gòu)以及國際商業(yè)銀行和一些私人資本也因為種種原因沒有對圖們江區(qū)域合作開發(fā)進行投資。資金的匱乏和融資的困難嚴重影響了圖們江區(qū)域合作開發(fā)的進程。

(四)合作機制不暢，合作層次不高

在圖們江區(qū)域合作中，最突出的缺陷是合作機制不夠完善。雖然有關(guān)各方在1995年簽署了“三個法律文件”，初步形成了中、韓、俄三國協(xié)調(diào)委員會和中、朝、俄、蒙、韓五國協(xié)商委員會兩個層面的合作機制，但其本質(zhì)上只算是國際論壇，并不是具有國際法地位的區(qū)域合作組織，既不能制定有關(guān)法律文件，也不能就區(qū)域合作的相關(guān)問題進行決策、裁決和執(zhí)行，缺乏剛性約束力，難以有效支撐圖們江區(qū)域合作開發(fā)的開展。因此，到目前為止，盡管中國吉林省和聯(lián)合國開發(fā)計劃署一直在積極推進圖們江區(qū)域合作開發(fā)進程，但圖們江區(qū)域合作也僅僅是部長級的協(xié)調(diào)機制，依然沒有進入實質(zhì)性的共同合作開發(fā)階段。在有關(guān)國家中央政府沒能完全達成一致的情況下，圖們江區(qū)域合作開發(fā)主要是在有關(guān)各國地方政府推動下展開的地方政府間的次區(qū)域經(jīng)濟合作。各國在參與圖們江區(qū)域開發(fā)過程中，雖然有些國家看似積極參與，但是由于各個國家發(fā)展目標和利益取向不同，原本就處在復雜國際環(huán)境下的圖們江區(qū)域開發(fā)項目進展緩慢，缺乏大范圍、頗具規(guī)模的合作環(huán)境和機制，迄今為止仍以單邊自主行動為主要開發(fā)模式，少有的雙邊經(jīng)濟合作僅僅停留在疏通通道和自然資源開發(fā)利用上，多邊合作更是少之又少，合作層次亟待提高。

四、 深化圖們江區(qū)域合作開發(fā)的對策

圖們江區(qū)域合作開發(fā)歷經(jīng)二十多年的緩慢發(fā)展終于迎來了春天，在中國大周邊外交戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，以合作共贏、富鄰睦鄰、互聯(lián)互通、和平發(fā)展為主旨的“一帶一路”戰(zhàn)略，由中國提出并得到周邊國家的廣泛認同。現(xiàn)已有57個國家參與，其中還包括英國、法國、德國、澳大利亞等西方發(fā)達國家。中國主導籌資1000億美元的“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”和400億美元的“絲路基金”得到世界各國的廣泛認同與歡迎。中韓自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議成功簽訂，倒逼日本重新回到中日韓自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的談判桌前，這一切都為深化圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)帶來了機遇。

(一)把圖們江區(qū)域國際合作納入“一帶一路”，形成有機整體

圖們江區(qū)域合作開發(fā)以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)，既包括吉林省經(jīng)濟發(fā)展主力軍的長春和吉林兩市，又包括具有沿邊近海、開發(fā)開放優(yōu)勢明顯的延邊州，其下屬的琿春市更是通過圖們江區(qū)域進入日本海的最佳區(qū)位。時至今日，我國已經(jīng)同周邊國家建立了多個區(qū)域合作機制，唯有面對東北亞的合作相對薄弱。而當前“一帶一路”戰(zhàn)略的提出旨在進一步同周邊國家互聯(lián)互通，為東北亞的合作提供新機遇。經(jīng)過二十多年合作開發(fā)的積淀，圖們江區(qū)域已經(jīng)具備了迎接國際競爭并在國際競爭中合作共贏的基礎(chǔ)。因此在“一帶一路”戰(zhàn)略中，除了發(fā)展21世紀海上絲綢之路建設(shè)中面向南海、太平洋和印度洋的戰(zhàn)略合作經(jīng)濟帶以外，理應包括以圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)為依托的東北亞海上絲綢之路的復興，形成從琿春出發(fā)，經(jīng)日本海向南向北兩條海上國際通道。而在新絲綢之路建設(shè)中，還應該包括一條極具價值的中蒙陸路大通道，即經(jīng)琿春——白城——阿爾山——喬巴山的中蒙兩山鐵路，再經(jīng)烏蘭巴托與俄羅斯西伯利亞鐵路貫通，構(gòu)筑新的亞歐大陸橋(圖2)。該條鐵路的貫通可以打造中、蒙、俄經(jīng)濟走廊陸海聯(lián)運橋頭堡，提升吉林省在國家“一帶一路”戰(zhàn)略中的地位和作用，構(gòu)建全方位開發(fā)開放的新格局。這兩條南北海上絲綢之路和東北亞絲綢之路的共同建設(shè)，對于我國形成更加全面的對外開放格局具有十分重要的意義，由此形成一個更加全面開放的有機整體。

圖2東北亞絲綢之路示意圖

(二)全面提升圖們江區(qū)域國際合作機制

縱觀影響圖們江區(qū)域合作開發(fā)進程的阻礙因素不難發(fā)現(xiàn)，政治因素的阻礙作用明顯超越了經(jīng)濟因素。受不同政治體制和經(jīng)濟利益影響，該區(qū)域內(nèi)各國之間明顯缺乏政治互信，行動缺乏協(xié)同性。雖然在圖們江區(qū)域合作開發(fā)上已經(jīng)有了聯(lián)合國圖們江區(qū)域項目秘書處機制和東北亞六國多個多邊協(xié)商、協(xié)調(diào)會晤機制，但合作機制的松散以及層次較低的問題始終存在。因此，為了有效促進圖們江區(qū)域國際合作進程，各國理應從圖們江區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā)，確立政治互信的基本原則，創(chuàng)新國際合作機制，構(gòu)建國際交流合作平臺，在現(xiàn)有機制的基礎(chǔ)上增設(shè)政府間首腦會議、管理委員會等機構(gòu)，提高合作層次和水平，推進圖們江區(qū)域合作開發(fā)工作的制度化、規(guī)范化，為圖們江次區(qū)域合作創(chuàng)造良好條件。

在經(jīng)濟合作領(lǐng)域，圖們江次區(qū)域合作應該充分借鑒東北亞區(qū)域已有合作的成功經(jīng)驗，構(gòu)建圖們江次區(qū)域經(jīng)濟合作機制。2013年在韓國成功舉辦的首屆圖們江貿(mào)易投資博覽會就是一次很好的嘗試，它極大地推動了中韓雙邊經(jīng)貿(mào)往來。今后，圖們江區(qū)域各國可以以此為核心，向政治、經(jīng)濟、人文等交流平臺輻射，號召各國廣泛參與。

(三)拓寬資金來源，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前琿春的基本物流交通網(wǎng)絡已經(jīng)建立，為參與國際合作提供了基本的通道保障，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國際通航能力等方面仍與國際交通樞紐的功能要求相差甚遠。為了早日融入“一帶一路”戰(zhàn)略，進一步深化圖們江區(qū)域合作開發(fā)，改變“通而不暢”的現(xiàn)狀，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是完善以運輸通道為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要任務就是要拓寬資金來源，打破融資瓶頸。一方面可以充分利用“亞投行”和“絲路基金”深化圖們江區(qū)域合作開發(fā)，另一方面則可以從吉林省實際出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和市場需求，圍繞吉林省五大產(chǎn)業(yè)和延邊州優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)招商引資。同時還應該積極爭取聯(lián)合國開發(fā)計劃署的政策和資金支持，設(shè)立圖們江開發(fā)專項基金，協(xié)調(diào)周邊各國，以可靠、穩(wěn)定的優(yōu)惠政策吸引國際資本，加大圖們江地區(qū)的投資強度。

解決資金匱乏問題之后，琿春應在中央和地方政府的主導下，重點抓好“兩橋、四路、六線”建設(shè)。加快推進圖們江清淤及出?？疾旃ぷ?，加強圈河口岸、琿春口岸的建設(shè)，辟建中俄長嶺公路、中朝甩灣子鐵路口岸、中朝俄防川口岸，逐步形成以琿春為主要節(jié)點，聯(lián)通國內(nèi)和相關(guān)國家的水陸聯(lián)運體系，為打造低成本、高效率的跨境物流平臺夯實基礎(chǔ)。具體而言，琿春應嘗試發(fā)展多種類、多渠道的物流平臺建設(shè)，盡快落實如下五條跨境陸海航線開通計劃，實現(xiàn)“跨境出?！蹦繕?。一是以轉(zhuǎn)口貿(mào)易物流為主的琿春(中國)——扎魯比諾(俄羅斯)——釜山(韓國)航線。該航線的開通，旨在開發(fā)構(gòu)建東北亞地區(qū)面向世界的物流交通運輸新通道。二是開辟以促進雙邊投資、雙邊貿(mào)易和雙邊產(chǎn)業(yè)合作為主的琿春(中國)——扎魯比諾(俄羅斯)——新潟(日本)新航線。三是開通一條“內(nèi)貿(mào)外運”航線，該條航線主要負責將吉林省內(nèi)的糧食、汽車等大宗貨物從中國的琿春出發(fā)，經(jīng)俄羅斯的扎魯比諾或者朝鮮的羅津換裝作業(yè)之后，再直接轉(zhuǎn)運出港至中國南方港口。四是開通一條以遠洋漁業(yè)為主的琿春(中國)——扎魯比諾(俄羅斯)——勘察加半島(俄羅斯)航線。五是開辟一條環(huán)日本海的中俄韓朝跨境旅游航線，該航線以琿春(中國)、扎魯比諾(俄羅斯)、東海(韓國)和敦賀(日本)四個城市為節(jié)點，實現(xiàn)四國環(huán)線旅游。

圖3長吉圖貫通東北亞的交通動脈示意圖

資料來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)(孔令智：將長吉圖融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略)

此外，以長春——吉林貨運口岸改造升級為重點，建設(shè)南北方向聯(lián)結(jié)渤海的長吉內(nèi)陸港，實現(xiàn)“聯(lián)港出?！蹦繕恕Ｍ瑫r，為保證各條航線開通之后的正常運營，琿春除了加強口岸升級改造，加強口岸倉儲、過境橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，還要不斷完善通關(guān)條件，提高通關(guān)能力。

(四)深度開展跨境人文交流合作，務實建設(shè)跨境經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)

歷史經(jīng)驗表明，任何區(qū)域的經(jīng)濟合作都需要有共同的文化底蘊作支撐，因此，圖們江合作開發(fā)也需要各國展開深度跨境人文交流合作。文化交流合作形式可以是多元化的，如依托“長吉圖”的核心輻射作用，創(chuàng)建中、俄、韓、朝、日、蒙等政府和高校學術(shù)團隊以及交流團體，舉辦學術(shù)交流論壇，加強圖們江區(qū)域各國的有效交流。同時可以大力發(fā)揮延邊州的邊緣文化優(yōu)勢，在沿邊區(qū)域搞好文化交流與融合，利用風俗習慣和民族習性的相通性，舉行文化節(jié)慶活動，搭建文化交流平臺。

但人文交流是基礎(chǔ)而非目的，其目的是依托“長吉圖”的輻射作用，進一步有效促進各國經(jīng)貿(mào)往來。為此應依托(琿春)國際合作示范區(qū)逐步由淺入深地推進圖們江跨境經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)建設(shè)。目前，該區(qū)域已經(jīng)啟動中俄琿春——哈?？鐕吘辰?jīng)濟合作區(qū)，還應不斷深化合作共識，逐步構(gòu)建次區(qū)域合作層級的中俄自由貿(mào)易園區(qū)，并適時推進中朝跨境合作。加大跨境經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)建設(shè)，將會實質(zhì)性帶動區(qū)域內(nèi)與俄羅斯、朝鮮進而擴展到日本、韓國、蒙古等其他國家的經(jīng)貿(mào)合作。

鑒于此，消除冷戰(zhàn)遺存，增強政治互信，加強經(jīng)貿(mào)合作，繁榮區(qū)域經(jīng)濟，造福三國六方，將圖們江區(qū)域合作開發(fā)納入“一帶一路”戰(zhàn)略的時機已經(jīng)具備，中國應率先發(fā)力，俄、朝協(xié)力配合，多國聯(lián)合跟進。有中國域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的日臻完善，有央企的持續(xù)投資建設(shè)，更有“亞投行”和“絲路基金”的資金支持，一個互聯(lián)互通，高度開放，機制完善，經(jīng)貿(mào)密切的次區(qū)域經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)一定能夠展現(xiàn)在東北亞的中心地帶。

[1]傅朗云：《東北亞絲綢之路初探》，《東北師大學報》(哲學社會科學版)， 1991年第 4期。

[2]朱宏啟：《圖們江史話》，北京：中國國際圖書出版社，2014年。

[3]《普京訪韓力促鋼鐵絲綢之路 想融入亞太經(jīng)濟圈》，《環(huán)球時報》，2013年11月14日。

[4]《延吉、圖們成全國現(xiàn)代物流示范城》，《城市晚報》，2013年8月9日。

[5]孫春芳，《吉林欲建琿春至海參崴鐵路打造出?？凇?，《21世紀經(jīng)濟報道》，2015年5月28日。

[責任編輯全華民]

F13-17

A

1002-2007(2016)02-0085-07

2015-11-10

郭文君,男，回族，博士，延邊大學副校長，研究方向為東北亞區(qū)域政治經(jīng)濟和國際關(guān)系。(延吉133002)。