我國城鎮(zhèn)化進程中基本公共服務(wù)均等化研究

梁永郭，　徐雪冰，　馮鑫淼

(河北工業(yè)大學 馬克思主義學院，天津　300400)

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我國城鎮(zhèn)化進程中基本公共服務(wù)均等化研究

梁永郭，徐雪冰，馮鑫淼

(河北工業(yè)大學 馬克思主義學院，天津300400)

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐表明,基本公共服務(wù)在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用是舉足輕重的。對我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)各地區(qū)差異值進行了研究和分析，報告了現(xiàn)階段城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)各個指標上的差異現(xiàn)狀,從財政制度、政府偏好、城鄉(xiāng)二元化等層面指出了制約、影響城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的相關(guān)制度社會因素,并在市場與經(jīng)濟、社會與管理、醫(yī)療與教育、觀念和意識等方面相對應(yīng)地提出了解決措施。

城鄉(xiāng)差異；公共服務(wù)；均等化；新型城鎮(zhèn)化

公共服務(wù)均等化是國家公共財政想要達到的基本性目標之一,具體指我國政府要為社會公眾提供基本的,不同階段不同標準衡量的,最終實現(xiàn)大致上均等的公共福利。均等絕不等同于完全相等,是將城鄉(xiāng)公共服務(wù)之間的差距掌控在一個合理的可以接受的范圍內(nèi),在各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、具體地理條件和社會發(fā)達程度差異的基礎(chǔ)上,為我國公民提供相對應(yīng)的標準化公共服務(wù),并逐步采取有效的措施減小城鄉(xiāng)差距。這也就是說,我國公民不管身處城市還是農(nóng)村,每個人都可以均等地享受到公共物品和公共服務(wù)的配給。公共服務(wù)的均等化對公共分配有著積極性的作用,促進公平和效率相互統(tǒng)一的實現(xiàn)。

我國城鎮(zhèn)化處于迅速發(fā)展的過程中,城鎮(zhèn)化的外在表現(xiàn)即農(nóng)村人口向城市遷移,城鎮(zhèn)規(guī)模逐漸擴張的過程。但是在實際層面來講,城鎮(zhèn)化的深刻含義即使農(nóng)村人口享受到和城市人口均等化的市民權(quán)利以及公共服務(wù),全面提高我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量,最終實現(xiàn)實質(zhì)意義上的農(nóng)民市民化。所以說,人的城鎮(zhèn)化,歸根到底就是我國城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)發(fā)展的問題。

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異現(xiàn)狀

首先,醫(yī)療資源和服務(wù)方面發(fā)展水平低下,基層醫(yī)院普遍缺乏財政支持,對于向農(nóng)村地區(qū)提供完善的公共服務(wù)有心無力;其次,農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后,偏遠地區(qū)的交通問題是阻礙經(jīng)濟發(fā)展的首要因素;最后,農(nóng)村的基本公共教育與城市公共教育差距極大,由于基層政府無力提供給教師均等的報酬,服務(wù)人員教學水平較低,且設(shè)施落后,大多只配備了基礎(chǔ)的教學設(shè)備。詳情見表1。

表1　全國各地區(qū)城鄉(xiāng)各分項指標差異值[1]　%

續(xù)上表

根據(jù)表1,橫向分析三大指標的差異值。首先,在醫(yī)療衛(wèi)生方面,城鄉(xiāng)差異最高值達到了1.0,最低值也達到了0.170。我國近些年來在醫(yī)療方面的投入逐年增加,但是由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的問題和我國在經(jīng)濟方面重視城市尤其是一線大城市,忽視農(nóng)村尤其是偏遠農(nóng)村的政策傾向,導致政府和社會配置給城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療資源差異巨大,已經(jīng)嚴重威脅到社會穩(wěn)定,超出正常標準值。[2]其次,在基礎(chǔ)公共設(shè)施方面,城鄉(xiāng)差異最高值達到了0.822,最低值亦達到0.216。很長時間以來,我國由于城鄉(xiāng)分割和工業(yè)缺少對農(nóng)業(yè)反哺等因素,城市和農(nóng)村之間的基礎(chǔ)設(shè)施差距非常之大。城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和供給相對完善,而農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量都不能滿足農(nóng)村人口的正常生活需求,結(jié)構(gòu)的構(gòu)建不合理，嚴重影響著農(nóng)村人民的生活和經(jīng)濟發(fā)展。最后,在基本公共教育方面,城鄉(xiāng)差異最高值為0.711,最低值0.246。我國各種社會管理體制的執(zhí)行與實施,加上經(jīng)濟方面城鄉(xiāng)分割的局面,使得我國的基礎(chǔ)公共教育在取得長足進步的同時,也造成了城鄉(xiāng)之間在公共基本教育方面的經(jīng)費供給極大差異化和地區(qū)之間基礎(chǔ)教育條件發(fā)展失衡的局面。表現(xiàn)為學校數(shù)量變化以及分布差異、城鄉(xiāng)學前教育差異和師資力量的不均衡。

其次,縱向比較各地區(qū)之間的基本公共服務(wù)差異。由于城市數(shù)量過多,選取具有代表性的城市分析，即各指標差異值最小的上海,最接近平均值的海南,以及差異值最大的吉林。三者當中,GDP的高低排列和表1中城鄉(xiāng)差異值高低排列呈正向?qū)Ρ汝P(guān)系,城市擁有當?shù)貞艏用衽c城市常住居民的高低排列值和表1中城鄉(xiāng)差異值高低排列呈反向?qū)Ρ汝P(guān)系。由此可見,戶籍和經(jīng)濟是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中基本公共服務(wù)需要特別注意的兩大問題。

表2　城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評價指標體系及權(quán)重[1]1-2　%

表2采用德爾菲法來確定基本公共服務(wù)中各項指標的權(quán)重,由此來反映各個指標在此評價體系中的相對重要程度。由三級指標構(gòu)成了指標評價體系，其中,符號A代表一級指標,即城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)綜合指數(shù);符號B代表二級指標,由醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共教育三大類指標構(gòu)成,分別用符號B1、B2、B3表示;符號C代表三級指標具體指標,共11個,分別用代號C1、C2、C3、…、C11表示。由表2我們可以總結(jié)出在公共服務(wù)的三大方面中,權(quán)重最高為醫(yī)療衛(wèi)生，即0.409,而在醫(yī)療衛(wèi)生中,最高權(quán)重為每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù),即0.409。研究數(shù)據(jù)表明,改善農(nóng)村醫(yī)療現(xiàn)狀的最主要問題為財政投入和政策調(diào)整以及執(zhí)照醫(yī)師數(shù)量的增加。表1中權(quán)重最低的為基本公共服務(wù)中的基本公共設(shè)施,其中權(quán)重最高為人均道路面積，即0.421平方米。我們應(yīng)該更加重視農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠山區(qū)的交通問題,它是經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平大幅度提高的最重要因素之一。在基本公共教育中,權(quán)重最高的指標為高中文化人口所占比例,即0.290。顯示了農(nóng)村教育水平現(xiàn)狀,清楚地指出農(nóng)村教育是我國基本公共教育，尤其是九年義務(wù)教育的短板,從農(nóng)村適齡受教育兒童本身利益出發(fā),提高教育水平事關(guān)社稷大局。

二、我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等原因分析

由于我國在發(fā)展理念、發(fā)展導向、體制慣性、城市化進程的代價以及政府投入等方面的原因,導致了城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)不均等的局面,主要總結(jié)為以下四大原因。

(一)財政不均衡問題

當前我國的財政分權(quán)體制,在一定程度上不利于基本公共服務(wù)供給,尤其是農(nóng)村地區(qū)。地方政府收入陷入困境,直接導致農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力不足,分散化、碎片化的供給方式,加大了供給成本,造成了資源的浪費。

(二)政府偏好問題

在傳統(tǒng)的政府績效考核標準下,政府更加關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)的成效,而非實際的民生問題,這直接決定了預(yù)算對于農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度。農(nóng)村地區(qū)缺乏清晰的需求反饋渠道,在財力有限的情況下,基層政府更加不可能把大量資金投入到基本公共服務(wù)這種沒有收益性的領(lǐng)域。

(三)二元經(jīng)濟問題

城市體系是以工業(yè)經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)為主的,而農(nóng)村地區(qū)單純依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,它們之間缺少完善的市場聯(lián)系,使得各種要素資源無法充分地轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū),由于農(nóng)村地區(qū)的財政實力薄弱,對政府的財政轉(zhuǎn)移支付有很大的依賴性,這種碎片化的格局和巨大的落差導致更多服務(wù)向城市傾斜。尤其是城鄉(xiāng)戶籍二元化問題,是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中最大的阻礙,已不適應(yīng)我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,進一步改革戶籍制度勢在必行。

(四)城市化進程的代價問題

我國國情復(fù)雜,在城鎮(zhèn)化的進程中不能全面顧及,造成了土地城鎮(zhèn)化遠遠快于人的城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化快于實際城鎮(zhèn)化的虛高現(xiàn)象。在這個過程中,忽略了人本身的發(fā)展和利益,并不是真正的城鎮(zhèn)化。因此,在提供的服務(wù)與實際需求之間產(chǎn)生了差異,導致結(jié)構(gòu)性的不對稱,同時在城鄉(xiāng)之間由于不夠充分的了解實際差距和需求而導致了基本公共服務(wù)整體的不對稱。

三、改善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的對策建議

單純地依靠財政轉(zhuǎn)移支付,是無法從根本上改變差距,也是不可持續(xù)的。打破戶籍束縛、改革配套體制、加強資源流動,從市場與經(jīng)濟、社會與管理、人口與教育、觀念與意識幾個層面共同發(fā)力,才是出路。

(一)規(guī)劃農(nóng)村定位,市場與經(jīng)濟互助發(fā)展

小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)沒有自己的發(fā)展規(guī)劃和地區(qū)定位,通常扮演提供最基本資源的角色,可以說是市場經(jīng)濟下的弱勢群體,城鎮(zhèn)化進程沒有讓農(nóng)民成為主體,很大程度停留在大搞基建的思路里。從長遠來看,農(nóng)村地區(qū)需要形成自己的發(fā)展模式,因地制宜的推進特色產(chǎn)業(yè)。在充分考慮自身條件和政策導向的前提下,應(yīng)該著力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)、觀光旅游等產(chǎn)業(yè)。

政府應(yīng)該幫助農(nóng)村地區(qū)量身定制自己的特色產(chǎn)業(yè),并與周邊村落形成互聯(lián)互通的局面,以形成規(guī)模效益,通過政策引導的方式,將農(nóng)村的服務(wù)和產(chǎn)品推向更大的城市市場,并在交流中實現(xiàn)更為合理的互補性定位。

市場層面和經(jīng)濟上的互助發(fā)展,必然使得農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)從實質(zhì)上縮短差距,這就為基本公共服務(wù)的發(fā)展和共享,提供了最為有力和可持續(xù)的支持。同時,也體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化進程中,人最為核心的地位。

(二)建設(shè)和完善基層政府服務(wù),進一步改革戶籍制度

基本公共服務(wù)是政府主導的、面向社會的,然而單靠政府的力量,尤其是基層政府,面對巨大的財政支出的壓力,難以支撐。[3]因此,將更多的社會力量引入勢在必行。具體的方式,包括實現(xiàn)供給主體多元化,服務(wù)外包,鼓勵社會力量開辦基本公共服務(wù)事業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該為廣大農(nóng)村地區(qū)搭建一個平臺,使得市場上的企業(yè)和社會團體,都可以為農(nóng)村提供服務(wù)。政府負責引導和監(jiān)管,從而讓更多主體從農(nóng)村發(fā)展中獲益,把基本公共服務(wù)建設(shè)打造成投資項目,利用農(nóng)村的資源作為信用保證,通過讓農(nóng)民自己選擇提供服務(wù)的方式,很大程度上提升了滿意度。

我國現(xiàn)階段已經(jīng)明確提出了在各類城市實際情況基礎(chǔ)上的具體戶籍制度改革路徑,但是仍需進一步推進戶籍制度的改革。戶籍制度改革的根本在于背后財力支撐能否得到解決,戶籍制度關(guān)系到教育資源分配問題、就業(yè)的服務(wù)問題、基本醫(yī)療的問題以及保障性住房等關(guān)系到人民切身利益的公共服務(wù)均等化問題。因此,需要盡快根據(jù)我國現(xiàn)實情況建立完善的人口基本數(shù)據(jù)庫,大力實行居住證制度,對特大城市推行“有條件的落戶”政策以及建設(shè)衛(wèi)星城,重點則是中小城市,鼓勵中小城市的長期居住人口積極落戶。

(三)基本醫(yī)療服務(wù)和基本教育水平的提升和資源優(yōu)化

農(nóng)村地區(qū)的教育水平和醫(yī)療水平普遍低于城市居民,教育和醫(yī)療問題既是基本公共服務(wù)差距的體現(xiàn),也是縮小差距的途徑。農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和服務(wù),包括基本公共服務(wù)的方方面面,都離不開人才的支持,然而現(xiàn)在基層的各個領(lǐng)域中,人員隊伍的素質(zhì)普遍不高,在城市優(yōu)質(zhì)資源服務(wù)半徑有限的情況下,教育和醫(yī)療問題直接影響到農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的發(fā)展進程。

1.促進基本醫(yī)療服務(wù)城鄉(xiāng)均衡化

大力推進我國農(nóng)村地區(qū)的基本醫(yī)療服務(wù)水平的提高和發(fā)展,根據(jù)各區(qū)域自身情況完善農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療救助政策和措施。重點是積極鼓勵優(yōu)秀醫(yī)師及優(yōu)秀護理人員支援農(nóng)村,采取高補貼或者高獎勵的辦法。重視縣級醫(yī)院設(shè)備的更新,提高醫(yī)療科技水平,加強對醫(yī)療產(chǎn)品以及藥品的監(jiān)督和管理。支持各村鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)點的建設(shè)和完善，為我國農(nóng)村地區(qū)的人民提供放心安全高效的醫(yī)療服務(wù)。

2.改善基本公共教育服務(wù)水平,優(yōu)化農(nóng)村教育資源

提高農(nóng)村基本公共教育水平的重點是保障農(nóng)村教師的基本工資,以及妥善解決農(nóng)村教師的補貼問題。與各個高校合作,提高各大高校為農(nóng)村輸送優(yōu)秀人才。加大財政投入并且監(jiān)督財政資金到位,促使農(nóng)村教育條件標準化。

(四)政府工作觀念與意識的調(diào)整

政府工作的觀念影響著發(fā)展思路,短視效應(yīng)和錯誤的理解,會造成大量的資源浪費。政府在各項工作中,要始終堅持以人為本的理念,努力建設(shè)服務(wù)型政府,不斷增強服務(wù)意識。

1.轉(zhuǎn)變政府考核制度

長久以來,地方政府的工作考核,看重經(jīng)濟發(fā)展而忽視居民的滿意度,現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化建設(shè),應(yīng)該根據(jù)實際情況,做出相應(yīng)的調(diào)整。如果依然只注重GDP,那么新型城鎮(zhèn)化也只會變成為政績工程和形象工程,貧困問題無法得到可持續(xù)的解決,更無法長久地實現(xiàn)基本公共服務(wù)的共享。因此,政府城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的績效考核,應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)民的滿意度為指標,以各項基本公共服務(wù)的提供水平為衡量依據(jù)。

2.提升服務(wù)意識

提升服務(wù)意識包括地方政府在規(guī)劃發(fā)展時,要把農(nóng)村地區(qū)納入服務(wù)范圍[4],以及基層政府在提供基本公共服務(wù)時,要從服務(wù)農(nóng)民的角度制定計劃,而這又涉及長期以來所習慣的發(fā)展觀念和政府偏好問題。

基層政府要發(fā)展農(nóng)村基本公共服務(wù),就需要大量資金、人才、政策、技術(shù)等要素的支持,然而為農(nóng)村地區(qū)提供基本公共服務(wù),是需要很多投入,卻無法體現(xiàn)出政績的工作,在財政不足的條件下,是沒有辦法引起基層政府足夠重視的。雖然城市地區(qū)在這些方面有優(yōu)勢,但是卻不能發(fā)揮輻射帶動作用,甚至是限制自己的資源不外溢。

因此,有必要消除市區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的隔閡,在充分了解實際需求的前提下,統(tǒng)籌規(guī)劃基本公共服務(wù)供給計劃,把農(nóng)村和城市納入統(tǒng)一的服務(wù)體系。

3.準確理解新型城鎮(zhèn)化的概念

目前,城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中出現(xiàn)了一些問題,主要是土地開發(fā)的亂象和形象工程,這些問題都是由于對城鎮(zhèn)化的理解的偏差所造成的,并未真正地領(lǐng)悟到城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和要求。[5]

新型城鎮(zhèn)化的核心,是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,重點完善農(nóng)村基本公共服務(wù),主題是農(nóng)民生活水平的提升。因此,有必要讓農(nóng)民參與到自己家鄉(xiāng)建設(shè)的決策中來,以農(nóng)民的實際需求作為基本公共服務(wù)供給的前提和基礎(chǔ),這樣才可以有效地解決城鎮(zhèn)化的問題。

四、結(jié)語

我國廣大農(nóng)村地區(qū)不可能通過單一的行政計劃來完成本質(zhì)上的改變和轉(zhuǎn)型,也不會僅僅靠市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和人才流動來實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化問題復(fù)雜而現(xiàn)實,黨和政府必須重視在城鎮(zhèn)化的過程中城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的差異問題,并且高效地解決。人的城鎮(zhèn)化是回歸民意的城鎮(zhèn)化,重視人本身在這個過程中正常利益訴求的滿足。習近平說:“農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村”。所以,城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)差異的解決是我國基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵,我國基本公共服務(wù)的均等化問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本。

[1]孔凡文,張小飛,劉嬌.我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平評價分析[J].調(diào)研世界,2015(7):2-3.

[2]吳敬璉.發(fā)展轉(zhuǎn)讓型系于改革[J]．山東經(jīng)濟戰(zhàn)略研究，2011(4)：1-2.

[3]宋琳.選擇性集權(quán)與國家治理轉(zhuǎn)讓型：基于中央與地方關(guān)系的考察[J]．陜西師范大學學報(哲學社會科學版)，2013(7)：2-4.

[4]郭偉.我國城鄉(xiāng)收入差距的現(xiàn)狀及對策分析[J].新鄉(xiāng)學院學報(社會科學版),2010,24(1):3-5.

[5]焦振華.云南省基本公共服務(wù)均等化實證研究[D].北京：財政部財政科學研究所,2013:3-4.

[6]于洋.城鎮(zhèn)化進程中黃土溝壑區(qū)基層村綠色消解模式與對策研究[D].西安:西安建筑科技大學,2014.

[7]李克強.論我國經(jīng)濟的三元結(jié)構(gòu)[D].北京:北京大學,1994.

[8]李偉.我國基本公共服務(wù)均等化研究[M].北京：經(jīng)濟科學出版社,2010.

[9]盧洪友.中國基本公共服務(wù)均等化進程報告[M].北京：人民出版社,2012.

[10]陸益龍.超越戶口：解讀中國戶籍制度[M].北京：中國社會科學出版社,2004.

[責任編輯夏強]

On the Equalization of the Fundamental Public Services in the Process of Urbanization in China

LIANG Yong-guo,XU Xue-bing,FENG Xin-miao

(Marx Institute, Hebei University of Technology, Tianjin 300400, China)

The practice of the urbanization development in China shows that the fundamental public services play an important role in promoting the urbanization development. Based on the related research and data analysis, the current situation of basic public services is reported. The paper points out some social factors of the related system that restrict and affect the equalization development of the fundamental public services between urban and rural areas from the following aspects: fiscal system, government policy-making, and urban-rural dualization. Furthermore, the paper puts forward some countermeasures in the market and economics, society and management, medicine and education, and concept and consciousness.

urban-rural differences; public services; equalization; new urbanization

2016-05-24

梁永郭(1962-)，男，河北邯鄲人，教授，博士，碩士生導師。研究方向：理論經(jīng)濟。

D63-31

A

1008-6021(2016)03-0001-05