提高預(yù)算編制水平，規(guī)范財(cái)務(wù)管理

高友東

隨著國家民主政治進(jìn)程的不斷加快和國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷加強(qiáng)，如何適應(yīng)新形勢的需要，做好參政黨工作的謀劃，提升預(yù)算管理水平，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是需要我們研究的新課題和重要的學(xué)習(xí)內(nèi)容。根據(jù)財(cái)政部預(yù)算編制新政策、新要求和會(huì)中央機(jī)關(guān)預(yù)算工作需要，會(huì)中央主席辦公會(huì)決定，舉辦預(yù)算工作培訓(xùn)會(huì)，并特別邀請省級組織負(fù)責(zé)預(yù)算工作的同志參加，這是民進(jìn)歷史上的第一次，是機(jī)關(guān)工作的創(chuàng)新，也是形勢所迫，任務(wù)所逼。

培訓(xùn)會(huì)為期兩天，大家聽取了財(cái)政部行政政法司的同志關(guān)于預(yù)算管理的政策解讀和編制預(yù)算的方法與要求；大家還圍繞2016年預(yù)算執(zhí)行和2017—2019年預(yù)算編制進(jìn)行了充分研討，達(dá)成了諸多共識(shí)，取得了豐碩的成果。

下面，我想就以往工作和下一步打算，談點(diǎn)個(gè)人意見，供參考。

一

近年來，在會(huì)中央主要領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部有關(guān)方面的關(guān)心、幫助和指導(dǎo)下，我們立足于民進(jìn)會(huì)情和工作實(shí)際，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，健全規(guī)章制度，不斷加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束監(jiān)督機(jī)制，機(jī)關(guān)管理科學(xué)化、規(guī)范化、信息化水平逐步提高，機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)算、管理取得了新成績。

1.建章立制，促進(jìn)了工作的規(guī)范化和程序化。中共十八大以后，為貫徹落實(shí)中共中央八項(xiàng)規(guī)定和反對“四風(fēng)”的要求，會(huì)中央機(jī)關(guān)根據(jù)財(cái)政部出臺(tái)的新規(guī)定，組織力量起草或重新修訂《民進(jìn)中央機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》、《民進(jìn)中央機(jī)關(guān)培訓(xùn)費(fèi)管理辦法》、《民進(jìn)中央機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》等制度規(guī)定，完善了機(jī)關(guān)的規(guī)章制度和工作流程，會(huì)中央機(jī)關(guān)還專門組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，把制度挺在前面，將規(guī)定落到實(shí)處，始終把八項(xiàng)規(guī)定作為“帶電的高壓線”，積極推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)。

2.加強(qiáng)管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)。會(huì)中央機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)國家財(cái)政政策，在經(jīng)費(fèi)使用和管理方面作了積極探索。為保障科學(xué)、合理地使用經(jīng)費(fèi)，多次召開機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)使用專題會(huì)，研究解決經(jīng)費(fèi)使用和管理中的問題，進(jìn)一步完善了預(yù)算編制、用款計(jì)劃審批、審核報(bào)銷、執(zhí)行進(jìn)度分析、年終決算各個(gè)環(huán)節(jié)的督促、監(jiān)管和運(yùn)行。每年6月即啟動(dòng)預(yù)算編制工作，召開次年預(yù)算工作會(huì)，強(qiáng)化預(yù)算總盤子，反復(fù)研討、協(xié)商資金使用布局，較早完成了預(yù)算的上報(bào)；年初對財(cái)政部批復(fù)的預(yù)算逐項(xiàng)細(xì)化，做好每月報(bào)告和季度支出分析，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理與監(jiān)督，擴(kuò)大知情范圍（從部門會(huì)議，到部門負(fù)責(zé)人會(huì)議、分管主席，再到主席辦公會(huì)議），定期通報(bào)各部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提醒督促加快預(yù)算執(zhí)行，確保資金使用進(jìn)度科學(xué)有效。不僅進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算的管理，而且預(yù)算編制的精細(xì)化水平逐步提高。

3.強(qiáng)化監(jiān)督，全面推動(dòng)各項(xiàng)工作。為規(guī)范機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)工作，會(huì)中央專門邀請國家審計(jì)署副審計(jì)長石愛中一行，就新形勢下如何做好黨派財(cái)務(wù)工作進(jìn)行座談交流，石愛中審計(jì)長一行從專業(yè)角度，指出了會(huì)中央財(cái)務(wù)工作中存在的問題，強(qiáng)調(diào)了財(cái)務(wù)工作的底線、紅線，對進(jìn)一步做好會(huì)中央的財(cái)務(wù)工作提出了一些很好的意見、建議。

為了促進(jìn)會(huì)中央財(cái)務(wù)工作的規(guī)范有序，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的客觀公正，2015年會(huì)中央引入社會(huì)力量，邀請大信會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行社會(huì)審計(jì)，達(dá)到了規(guī)范財(cái)務(wù)管理、堵塞財(cái)務(wù)漏洞的效果。

4.制度管錢，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度。為促進(jìn)財(cái)務(wù)工作的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對財(cái)務(wù)嚴(yán)格內(nèi)部控制，我們按照“陽光、高效、規(guī)范”的要求，建立了款項(xiàng)支出的呈批制度，嚴(yán)格了財(cái)務(wù)審批的程序和填報(bào)內(nèi)容。如資金的使用名稱、審批方案、報(bào)銷經(jīng)手人、部門負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)審核、辦公廳主任簽字，秘書長、分管副主席、常務(wù)副主席簽字等等，既規(guī)范了所有支出在預(yù)算內(nèi)活動(dòng)，減少了隨意性開支，又嚴(yán)格執(zhí)行了財(cái)政部的要求，規(guī)范財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)作程序，牢牢管住了財(cái)政資金的流出關(guān)口。

二

黨派工作與黨政工作有相同，也有不同。黨派工作處于我國政治工作鏈上的末端，又是本黨派中央的樞紐中心，無論是黨中央國務(wù)院交給的任務(wù)，還是自身建設(shè)、履行職責(zé)工作，布點(diǎn)多、面廣、戰(zhàn)線長，且工作進(jìn)度拖后。工作中，我們既要按照國家預(yù)算大局要求，又要立足自身實(shí)際，既要做到科學(xué)、高效運(yùn)行，又要牢牢抓住預(yù)算管理的關(guān)鍵點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保各項(xiàng)工作的順利開展。但在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中也還存在這樣那樣的困難與問題。

財(cái)政部行政政法司的同志介紹了國家有關(guān)部門在預(yù)算編制和執(zhí)行中的宏觀問題，觀察民進(jìn)自身也有一些值得注意的問題，主要表現(xiàn)如下：

1.對預(yù)算工作不重視。一是認(rèn)為，預(yù)算工作是財(cái)務(wù)、辦公廳、秘書長的事，與己無關(guān)；二是認(rèn)為，中央的預(yù)算與下級組織無關(guān)，中央既不掌管經(jīng)費(fèi)，也不安排工作，中央是中央，地方是地方；三是只顧業(yè)務(wù)工作，不考慮預(yù)算，年年跟著感覺走，有的項(xiàng)目超標(biāo)，有的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不夠，超預(yù)算和欠預(yù)算時(shí)有發(fā)生。

2.統(tǒng)籌謀劃意識(shí)不強(qiáng)。項(xiàng)目的前期論證工作不夠扎實(shí)，造成預(yù)算編制時(shí)留下硬缺口。不明白，也不會(huì)在預(yù)算總盤子不變的情況下，通過統(tǒng)籌安排，有保有壓，確保重點(diǎn)。

3.項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不充分。項(xiàng)目申報(bào)資料不完整，缺少立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、支出范圍、績效目標(biāo)、總體目標(biāo)等。實(shí)施的必要性不強(qiáng)，內(nèi)容松松垮垮，簡單羅列工作計(jì)劃，給報(bào)批帶來不必要的麻煩。

4.項(xiàng)目預(yù)算不夠細(xì)化、不夠準(zhǔn)確。預(yù)算編制與預(yù)算實(shí)施脫節(jié)，有明顯的套取會(huì)議費(fèi)的痕跡，自曝違規(guī)。

5.對績效管理不夠重視。表現(xiàn)在沒有認(rèn)真研究項(xiàng)目的特點(diǎn)和構(gòu)成，設(shè)置績效目標(biāo)不夠合理，在執(zhí)行中沒有認(rèn)真落實(shí)績效目標(biāo)。

6.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢。近兩年，我們協(xié)調(diào)安排了一些常規(guī)工作提前開展，但有的部門未能提前落實(shí)，需要引為重視，要按照工作計(jì)劃，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

三

新形勢新要求，我們必須與時(shí)俱進(jìn)，建立長效機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，特別是預(yù)算編制和管理工作。今后預(yù)算管理工作，需要進(jìn)一步理順三方面的關(guān)系：第一，理順黨派活動(dòng)發(fā)展需要與建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的關(guān)系；第二，統(tǒng)籌好強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)部門工作便捷性的關(guān)系；第三，協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)管理理論實(shí)踐發(fā)展與機(jī)關(guān)人員能力水平提高的關(guān)系。

為處理好這幾個(gè)問題，我們必須更新思想觀念，認(rèn)真做好以下幾項(xiàng)重點(diǎn)工作：

1.進(jìn)一步提高對預(yù)算的認(rèn)識(shí)。機(jī)關(guān)各部門、各省級組織要充分認(rèn)識(shí)中期財(cái)政規(guī)劃管理的重要意義。預(yù)算本身與工作密切相關(guān)，但又不是單純的工作計(jì)劃，這是政府收支草案的編制過程，也是參政黨工作謀劃的前提與保障，我們必須從政治的高度來認(rèn)識(shí)預(yù)算工作。預(yù)算是一切工作的起點(diǎn)，預(yù)算收入是切實(shí)履行黨派職能的財(cái)力保證，預(yù)算編制與支出既反映了會(huì)中央以及各部門的發(fā)展規(guī)劃，也表現(xiàn)出民進(jìn)自身建設(shè)與履行職能開展工作的要求。

預(yù)算具有很強(qiáng)的綜合性，是全機(jī)關(guān)的預(yù)算，不只是財(cái)務(wù)部門的預(yù)算，預(yù)算一旦被批準(zhǔn)，又具有一定的約束性、強(qiáng)制性。因此，預(yù)算編制工作應(yīng)在會(huì)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成由辦公廳牽頭組織，其他業(yè)務(wù)部門分工配合的組織結(jié)構(gòu)和工作機(jī)制。具體工作中，要做到謀劃高、要求嚴(yán)、執(zhí)行快、落實(shí)細(xì)。

2.增強(qiáng)項(xiàng)目的前瞻性。預(yù)算工作看似簡單，實(shí)為復(fù)雜，既要從大局著眼，整體出發(fā)，又要符合工作規(guī)律，具有超前的把握，要把重大改革和政策研究與中期財(cái)政規(guī)劃管理結(jié)合起來，按照部門職責(zé)研究未來三年的規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)，認(rèn)真細(xì)致地研究項(xiàng)目的構(gòu)成和特點(diǎn)，按年度測算出三年的支出需求，做到科學(xué)細(xì)化；同時(shí)，也要轉(zhuǎn)變“以財(cái)務(wù)控制代替預(yù)算編制明細(xì)化”的觀念。各部門要按照要求規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)程序，加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證工作，充實(shí)完善項(xiàng)目申報(bào)文本，細(xì)化預(yù)算編制，有詳細(xì)的實(shí)施方案，不能為了立項(xiàng)而拼湊項(xiàng)目，內(nèi)容松松垮垮。項(xiàng)目要重點(diǎn)突出，符合事業(yè)發(fā)展需要。各部門無論是預(yù)算的編制與執(zhí)行，都要加強(qiáng)與財(cái)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)。

3.堅(jiān)持厲行勤儉節(jié)約，降低行政成本。“成由勤儉敗由奢”這是古人總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，也是教訓(xùn)。按照中共中央八項(xiàng)規(guī)定和財(cái)政部預(yù)算編制的要求，我們在預(yù)算編制時(shí)，就要嚴(yán)格控制一般性支出，特別細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，繼續(xù)按零增長編制“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算，健全公務(wù)支出管理制度體系，全面實(shí)行公務(wù)卡制度，加強(qiáng)公務(wù)支出督查問責(zé)，推行厲行節(jié)約工作長效化、常態(tài)化、制度化。

4.理順預(yù)算管理鏈條，完善預(yù)算編報(bào)流程?！敦?cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫的意見》（財(cái)預(yù)[2016]54號(hào)）中明確提出“理順業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門之間的關(guān)系，有機(jī)銜接業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理，分工把口，緊密配合，形成合力。業(yè)務(wù)部門要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃業(yè)務(wù)，提前工作部署，明確業(yè)務(wù)規(guī)范，指導(dǎo)項(xiàng)目設(shè)立和實(shí)施方案制定，加強(qiáng)對項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、實(shí)施方案以及理性和可行性審核、論證，做好項(xiàng)目績效目標(biāo)的執(zhí)行落實(shí)”。“財(cái)務(wù)部門要統(tǒng)籌部門資源，綜合平衡預(yù)算安排，牽頭組織開展項(xiàng)目管理的全面工作，著重指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目支出計(jì)劃的編制，一級項(xiàng)目的審核、評審、執(zhí)行、績效評價(jià)等工作”。各部門編制預(yù)算要及早謀劃、充分醞釀、提高預(yù)算編制的前瞻性，在部門預(yù)算反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，拿出成熟的方案，經(jīng)過分管副主席簽字認(rèn)可，再報(bào)送給辦公廳財(cái)務(wù)處。其中如有調(diào)整、修改，也要先將調(diào)整后的預(yù)算，報(bào)分管副主席簽字同意后，再報(bào)送財(cái)務(wù)處。財(cái)務(wù)處修改匯總后，按程序報(bào)批、審定。

5.強(qiáng)化預(yù)算硬性約束。單位預(yù)算是整個(gè)國家財(cái)政預(yù)算的組成部分，預(yù)算草案一經(jīng)全國人大批準(zhǔn)即具有法律效力。因此，預(yù)算具有很強(qiáng)的嚴(yán)肅性，各部門要嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，禁止無預(yù)算、超預(yù)算的支出。堅(jiān)持有多少錢辦多少事，把錢花好，把事辦好。要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，減少預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算約束力。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，規(guī)范全年用款計(jì)劃編報(bào)工作，加強(qiáng)重點(diǎn)支出項(xiàng)目執(zhí)行管理。

提高項(xiàng)目管理水平。財(cái)政部下達(dá)三年財(cái)政規(guī)劃的控制數(shù)，今后預(yù)算總盤子保持不變，難以追加調(diào)整預(yù)算，只能靠自己內(nèi)部統(tǒng)籌安排。因此，要不斷提高預(yù)算意識(shí)，提高項(xiàng)目管理水平，真正做到把錢用在刀刃上。

6.重視績效管理工作。建立以資金使用效益為導(dǎo)向的預(yù)算分配、支出控制和統(tǒng)計(jì)分析機(jī)制，重視績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，推進(jìn)管理機(jī)制從過程控制型向績效導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。自2016年預(yù)算開始，財(cái)政部要求所有入庫項(xiàng)目都要填報(bào)績效目標(biāo)，各部門在立項(xiàng)時(shí)要認(rèn)真研究，科學(xué)合理設(shè)置績效目標(biāo)，認(rèn)真執(zhí)行落實(shí)績效目標(biāo)，納入績效評價(jià)的項(xiàng)目，部門要高度重視，做好評價(jià)工作。

7.增強(qiáng)包括財(cái)務(wù)人員在內(nèi)機(jī)關(guān)干部的財(cái)務(wù)知識(shí)。除了不斷提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)化程度和綜合能力水平外，還要提升機(jī)關(guān)全體人員的財(cái)務(wù)管理知識(shí)水平。機(jī)關(guān)培訓(xùn)，要安排相應(yīng)課程；要幫助大家從增強(qiáng)大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)的角度，不斷增強(qiáng)遵紀(jì)守法觀念、法治思維和工作能力。

8.加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。財(cái)政部行政政法司5月底通知對口聯(lián)系的單位，各單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度普遍欠佳，要求各單位重視起來，采取切實(shí)有效的措施，加快預(yù)算執(zhí)行，對于預(yù)計(jì)當(dāng)年預(yù)算將于年底形成結(jié)轉(zhuǎn)資金的部分，及時(shí)提出調(diào)劑資金用途或者調(diào)減當(dāng)年預(yù)算的申請。我們要切實(shí)落實(shí)財(cái)政部的要求，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，確保全年預(yù)算得到圓滿執(zhí)行。

以上是我對財(cái)務(wù)預(yù)算編制和財(cái)務(wù)管理，特別是預(yù)算管理的一些體會(huì)和想法。在今后的工作中，全會(huì)都要認(rèn)真貫徹《中華人民共和國預(yù)算法》，逐步建立全會(huì)內(nèi)部的系統(tǒng)的交流機(jī)制，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央?yún)栃泄?jié)約，反對浪費(fèi)的要求，節(jié)儉高效使用財(cái)政資金，努力實(shí)現(xiàn)改革有突破，管理有提升。

（作者系全國政協(xié)委員、民進(jìn)中央秘書長）