推進現(xiàn)代應急治理體系建設

張春龍

目前，江蘇經(jīng)濟社會正處于轉型發(fā)展的關鍵期、深化改革的攻堅期，這一階段性特征決定了公共安全面臨許多不確定因素。各種自然和社會的風險交織并存、相互疊加，突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)，亟待動員和整合更廣泛的社會力量，構建更為規(guī)范、更為高效的現(xiàn)代化應急治理體系，尤其要重視各類社會風險如公共衛(wèi)生、事故災難、群體性事件等突發(fā)事件的預防和處置。

一、充分認識當前面臨的風險和隱患

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化和國際化深入推進，利益格局、社會結構、思想觀念、社會心態(tài)發(fā)生了深刻變化。同時，城市發(fā)展中征地拆遷帶來大量矛盾，城市人口密集也潛藏著大量風險，城市生產(chǎn)生活系統(tǒng)高度發(fā)達和極度脆弱相伴而生。發(fā)展中存在的不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題仍然比較突出，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距以及部分社會成員之間的收入分配差距擴大，引發(fā)了不少社會矛盾。目前，環(huán)境保護、勞資糾紛、征地拆遷、執(zhí)法司法等領域群體性突發(fā)事件明顯增多。

當前，以互聯(lián)網(wǎng)為主的信息技術已經(jīng)完全融入我們的經(jīng)濟社會發(fā)展之中?；ヂ?lián)網(wǎng)具有高度的開放性、共享性、交互性，強化了信息的聚焦、發(fā)酵、放大、擴散。網(wǎng)絡化生存、網(wǎng)絡化組織和網(wǎng)絡化交流成為不可逆轉的趨勢，QQ、微博、微信等網(wǎng)絡社交工具既是交流信息和思想觀點的工具，也是社會組織和社會動員的手段?，F(xiàn)實社會與虛擬社會并存、互動，加大了群體性事件的爆發(fā)幾率。

國際經(jīng)驗表明，當經(jīng)濟發(fā)展達到中等收入水平之后，不僅經(jīng)濟問題會更加復雜，社會問題也會更加突出。這是因為，發(fā)展初期社會面臨的主要矛盾是解決溫飽問題，增長成為解決矛盾的主要途徑。而當溫飽問題基本解決之后，人們就會對公平、正義提出更高要求，相應的訴求也會不斷增加?！笆濉逼陂g是江蘇率先全面建成小康社會的決勝階段和積極探索開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化建設新征程的重要階段，江蘇發(fā)展既處于大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)，特別需要建設現(xiàn)代應急治理體系來消減和應對隨時可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，為實現(xiàn)基本現(xiàn)代化創(chuàng)造穩(wěn)定良好的社會環(huán)境。

二、現(xiàn)代應急治理體系建設刻不容緩

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家治理體系的演進，我國應急管理體系已經(jīng)基本形成。2003年“非典”之后，我國政府全面加強應急管理，重點推動突發(fā)性公共事件應急預案編制工作和應急體制、機制、法制的建設工作。經(jīng)過多年的努力和實踐，以上述“一案三制”為核心的應急管理體系基本建成，為我國有效應對突發(fā)公共事件奠定了良好的管理基礎。2006年1月8日國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，我國應急預案框架體系初步形成。

省委、省政府高度重視應急治理工作，認真落實以人為本、預防為主、預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)結合的方針，多年來以“一案三制”為抓手，切實加強應急治理體系建設，全面推進自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件應急管理工作。近年來成功應對處置了太湖藍藻暴發(fā)、低溫雨雪冰凍災害、人感染H7N9禽流感等嚴重突發(fā)事件，鹽城“6·23”特大風雹災害救災工作有力有序有效，圓滿完成了北京奧運會、上海世博會、南京亞青會、南京青奧會、國家公祭日等重大活動安全保衛(wèi)及其他應急任務，為維護社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟發(fā)展、增進民生幸福提供了有力保障。

但是，我們的應急治理體系還根本談不上成熟。歷史形成的突發(fā)事件應急模式和舉國救災體制，對政府高度依賴，強調政府單方權威，忽視了民眾個體及社會組織應有的地位、能力和作用。由于社會參與層次較低，社會參與的專業(yè)協(xié)作度和連續(xù)性低，導致在應急突發(fā)事件中，社會力量整合層次低，社會參與管理乏力。這種模式既使政府承受更大的壓力，也浪費了大量可用的社會民間資源和力量。面對各種突發(fā)事件，特別是一些突發(fā)性的社會事件，在動員廣泛的社會力量參加、社會組織的角色定位、及時掌握社會輿情、科學疏導應對社會情緒等方面，方式、方法、手段等顯得明顯不足。應當成為應急治理主體的社會、企業(yè)、社區(qū)、家庭資源和力量沒有充分調動起來，公眾的心理素質以及應對知識也存在嚴重欠缺。因此，我們決不能滿足于已取得的成績，加快現(xiàn)代應急治理體系建設勢在必行。

三、加快完善現(xiàn)代應急治理體系

完善、成熟、系統(tǒng)的應急治理體系是社會現(xiàn)代化的重要標志。總體來看，我們的應急治理體系建設起步相對較晚，尤其是針對綜合性災害、突出性社會事件等的應急治理體系，更是如此。我們需要參考發(fā)達國家比較成熟、完善的應急治理體系，形成符合我們經(jīng)濟社會發(fā)展要求的現(xiàn)代應急治理體系。

一是加強制度建設和組織建設。要以法律法規(guī)為基礎構建完整的防控制度體系和組織體系。美國在這方面的做法值得借鑒。美國憲法賦予總統(tǒng)和國會宣布緊急狀態(tài)權，國會通過470余部制定法將這樣或那樣的緊急權力授予總統(tǒng)。美國在全國形成了解決群體突發(fā)事件的機構體系，在每個地區(qū)設立一個危機管理組織負責管理任何大規(guī)模危機，在市政府設立危機運營中心，進行現(xiàn)場的應對和協(xié)調。

二是強化政府的宏觀控制能力?！巴话l(fā)事件應急能力”是國家能力體系不可或缺的重要構成。在應急治理中，政府要改變?nèi)苷拇蟀髷埖淖龇ǎㄟ^宏觀控制掌控事件的整體發(fā)展態(tài)勢，提高政府在突發(fā)事件來臨時的響應能力、應急處置能力和資源調度、綜合協(xié)調能力，有效地動員企業(yè)及社會蘊藏的人力、物力和財力，形成應對突發(fā)事件的合力。

三是充分發(fā)揮民間力量的作用。民間力量直接接觸民眾，具有信息靈敏、反應迅速、手段靈活等優(yōu)勢，是應急管理體系的組成部分。我們應該放手讓民間力量在應急治理體系中發(fā)揮更大的作用。要學習國外的成熟做法，讓志愿者組織、新聞媒體、工商企業(yè)、社區(qū)、普通民眾等民間力量，都能按照自己的特點和優(yōu)勢實質性地參與到應急處置活動中去。

四是強化大數(shù)據(jù)在應急治理中的作用。歐美一些國家己經(jīng)開始把大數(shù)據(jù)運用到應急管理中，并取得一定成效。在應急治理中，既要了解和掌握輿情，又要滿足社會公眾的知情權，在第一時間向社會發(fā)布簡要信息，做到信息發(fā)布及時、準確、客觀、全面。大數(shù)據(jù)是及時了解社會輿情，了解社會公眾的所思、所想、所愿、所行，對社會輿情進行監(jiān)控和引導的有效工具。在新的技術條件下，通過相關大數(shù)據(jù)的掌握和應用，促進信息公開，引導輿論，必要且有效。

總體來看，現(xiàn)代化應急治理體系的構建是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求，是突發(fā)事件誘因、類型、性質呈現(xiàn)復雜態(tài)勢的必然產(chǎn)物。政府在重視應急響應的同時，要從源頭治理和防范應急突發(fā)事件的發(fā)生。同時，政府還需要具有高超的宏觀控制能力、強大的資源汲取能力、權威的強制規(guī)制能力、穩(wěn)健的公共服務能力和高凝聚性的公民價值引導能力，能夠通過多元主體合作協(xié)同應對復雜的突發(fā)事件。

（作者系省社科院社會學所副所長）

責任編輯：劉衛(wèi)東