加強(qiáng)社會(huì)治理和公共服務(wù)探析

王慧梅

[摘 要]經(jīng)過30多年的改革開放，中國在經(jīng)濟(jì)上取得了巨大的成就，現(xiàn)在已經(jīng)正式進(jìn)入十萬億美元俱樂部。與此同時(shí)，中國在政府治理理念上也取得了長足進(jìn)展。但是，中國在社會(huì)治理和公共服務(wù)領(lǐng)域還存在一定問題，還沒有很好地把改革開放的成果高效地運(yùn)用到加強(qiáng)社會(huì)治理和公共服務(wù)上。本文擬從四個(gè)層面進(jìn)行分析，進(jìn)一步探尋加強(qiáng)社會(huì)治理和加強(qiáng)公共服務(wù)的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理；公共服務(wù)；路徑

[中圖分類號(hào)]D64 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2016）06-0067-05

習(xí)近平在2015年“五一”講話中指出：“黨的十八大以來，黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，確立了新形勢(shì)下黨和國家各項(xiàng)工作的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供了理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。”[1]而全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。從一定意義講，各級(jí)政府轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)是解決好農(nóng)村問題。全面建成小康社會(huì)的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)也應(yīng)該來自于農(nóng)村。有鑒于此，各級(jí)政府在轉(zhuǎn)變政府職能過程中，如何把這種轉(zhuǎn)變變成有成效、有作為的行動(dòng)，就顯得尤為關(guān)鍵。同時(shí)，這也是對(duì)各級(jí)政府治理能力、治理水平的考驗(yàn)。隨著我國行政改革的逐步深化，探尋加強(qiáng)社會(huì)治理和加強(qiáng)公共服務(wù)的路徑，成為各級(jí)政府必須面對(duì)的一個(gè)課題。對(duì)于如何加強(qiáng)社會(huì)治理，如何加強(qiáng)公共服務(wù)，本文擬從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討。

一、加強(qiáng)社會(huì)治理和公共服務(wù)，必須落實(shí)責(zé)任加強(qiáng)考核監(jiān)督

從以往情況來看，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的依賴性很強(qiáng)，上邊說什么下邊才做什么，上邊不說下邊也不去做。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，除了下級(jí)政府有懶政現(xiàn)象的原因外，還有一個(gè)重要原因是某些地方政府怕?lián)?zé)任，怕出了問題后無法推脫責(zé)任。同時(shí)，在以往的發(fā)展過程中，在評(píng)價(jià)干部或一級(jí)政府時(shí)往往以GDP為唯一標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)這種局面，地方政府的責(zé)任很難劃清，地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn)很難直指痛處。因此，也很難實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)社會(huì)治理和加強(qiáng)公共服務(wù)的目的。而比較清楚合理的責(zé)任劃分，以民生保障為核心的全面責(zé)任考評(píng)制度的建立，是實(shí)現(xiàn)這一目的的關(guān)鍵。

（一）明確各級(jí)政府的公共服務(wù)責(zé)任

就職能的分工說，中央政府要重點(diǎn)抓公共服務(wù)政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃與宏觀管理；地方政府重點(diǎn)抓貫徹、執(zhí)行與落實(shí)。就公共財(cái)政的具體責(zé)任來說，中央和地方應(yīng)該既要各負(fù)其責(zé)，同時(shí)也要承擔(dān)起該承擔(dān)的責(zé)任。這樣有助于解決問題，同時(shí)也有助于在發(fā)生問題時(shí)理清責(zé)任。

1.應(yīng)該按照各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定各自應(yīng)該分擔(dān)的責(zé)任。比如在中國東部廣大發(fā)達(dá)地區(qū)或者相對(duì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府應(yīng)該承擔(dān)起主要的財(cái)政責(zé)任，而中央財(cái)政應(yīng)該負(fù)次要責(zé)任；在廣大中部或者廣大西部地區(qū)，由于這些地區(qū)欠發(fā)達(dá)甚至不發(fā)達(dá)，地方政府也會(huì)“囊中羞澀”，因此這些地方的政府可不負(fù)主要財(cái)政責(zé)任，中央財(cái)政應(yīng)該擔(dān)負(fù)起主要責(zé)任。在那些特別落后、特別貧困的“老少邊窮”地區(qū)，中央財(cái)政不但應(yīng)該擔(dān)負(fù)起主要責(zé)任，而且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起更多責(zé)任。

2.按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的經(jīng)濟(jì)程度分擔(dān)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)上比較富裕的村落，應(yīng)當(dāng)自己負(fù)責(zé)籌集資金，進(jìn)一步提高生產(chǎn)力水平和人們的生活質(zhì)量，這樣的村落或鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不要把希望寄托到政府身上；經(jīng)濟(jì)上還算富裕的村落或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自己要先解決一部分問題，其他部分由公共財(cái)政給予恰當(dāng)比例的幫助；對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)情況不好，村民生活困難的村落，應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政給予大部分或者是全部的支持。

3.按照公共服務(wù)的受益范圍分擔(dān)。即跨省區(qū)的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要由中央財(cái)政負(fù)責(zé)籌集資金；跨縣域的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，可以由省、自治區(qū)或者直轄市政府負(fù)主要財(cái)政責(zé)任；縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，因?yàn)槭芤娣秶诋?dāng)?shù)鼐用?，?yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)主要責(zé)任，而村落內(nèi)部和周邊的小型民用工程，在政策補(bǔ)貼之外的部分，應(yīng)當(dāng)由村民自籌資金填補(bǔ)缺口。

（二）建立績效評(píng)估制度和問責(zé)制度

績效評(píng)估是提高政府社會(huì)治理和公共服務(wù)效能的重要工具，是進(jìn)行行政問責(zé)的一種手段。應(yīng)當(dāng)依據(jù)基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)和各級(jí)政府履行公共服務(wù)的職責(zé)權(quán)限，科學(xué)確定公共服務(wù)的績效評(píng)估指標(biāo)體系，充分發(fā)揮績效評(píng)估的導(dǎo)向作用和激勵(lì)約束作用，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正、有責(zé)必問、有錯(cuò)必糾的原則，建立健全公共服務(wù)的行政問責(zé)制，并以此來促進(jìn)各級(jí)政府和部門切實(shí)履行好自己的職能。

1.明確責(zé)任種類。責(zé)任承擔(dān)的種類分為四類：針對(duì)所有公務(wù)人員的道德責(zé)任，如輿論譴責(zé)；針對(duì)高級(jí)行政首長的政治責(zé)任，如引咎辭職；針對(duì)所有公務(wù)人員的行政責(zé)任，如紀(jì)律處分；針對(duì)所有公務(wù)人員的法律責(zé)任，如刑事處分。問責(zé)的前提是服務(wù)責(zé)任委托者和責(zé)任履行者訂立責(zé)任合約。

2.進(jìn)行合約式管理。問責(zé)的前提是服務(wù)責(zé)任委托者和責(zé)任履行者訂立責(zé)任合約。因此，問責(zé)主體和客體雙方需要圍繞社會(huì)治理和公共服務(wù)的某項(xiàng)具體職能，就任務(wù)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、期限、權(quán)限、資源、考核、激勵(lì)、責(zé)任追究等，形成盡量量化的合同性框架文件，通過這些的全面民生保障規(guī)定，起到引導(dǎo)和約束政府管理者的作用。沒有社會(huì)治理和公共服務(wù)的合約就無法改變政府的傳統(tǒng)習(xí)慣和追求，沒有促進(jìn)與保障民生的合約就沒有真正的問責(zé)。

3.選擇與確立問責(zé)與監(jiān)督的主要關(guān)系模式。為了保證考核的客觀和效率，最好采用由部門內(nèi)部上下級(jí)之間的考核問責(zé)、部門內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督、部門外部來自權(quán)力機(jī)關(guān)考核問責(zé)、部門外部來自獨(dú)立機(jī)構(gòu)的考核監(jiān)督、來自社會(huì)民間機(jī)構(gòu)的考核監(jiān)督以及來自服務(wù)相對(duì)人的直接反饋監(jiān)督構(gòu)成的復(fù)合式評(píng)估、問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。

二、加強(qiáng)社會(huì)治理和公共服務(wù)，必須加強(qiáng)公共財(cái)政制度建設(shè)

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要財(cái)力與制度的結(jié)合，財(cái)力要跟上，制度也要變革。要以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，完善公共財(cái)政制度建設(shè)，確保社會(huì)治理和公共服務(wù)的財(cái)政支持。我國財(cái)政變革的要點(diǎn)包括削減行政開支、加大民生投入、建設(shè)民主財(cái)政制度等。endprint

（一）壓縮不必要行政開支，提高有效資金利用率

合理安排行政活動(dòng)，盡量節(jié)約行政管理支出。盡量減少冗員，節(jié)省人員經(jīng)費(fèi)支出，盡量壓縮會(huì)議費(fèi)支出，會(huì)議開支能省則省，嚴(yán)格出差管理制度，禁止借出差之名游山玩水，達(dá)到壓縮差旅費(fèi)支出的目的，減少甚至停止一般性非重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，大力節(jié)省支出。建立以成本為中心的預(yù)算支出體系，實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算評(píng)審制度，強(qiáng)制性地降低政府運(yùn)作成本，并實(shí)行預(yù)算責(zé)任約束機(jī)制和預(yù)算問責(zé)機(jī)制。

實(shí)施政府資產(chǎn)的管用分開制度。這是來自國外政府的一種釜底抽薪的改革經(jīng)驗(yàn)，較具代表性的有新西蘭模式、日韓模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等五種管理模式。其中新西蘭辦公用房和公務(wù)用車管理更具有借鑒價(jià)值。20世紀(jì)80年代中期，新西蘭政府成立獨(dú)立運(yùn)營的首都房地產(chǎn)公司，集中對(duì)政府辦公用房進(jìn)行管理和運(yùn)營，對(duì)其中狀況較差的辦公用房進(jìn)行出售，將狀況較好的辦公用房劃轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)公司的資產(chǎn)，包裝上市，從而實(shí)現(xiàn)政府資本的回收。改革后新西蘭政府擁有產(chǎn)權(quán)的辦公用房只有議會(huì)大廈、政府綜合樓、總督府等。政府其他各部門的辦公用房全部采取租賃的方式，完全實(shí)行市場化運(yùn)作，各部門可以委托中介機(jī)構(gòu)或者自行到市場上租用房屋。

在議會(huì)的行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算約束下，各部門只能租用經(jīng)濟(jì)適用辦公用房，以減少行政支出。在減少行政經(jīng)費(fèi)方面，新西蘭政府公務(wù)用車管理辦法值得借鑒。新西蘭政府各部門對(duì)公務(wù)用車管理相當(dāng)嚴(yán)格，原則上各個(gè)部門不配公務(wù)用車。需要公務(wù)用車時(shí)，各部門可以采取租賃的方式解決問題。如需長期使用，各個(gè)部門可以與租賃公司簽訂長期合同，最長的合同期一般為三年。租車所需經(jīng)費(fèi)從各部門預(yù)算資金支付。但是新西蘭的28位部長可以享有公務(wù)車服務(wù)，給每位部長配一輛公車自駕使用，一般不配司機(jī)，但車輛不歸部長所有，該車所需費(fèi)用可由政府負(fù)責(zé)。另外，新西蘭政府鼓勵(lì)私車公用，針對(duì)這種情況政府會(huì)支付給車主相應(yīng)費(fèi)用和給予適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼。為解決我國行政經(jīng)費(fèi)居高不下的問題，可以嘗試將新西蘭經(jīng)驗(yàn)引入我國的辦公資產(chǎn)管理中，可以用制度抑制政府奢侈辦公的沖動(dòng)。

（二）加大民生投入，增加民生保障支出

減少行政開支，在一定程度上體現(xiàn)了“少花錢多辦事”的精神。但是怎樣支配和利用節(jié)省出來的那部分資金，如何把國家財(cái)政收入用到改善民生上，是考驗(yàn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的關(guān)鍵。從2007年至2011年的情況來看，我國財(cái)政收入由2007年的51322億元增長到2011年的103874億元，增長了102.4%。隨著我國財(cái)政收入的增加，財(cái)政支出也相應(yīng)增加，從2007年的49781億元增加到2011年的109248億元，足足增長了119.5%，基本與財(cái)政收入增長速度差不多。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，中央政府屬于基本公共服務(wù)的支出在扣除轉(zhuǎn)移支付后，在包含行政過程費(fèi)用的情況下占到總財(cái)政支出的25%左右。這個(gè)數(shù)字與美國和歐盟各國的比例差別很大，他們比率為55%～60%。針對(duì)這種情況，有關(guān)部門有必要對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效調(diào)整，更多地向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，以方便群眾；加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，打造永久生態(tài)家園；加大教育投入，惠及每個(gè)家庭；加大公共衛(wèi)生投入，真正讓群眾健康生活；加大社會(huì)保障力度，真正實(shí)現(xiàn)每個(gè)人“老有所養(yǎng)”的夢(mèng)想；加大對(duì)社會(huì)治安的投入，讓每個(gè)人都生活在平安環(huán)境中。由于我國地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展還存在較大差異。因此，在考慮公共服務(wù)支出時(shí)要考慮到這種地區(qū)差別。我國城鄉(xiāng)之間還存在事實(shí)上的發(fā)展不平衡問題，雖然某些地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展較好，但是還有一大部分鄉(xiāng)村與城市還有很大差別。因此在規(guī)劃公共支出時(shí)，要考慮城鄉(xiāng)差別。另外，有些邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、為革命作出巨大貢獻(xiàn)的革命老區(qū)也是公共財(cái)政支出要考慮的重點(diǎn)。對(duì)于以上這些地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入有所增加的情況下，逐步加大財(cái)政投資規(guī)模，讓每個(gè)地區(qū)、每個(gè)人都能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。

（三）加大預(yù)算公開力度，建設(shè)民主財(cái)政制度

壓縮行政開支，增加民生保障支出是一個(gè)方向和設(shè)想。如果要保證其實(shí)現(xiàn)，就我國現(xiàn)實(shí)看，必須要進(jìn)行深度財(cái)政管理體制的改革。我國現(xiàn)有財(cái)政制度特點(diǎn)是首長財(cái)政、家計(jì)財(cái)政、隨意財(cái)政、浪費(fèi)財(cái)政，離民主性、公共性、公平性、透明性、規(guī)范性的公共財(cái)政要求還有比較遠(yuǎn)的距離，所以它不能保證好的財(cái)政規(guī)劃得到執(zhí)行。正如國務(wù)院總理李克強(qiáng)所說：“要進(jìn)一步加大預(yù)算公開力度。一要擴(kuò)大預(yù)算公開范圍。各級(jí)政府預(yù)算和決算都要向社會(huì)公開，所有財(cái)政撥款的‘三公經(jīng)費(fèi)更要公開。除公共預(yù)算外，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算要進(jìn)一步向社會(huì)公開。各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也要逐步公開透明。二要細(xì)化公開內(nèi)容。部門預(yù)算基本支出和項(xiàng)目支出要盡快公開。完善政府收支預(yù)算科目體系，明確公開項(xiàng)目，做到科目粗細(xì)有度、表述清晰明了，讓老百姓能看懂、社會(huì)能監(jiān)督。三要強(qiáng)化預(yù)算公開工作的監(jiān)督檢查，建立預(yù)算公開問責(zé)機(jī)制。通過提高透明度強(qiáng)化監(jiān)督和約束，使預(yù)算編制和執(zhí)行更加陽光，使財(cái)政資金使用更有績效，減少尋租腐敗的機(jī)會(huì)?！盵2]來自人民的錢能夠真正為人民謀利益的財(cái)政就是公共財(cái)政，其前提就是民主財(cái)政。它的生成與現(xiàn)代民主政治體制、市場經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)生是同一個(gè)過程。它們互為前提、互相促進(jìn)。財(cái)政民主是通過作為民主政體基礎(chǔ)的政府預(yù)算制度實(shí)現(xiàn)的，預(yù)算作為政治體制的一部分是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，作為經(jīng)濟(jì)體制的一部分是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)政府配置資源的機(jī)制，作為公共管理體制的一部分是公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。建立公共財(cái)政的基本框架就是要按照財(cái)政民主的要求重建政府預(yù)算制度，它既是經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)，更是政治體制改革的任務(wù)。只有走到民主財(cái)政這一步，限制政府的奢侈行政和加大對(duì)民生支出的目標(biāo)才能得到可靠保障。

三、加強(qiáng)社會(huì)治理和公共服務(wù)，必須創(chuàng)新方法和機(jī)制

在社會(huì)治理和公共服務(wù)的實(shí)踐中，“實(shí)行政府主導(dǎo)與社會(huì)組織協(xié)同、公民參與相結(jié)合，建立公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的社會(huì)參與機(jī)制，把那些適合或可以通過市場和社會(huì)提供的公共服務(wù)，以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織或企業(yè)承擔(dān)，引進(jìn)競爭機(jī)制，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。”[3]endprint

（一）建立以政府主導(dǎo)，以市場和社會(huì)為補(bǔ)充的公共服務(wù)體系

以政府為主導(dǎo)提供公共服務(wù)這是理所當(dāng)然，但是絕不能單純依靠政府，一定要把政府和市場、社會(huì)結(jié)合起來，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成以政府為主導(dǎo)以市場和社會(huì)為補(bǔ)充的合作機(jī)制。要加大力度引導(dǎo)民間社會(huì)組織參與公共服務(wù)，同時(shí)對(duì)其服務(wù)素質(zhì)和服務(wù)能力進(jìn)行培訓(xùn)，引導(dǎo)其向規(guī)范化和專業(yè)化方向發(fā)展。對(duì)那些營利色彩較強(qiáng)的社會(huì)組織參與公共服務(wù)，要加強(qiáng)監(jiān)管力度。改革事業(yè)單位管理體制，規(guī)范、發(fā)展和搞活事業(yè)單位，建立公益目標(biāo)明確、布局結(jié)構(gòu)合理、投入機(jī)制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運(yùn)行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制，完善基礎(chǔ)優(yōu)先、服務(wù)公平、區(qū)域均衡、門類齊全的公共服務(wù)體系。國有企業(yè)要本著承擔(dān)“社會(huì)責(zé)任”的精神和“反哺人民”的理念，積極參與提供公共服務(wù)，激勵(lì)私營企業(yè)在慈善等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域做貢獻(xiàn)。

（二）用市場化與社會(huì)化的辦法運(yùn)營公共服務(wù)

在進(jìn)行公共服務(wù)時(shí)，改變政府大包大攬的做法，引入市場化運(yùn)營機(jī)制，用市場的辦法解決公共服務(wù)問題。

一是政府購買公共服務(wù)。對(duì)于某種公共服務(wù)，政府在明確其數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，完全可以采取對(duì)外招標(biāo)的方式，向社會(huì)購買公共服務(wù)。這樣做，既可以減少財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)量，同時(shí)也可活躍市場，增加群眾的收入。二是“公私合營”。對(duì)于某些不涉密，同時(shí)社會(huì)服務(wù)和公益性較強(qiáng)的公共服務(wù)，可以采取私營部門和政府共同參與的辦法提供公共服務(wù)，政府可以給予這樣的私營部門一定補(bǔ)助。三是特許經(jīng)營。政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍提供某些公共服務(wù)經(jīng)營的權(quán)利，準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品回收投資并賺取一定利潤。四是公共服務(wù)憑單的方式。主要用于發(fā)放食品、支付學(xué)費(fèi)和提供醫(yī)療費(fèi)等。發(fā)放憑單有利于保護(hù)和方便弱勢(shì)群體，還可以經(jīng)由消費(fèi)者的市場選擇引發(fā)公共服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭。五是志愿供給的方式。諸如垃圾分類、慈善救助、單位公共設(shè)施向社會(huì)開放等等。在推進(jìn)公共服務(wù)市場化與社會(huì)化的同時(shí)，要加強(qiáng)政府公共服務(wù)監(jiān)管。

（三）發(fā)放代幣券，創(chuàng)新公共救濟(jì)方式

對(duì)弱勢(shì)群體給予財(cái)政援助是社會(huì)治理公共服務(wù)的題中之義。根據(jù)世界銀行報(bào)告的一些經(jīng)驗(yàn)，最好的公共財(cái)政資助流程，應(yīng)當(dāng)是在充分調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，做出計(jì)劃，然后通過透明運(yùn)作程序以代幣券形式或者以消費(fèi)物品形式下發(fā)到需要幫助的家庭和個(gè)人手中。比如義務(wù)教育，就可考慮在普查統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，核定符合資格人數(shù)和人均享受的財(cái)政資金，直接以教育券形式發(fā)放到學(xué)生家長手中，讓其在適當(dāng)范圍內(nèi)自主選擇學(xué)校。城鄉(xiāng)扶貧救濟(jì)資金則可由職能部門直接購買生活必需品發(fā)放到需要救濟(jì)者手中。一般應(yīng)當(dāng)避免直接發(fā)放現(xiàn)金，這樣不僅可以減少職能機(jī)構(gòu)方面的滲漏，還可以避免受助者方面可能出現(xiàn)的投機(jī)行為，另外，代幣券的發(fā)放還會(huì)促成公共品供應(yīng)的市場機(jī)制，有助于提高公共資源配置效率。

（四）以城帶鄉(xiāng)，鼓勵(lì)城市人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)

從目前中國城鄉(xiāng)發(fā)展情況來看，城鄉(xiāng)在很多方面存在差異。從人才角度來看，城市中的人才存在供過于求現(xiàn)象，而鄉(xiāng)村往往處于缺乏人才的狀態(tài)中，對(duì)人才的渴求程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市。因此，各級(jí)政府在提供公共服務(wù)時(shí)，可以考慮采用適當(dāng)?shù)姆绞焦膭?lì)城市中的人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)，以盈補(bǔ)虧，以強(qiáng)助弱。例如讓城市中的公務(wù)員到鄉(xiāng)村服務(wù)，幫助鄉(xiāng)村政府搞好行政建設(shè)；讓城市中的醫(yī)療人才流動(dòng)到鄉(xiāng)村醫(yī)院工作，幫助鄉(xiāng)村搞好醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；讓城市中的教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教，幫助搞好鄉(xiāng)村教育事業(yè)。城市中的人才可以采取輪換的方式，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的支持。而有關(guān)部門應(yīng)對(duì)那些熱心于鄉(xiāng)村建設(shè)的公務(wù)員、醫(yī)生、教師等提供更多優(yōu)惠政策，如在晉升、晉級(jí)、工資福利上予以支持，解除他們的后顧之憂。

（五）創(chuàng)新扶貧思路，鼓勵(lì)貧弱者以工代賑提高收入水平

所謂以工代賑，指的是讓那些自身有勞動(dòng)能力，但由于歷史、家庭等原因而導(dǎo)致的貧弱者，可以通過自身勞動(dòng)達(dá)到提高收入的目的，最終實(shí)現(xiàn)改善生活水平的目的。根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（中發(fā)〔2011〕10號(hào)）和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號(hào)）和有關(guān)要求，《國家以工代賑管理辦法》正式出臺(tái)。該《辦法》對(duì)以工代賑進(jìn)行了比較明確的規(guī)定。為了執(zhí)行更加有效，有幾個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該引起重視：一是需要由職能機(jī)構(gòu)逐村逐鄉(xiāng)逐縣進(jìn)行全面核查；二是圍繞河道疏浚、污染治理、興修水利、農(nóng)田改造、植樹造林、建橋修路等公共基礎(chǔ)工程，由政府部門、專家和當(dāng)?shù)卮迕翊砉餐瑓⑴c制定切實(shí)可行的以工代賑執(zhí)行計(jì)劃；三是制定經(jīng)過人大通過的財(cái)政支持計(jì)劃；四是成立一個(gè)服務(wù)于特殊需要的農(nóng)村公共工程建設(shè)局，由其統(tǒng)一用于執(zhí)行工程建設(shè)的任務(wù)，確定統(tǒng)一付酬標(biāo)準(zhǔn)。

以工代賑政策能夠解決諸多問題：第一，解決內(nèi)需不暢問題。通過以工代賑既能解決貧弱者的收入問題，同時(shí)又為拉動(dòng)消費(fèi)需求提供了空間；第二，解決就業(yè)問題。如何解決就業(yè)問題，是解決攻堅(jiān)扶貧的關(guān)鍵。以工代賑，為快速增加多種形式就業(yè)渠道提供了可能；第三，解決增加農(nóng)民收入問題。全面建成小康社會(huì)，一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)是如何增加農(nóng)民收入。而以工代賑，不失為一種解決農(nóng)民收入的一條良好渠道；第四，解決貧困者尊嚴(yán)問題。通過以工代賑的方式，可以讓貧困者通過自己的雙手、自己的勞動(dòng)賺取到勞動(dòng)所得。用這種方式賺到錢，貧困者不會(huì)有接受施舍的尷尬與自卑。

四、加強(qiáng)社會(huì)治理和公共服務(wù)，必須加快相關(guān)制度建設(shè)

（一）社會(huì)治理和公共服務(wù)需要有法可依

在社會(huì)治理和公共服務(wù)方面，相關(guān)法規(guī)多以政府法規(guī)政策和部門條例為主，尚沒有全國統(tǒng)一的法律體系，這成為實(shí)踐過程中的不確定因素。從有利于長遠(yuǎn)、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展看，必須建立起具有權(quán)威性、規(guī)范性的基本公共服務(wù)法律體系。我國《憲法》對(duì)公民基本權(quán)利的規(guī)定構(gòu)成推進(jìn)民生建設(shè)的法理基礎(chǔ)。因此，要以此根本法為依據(jù)，整合現(xiàn)有的法律法規(guī)，提升法律層次，形成比較完善的公共服務(wù)法律規(guī)范體系。從法律體系構(gòu)成上講，社會(huì)治理和公共服務(wù)的法律應(yīng)包括：社會(huì)保障法、義務(wù)教育法、公共衛(wèi)生法、就業(yè)促進(jìn)法等實(shí)體性法律；轉(zhuǎn)移支付法、預(yù)算法、財(cái)政收支法、公共財(cái)政平衡法、政府采購法等公共財(cái)政法律；中央地方關(guān)系法、行政復(fù)議法、信息公開條例、行政許可法、公共服務(wù)績效考評(píng)條例等行政性法規(guī)。endprint

法律法規(guī)應(yīng)合理而明確界定各級(jí)政府、各類非政府非營利社會(huì)組織以及企業(yè)組織等相關(guān)主體在社會(huì)治理和公共服務(wù)中的職責(zé)，規(guī)范它們?cè)趯?shí)踐中的行為，通過地位法定、責(zé)任法定、程序法定，讓政府組織、社會(huì)組織、企業(yè)組織等在民生建設(shè)中有法可依，有法必依，各得其位，各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)互補(bǔ)，相互支持，逐漸在完善的法律規(guī)范體系框架內(nèi)形成多元參與社會(huì)治理和公共服務(wù)的公共管理新格局。

（二）社會(huì)治理和公共服務(wù)需要有監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)公共服務(wù)向多元化、社會(huì)化和服務(wù)方式多樣化方向發(fā)展時(shí)，如何保證公共服務(wù)的質(zhì)量、公平和效率問題成為擺在面前的突出問題。采用招投標(biāo)、特許經(jīng)營、承包、出租、公私合作、內(nèi)外部競爭、引資建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓等市場機(jī)制，理論上說，會(huì)帶來效率的提高，但是服務(wù)主體主觀上是以牟利為目的，因此不可避免地使消費(fèi)者的利益受到一定的威脅。因此，要加強(qiáng)防范措施，最主要的是保證服務(wù)主體的服務(wù)公平性、規(guī)范性和有效性。

同時(shí)要建立起必要的法律監(jiān)督機(jī)制：一是進(jìn)行過程性監(jiān)督。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，有必要對(duì)政府提供公共服務(wù)的過程進(jìn)行全程監(jiān)督。這樣做可以防止政府在提供公共服務(wù)時(shí)有違法行為的發(fā)生，同時(shí)對(duì)其失職或?yàn)E用權(quán)力的行為進(jìn)行有效遏制；二是對(duì)社會(huì)民間組織或工商企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)依法提供公共服務(wù)的社會(huì)民間組織和獲得特許經(jīng)營權(quán)的工商企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督，避免其濫用社會(huì)權(quán)利和市場權(quán)利；三是對(duì)工商企業(yè)的履約情況進(jìn)行行政監(jiān)督。獲得特許經(jīng)營權(quán)的工商企業(yè)是否能按照事前約定保質(zhì)保量地提供公共服務(wù)，是否能按照合同履約，這些都需要行政機(jī)關(guān)依照特許經(jīng)營合同以及其他行政合同的約定進(jìn)行行政監(jiān)督。

對(duì)不能按照約定或合同履職盡責(zé)的部門要依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究。一是對(duì)不能按約定完成公共服務(wù)任務(wù)，不能依法履行職責(zé)的部門，必須讓其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；二是把對(duì)不依法履行公共服務(wù)職責(zé)行為的調(diào)查和處理，納入到法律責(zé)任追究制度范疇；三是必須強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督。監(jiān)督者如果本身不能起到監(jiān)督的作用，其危害性會(huì)非常大。必須對(duì)監(jiān)督者的失職瀆職行為進(jìn)行責(zé)任追究，堵塞公共服務(wù)責(zé)任疏于監(jiān)督和追究的法律法規(guī)漏洞。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 張小莉endprint