社會建構(gòu)理論視域下我國基層政府政策執(zhí)行的難題及其求解

李金龍, 武俊偉

(湖南大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 長沙　410082)

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社會建構(gòu)理論視域下我國基層政府政策執(zhí)行的難題及其求解

李金龍, 武俊偉

(湖南大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 長沙410082)

我國基層政府政策執(zhí)行難的問題正日益成為行政系統(tǒng)內(nèi)一種體制性頑疾。自上而下的政策無法跨越“最后一公里”的障礙,政策效能難以抵達(dá)政策客體,導(dǎo)致中央政府權(quán)威流失與信任危機(jī)。以社會建構(gòu)理論來審視政策執(zhí)行難問題,發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中關(guān)鍵要素失效、傳統(tǒng)官僚制制約及政策匣子封閉是政策執(zhí)行難的主要原因,提出發(fā)掘社會知識價(jià)值,以社會互動來維持政策執(zhí)行秩序,重視行政人員社會化學(xué)習(xí),以及注重政策執(zhí)行過程,強(qiáng)化政策產(chǎn)出等對策,以期破除我國基層政府政策執(zhí)行難的流弊,實(shí)現(xiàn)善治。

社會建構(gòu)理論; 基層政府; 政策執(zhí)行; 對話參與

改革開放以來,尤其進(jìn)入21世紀(jì),在社會利益結(jié)構(gòu)分化、利益主體多元化、社會事務(wù)激增、社會矛盾多發(fā)等客觀形勢下,我國社會復(fù)雜性和不確定性因素增加。面對復(fù)雜的社會治理場域,政府的責(zé)任性和回應(yīng)性隨之增強(qiáng),政策出臺的頻率和數(shù)量達(dá)到前所未有的高度。然而,受制于現(xiàn)行政策無法包容多元利益主體的價(jià)值訴求,政策執(zhí)行的阻滯因素較多,難以有效發(fā)揮政策勢能。公共政策是對公共利益的權(quán)威性分配。“政府制定的政策在實(shí)際執(zhí)行過程中能否得到執(zhí)行或者執(zhí)行的效果如何,直接影響著公共政策的作用與效能,也決定著政府的權(quán)威與合法性”[1],“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[2]。面對近年來我國政策執(zhí)行阻滯問題愈演愈烈的情勢,特別是基層政府政策執(zhí)行阻遏頑疾,有必要對基層政府政策執(zhí)行問題進(jìn)行學(xué)理分析,以期達(dá)到破除政策執(zhí)行的梗阻,重拾政府權(quán)威,實(shí)現(xiàn)善治。

一、我國基層政府政策執(zhí)行面臨的主要難題

1. 政策執(zhí)行悖論:以政策執(zhí)行政策

我國政策執(zhí)行是一種典型的自上而下單向度運(yùn)行模式,呈現(xiàn)雙重梯度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),演變?yōu)閮煞N政策執(zhí)行路線。一是按照政府層級結(jié)構(gòu),政策執(zhí)行依次為中央、省、地市、縣直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。二是政策執(zhí)行與政府垂直部門管理體制相契合,政策由國務(wù)院職能部門經(jīng)省、市、縣級政府部門,到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級各部門。這兩種政策執(zhí)行路線交織在一起,嬗變?yōu)椤奥菪笔降恼邎?zhí)行模式。這種政策運(yùn)行模式發(fā)揮效力與功用的前提是建立在基層政府政策執(zhí)行順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之上。現(xiàn)實(shí)中,政策經(jīng)過層層過濾,到達(dá)基層政府后,政策往往早已走樣。政策執(zhí)行在基層政府遭遇阻滯后,政策執(zhí)行的反饋信息會沿原有路線自下而上逐級上報(bào)。

中央政府收到政策執(zhí)行的反饋信息,通常會采取措施督促政策貫徹實(shí)施,最常見的措施是以政策執(zhí)行政策,即制定關(guān)于督促或保證政策得以順利執(zhí)行的附帶性政策。這無法從根本上破除基層政府政策執(zhí)行難的“魔咒”,相反,極易走入“政策執(zhí)行悖論”的怪圈。隨著后續(xù)政策不斷地增加,原有政策會形成累積性的態(tài)勢,附帶政策會逐漸綁定于原有政策,最后導(dǎo)致原有政策執(zhí)行問題沒有解決,反而增加政策執(zhí)行的數(shù)量與難度。現(xiàn)階段,“政策執(zhí)行悖論”在我國基層政策執(zhí)行中極為明顯:一是原政策執(zhí)行在基層政府處于阻滯階段,“以政策執(zhí)行政策”的后續(xù)督促政策進(jìn)一步累積,以至于政策及其附帶性的督促政策仍面臨執(zhí)行難的問題。二是政策經(jīng)過層級“漏斗”過濾后發(fā)生變異。“當(dāng)政策經(jīng)過這些網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)時(shí),各級政府和部門大多數(shù)的情況并不是立刻采取行動,而是對政策經(jīng)過辨識、過濾、轉(zhuǎn)換之后才執(zhí)行”[3]。

2. 政策執(zhí)行的扭曲:上有政策,下有對策

“上有政策,下有對策”本質(zhì)上是中央政府(政策主體)與基層政府(政策執(zhí)行主體)之間的一種利益博弈過程。目前我國政府間的政策執(zhí)行博弈主要是非合作性的博弈,乃零和博弈?；鶎诱邎?zhí)行博弈策略主要有以下幾種類別。

(1) 選擇性的政策執(zhí)行。選擇性政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者故意曲解政策目標(biāo)或內(nèi)容,以達(dá)到“為我所用”目的的政策執(zhí)行方式。基層政府在政策執(zhí)行中首先考量的是本地區(qū)本部門的實(shí)際利益,如果符合之,基層政府則全面、準(zhǔn)確執(zhí)行該政策;如果政策不符合或部分不符合其利益,基層政府采取不執(zhí)行或部分執(zhí)行。另外,當(dāng)某項(xiàng)政策是直接上級做出的或主抓的,基層政府傾向于配合?；鶎诱€會選擇執(zhí)行較為容易執(zhí)行的或是執(zhí)行后政績較為明顯的一類政策。

(2) 象征性的政策執(zhí)行。象征性政策執(zhí)行是在政策執(zhí)行中注重口號、宣傳,陽奉陰違、敷衍了事、大作表面文章,沒有實(shí)際的政策執(zhí)行行動。它一般分為三種情況:一是基層政府在政策執(zhí)行中不注重實(shí)效,僅為完成政策要求而進(jìn)行夸張聲勢的宣傳活動,貼標(biāo)語、喊口號;二是基層政府充當(dāng)“政策的搬運(yùn)工”,面對上級頒行的政策,基層往往不予仔細(xì)研讀與預(yù)判,將其“完好無損”地轉(zhuǎn)發(fā)給下級或政策客體;三是基層政府在政策執(zhí)行中采取睜一只眼、閉一只眼的行為,能不執(zhí)行時(shí)盡量不執(zhí)行,能少執(zhí)行時(shí)盡量少執(zhí)行,例如,中央政府要求各地方政府執(zhí)行淘汰落后產(chǎn)能等政策,基層政府為了本地的利益,自覺規(guī)避中央政策,仍放任部分產(chǎn)能落后、高耗低效的地方企業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)營。

(3) 替換性的政策執(zhí)行。替換性政策執(zhí)行指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行中對政策作出部分或根本性變動,使得它與原政策在目標(biāo)、宗旨、范圍、內(nèi)容及適用對象等方面發(fā)生顯著變化,背離原政策精神實(shí)質(zhì)的一種政策執(zhí)行行為。按政策替換的程度可分為完全性替換和部分性替換。完全性替換是基層政府在政策執(zhí)行中完全按照自己意愿,將政策進(jìn)行全方位、根本性地改變,背離其原有政策。例如,基層政府在執(zhí)行居家養(yǎng)老政策中,考慮到居家養(yǎng)老綜合性配套服務(wù)的高昂成本,遂將居家養(yǎng)老政策替換為家庭養(yǎng)老政策,“認(rèn)為居家養(yǎng)老就是老人以家庭居所為地點(diǎn)、依靠其家庭成員進(jìn)行養(yǎng)老,政府只需輔助地提供一些養(yǎng)老產(chǎn)品”[4]。而部分性替換則是在政策執(zhí)行中,將任務(wù)難度大、所需時(shí)間長、效果不明顯的政策內(nèi)容人為剔除,保留原有政策的部分內(nèi)容。

(4) 附加性的政策執(zhí)行。附加性政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者在執(zhí)行中以個(gè)人利益或局部利益為出發(fā)點(diǎn),在原政策的基礎(chǔ)上附加不恰當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)或內(nèi)容,導(dǎo)致原政策目標(biāo)、內(nèi)容等發(fā)生偏離的政策執(zhí)行方式。這是借上級政策權(quán)威而進(jìn)行的政策捆綁,屬于典型的“搭便車式”的政策執(zhí)行。由于基層“土政策”沒有充足的法理或政策依據(jù),它無法得到政策客體的接受或認(rèn)同,因此基層政府想方設(shè)法將上級政府政策條文與“土政策”捆綁在一起,順勢“兜售”于政策客體。

二、 我國基層政策執(zhí)行難的原因

1. 政策執(zhí)行過程中的關(guān)鍵性要素失效

(1) 政策執(zhí)行主體社會性建構(gòu)的缺失。政策執(zhí)行主體是保證政策執(zhí)行到位的基本因素,它是包含社會主體在內(nèi)的多元主體,并通過互動、對話增強(qiáng)政策執(zhí)行主體間的建構(gòu)。政策執(zhí)行主體社會性建構(gòu)的缺失,將會導(dǎo)致政策執(zhí)行難問題的出現(xiàn)?；鶎诱邎?zhí)行主體畢竟是理性經(jīng)濟(jì)人,他們在政策執(zhí)行中以個(gè)人利益或組織利益為基本出發(fā)點(diǎn)來權(quán)衡利弊,決定是否執(zhí)行、怎樣執(zhí)行等。基層政策執(zhí)行主體的職業(yè)能力、職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德會對基層政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。首先,基層政策執(zhí)行主體的自利傾向?；鶎诱邎?zhí)行主體面對一項(xiàng)政策,他首先是從自身利益出發(fā),考慮執(zhí)行該項(xiàng)政策是增益還是減利,使他作出帶有明顯利益傾向性的執(zhí)行或不執(zhí)行政策的選擇。其次,基層政策執(zhí)行主體的職業(yè)能力與職業(yè)道德問題。我國基層政府中年齡偏大的工作人員職業(yè)能力較低,缺乏必要的專業(yè)知識與技能,無法準(zhǔn)確理解政策內(nèi)涵和旨意,在政策執(zhí)行中常常勉為其難。基層政策執(zhí)行主體職業(yè)道德素質(zhì)良莠不齊,有時(shí)會發(fā)生角色認(rèn)知偏差,出現(xiàn)角色錯(cuò)位與越位情況。他們在政策執(zhí)行時(shí),一方面充當(dāng)理性經(jīng)濟(jì)人的角色,另一方面又以政府公職人員自居,在這種角色沖突情況下作出的政策執(zhí)行行為更多是非理性的。

(2) 政策執(zhí)行生態(tài)環(huán)境中政策資源不充足及社會監(jiān)督的明顯不力。公共政策的執(zhí)行始終以公共行政復(fù)雜的治理場域?yàn)檩d體,并深受公共行政環(huán)境的制約。政策環(huán)境的復(fù)雜性和變異性給政策執(zhí)行帶來諸多不確定性。在政策執(zhí)行的生態(tài)環(huán)境中,對政策執(zhí)行影響較突出的因素有政策資源、配套資源及政策監(jiān)控體系等。政策資源涉及面較廣,總體上包括政策執(zhí)行所必須的人、財(cái)、物、運(yùn)行渠道及必要的權(quán)威和法理資源等。當(dāng)然,僅具備充足的政策資源仍無法有力保障政策執(zhí)行,還需要相關(guān)配套的資源。目前我國基層政策執(zhí)行難的一個(gè)重要因素就是政策資源及其配套資源的匱乏,集中表現(xiàn)在專業(yè)人才缺乏、物資短缺、資金不足等方面。政策監(jiān)督是政策執(zhí)行生態(tài)環(huán)境中的重要因素。政策主體輸出政策后,通過實(shí)時(shí)監(jiān)控政策運(yùn)行,即使出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離,也可得到及時(shí)修正,保證政策按既定軌道運(yùn)行。盡管我國建立了一整套政策執(zhí)行的監(jiān)督體系,包括自上而下與自下而上的信息運(yùn)行渠道、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督統(tǒng)一、專門監(jiān)督與一般監(jiān)督配合等,但從實(shí)際效果來看,仍然無法對基層政府政策執(zhí)行形成強(qiáng)有力的監(jiān)督,監(jiān)督體系中缺乏社會參與是最主要原因。

(3) 基層政府與政策客體的有效對話不足。政策客體對政策及其執(zhí)行過程的認(rèn)同是政策得以有效執(zhí)行的重要前提?，F(xiàn)階段,我國基層政策執(zhí)行難主要在于與政策客體缺乏有效的對話或溝通,以至于政策客體對政策不認(rèn)同、不接受。一方面,政策在傳播中層層過濾,到達(dá)政策客體時(shí),無論是政策的原始內(nèi)涵與精神,還是政策內(nèi)容與范圍都已發(fā)生程度不同的變異。政策客體無法從政策中汲取應(yīng)有的基本營養(yǎng),自然采取抵制政策的集體行為。另一方面,政策客體在政策形成的全過程中始終處于邊緣化地位,沒有有效參與政策制定,政策客體對此類政策比較冷漠與抵觸。

2. 工具—理性官僚制組織的制約

(1) 傳統(tǒng)官僚制職責(zé)的固定性對政策執(zhí)行的阻礙。“政策設(shè)計(jì)與官員素質(zhì)存在的問題是導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣的重要原因,但更重要的緣由存在于政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)?！盵5]我國行政系統(tǒng)屬于傳統(tǒng)官僚制。官僚制發(fā)揮其理性功能的同時(shí)也會出現(xiàn)理性的背離,這在基層政策執(zhí)行方面表現(xiàn)明顯。韋伯強(qiáng)調(diào)官僚制組織內(nèi)部要求行政人員嚴(yán)格按章辦事,規(guī)定不同級別行政人員的權(quán)限,任何人不得越權(quán)。官僚制的職責(zé)固定性在理論層面劃定了政府權(quán)力邊界和明確了人員的職責(zé),防止政策執(zhí)行中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位。然而,官僚制的設(shè)計(jì)具有理想化的因素,難以與現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性相匹配。制度設(shè)計(jì)靜態(tài)性與現(xiàn)實(shí)發(fā)展動態(tài)性之間的矛盾,客觀上決定了官僚制設(shè)計(jì)的實(shí)踐偏差。在政策執(zhí)行中,基層行政人員傾向于不主動執(zhí)行。因?yàn)楣倭胖平M織內(nèi)權(quán)責(zé)一致,工作出現(xiàn)差錯(cuò)都會被追究到具體的責(zé)任,少辦事或不辦事成為避免被追究責(zé)任的有效方法。命令—服從的官僚制文化使得上下級之間關(guān)系緊張,“造成下級非獨(dú)立自主的人格、主動創(chuàng)新精神的缺失。扭曲的上下級關(guān)系直接導(dǎo)致組織消極被動文化的發(fā)展,下級厭惡工作、逃避責(zé)任,人浮于事、消極被動成為常態(tài)”[6]。

(2) 多層級組織結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行選擇性地篩選。官僚制等級設(shè)計(jì)的目的在于保證中央政府權(quán)威,實(shí)現(xiàn)自上而下的行政集權(quán),提高行政效率。實(shí)際上,它非但沒有實(shí)現(xiàn)中央政策的順利執(zhí)行和行政效率的提高,反而走向設(shè)計(jì)之初的反面。一是政策從中央發(fā)出后,自上而下經(jīng)過多層級的政府或部門,每一層級的政府或部門都會對政策作一定的篩選,到達(dá)基層政府的政策會發(fā)生顯著的變異?；鶎诱谡邎?zhí)行中無法準(zhǔn)確理解其政策,誤導(dǎo)政策執(zhí)行。二是基層政府關(guān)于政策執(zhí)行的反饋信息按官僚制層級結(jié)構(gòu)自下而上接力般傳導(dǎo),同樣經(jīng)過許多政府層級,每級政府會對反饋信息進(jìn)行篩選,將不利于本級政府的信息剔除。官僚制層級結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政策執(zhí)行與反饋信息失真,且這些問題呈累積性的態(tài)勢,最終傳導(dǎo)到基層政府政策執(zhí)行節(jié)點(diǎn),加劇了基層政策執(zhí)行難的問題。

3. 政策匣子封閉,政策缺乏社會性因素的植入

政策缺乏社會性因素的植入是基層政府政策執(zhí)行難的一個(gè)深層次原因。第一,政策本身的復(fù)雜性及民主性的缺失。目前我國政策制定過程很少納入社會利益群體的價(jià)值訴求,缺乏對利益群體的不同要求進(jìn)行整合。因此在政策執(zhí)行中,多元利益群體會采取一系列行動阻礙政策執(zhí)行。第二,模糊性的政策目標(biāo),導(dǎo)致基層政府與政策客體無法理解政策要旨。政策制定主體的行政層級越高,政策越傾向于宏觀表述,政策目標(biāo)模糊性越強(qiáng)?；鶎诱邎?zhí)行主體難以把握政策要旨,產(chǎn)生價(jià)值迷思,阻礙政策的準(zhǔn)確執(zhí)行。第三,政策缺乏科學(xué)性與合理性。政策制定主體缺乏向社會主動學(xué)習(xí)的動力,難以及時(shí)更新有效知識,政策制定往往采取傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的方法,無法對政策效果作出預(yù)判,政策的科學(xué)性難以保證。同時(shí)政策制定時(shí)合理性不足。政策目標(biāo)定位太高,基層政策執(zhí)行滯后,導(dǎo)致政策失效;政策目標(biāo)太低,無助于社會問題的解決。第四,政策制定主體權(quán)力抽象化,政策打架現(xiàn)象突出。政策制定主體眾多,各主體間的權(quán)力高度抽象,權(quán)責(zé)不清。因此基層政府在政策執(zhí)行時(shí)常遇到政策相互矛盾的情況。

三、社會建構(gòu)理論:基層政府政策執(zhí)行難的一種解讀

1. 社會建構(gòu)理論的基本主張

建立在工業(yè)社會基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)“工具—技術(shù)理性”行政模式適應(yīng)了相對穩(wěn)定和格式化的工業(yè)社會,一度成為傳統(tǒng)主流的公共行政話語體系,支配了公共行政思想百余年的發(fā)展歷程,深刻影響整個(gè)工業(yè)文明發(fā)展時(shí)期的公共行政實(shí)踐邏輯。隨著信息化社會的到來,傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)解體、社會利益嚴(yán)重分化、制度變遷頻繁、各種社會思潮涌現(xiàn)、社會矛盾激增等社會問題充斥。建立在以“垂直管理、職業(yè)專家支配、‘工具—技術(shù)理性’、物化的官僚制、復(fù)雜性、安撫民眾以及二元思維”[7]3模式為支撐的理性建構(gòu)的傳統(tǒng)公共行政模式無法及時(shí)回應(yīng)快速變遷的社會?！袄硇越?gòu)的公共行政無論是作為一種思維方式,還是作為一種國家控制公共事務(wù)的管理方式,已經(jīng)無法有效地解釋當(dāng)今社會管理現(xiàn)實(shí),更無法提供適應(yīng)公眾需求的社會治理途徑,它常常帶來的是與理性設(shè)計(jì)目標(biāo)相左的不曾預(yù)料的結(jié)果?！盵7]前言1傳統(tǒng)行政過度相信官僚制在整個(gè)社會的強(qiáng)大支配力量,將官僚制奉為醫(yī)治社會問題的一劑良藥。然而,官僚制在發(fā)展中逐步異化,“在專業(yè)化分工、層級節(jié)制、向上負(fù)責(zé)、角色績效、技術(shù)功能的規(guī)則世界里,公職人員是規(guī)則的遵從者、承載者和執(zhí)行者,他們被物化為規(guī)則的工具和機(jī)器,喪失了自主倫理的關(guān)懷和意義的判斷”[8],它過度依賴職業(yè)專家在公共政策中的作用,企圖以職業(yè)化的專家為手段控制決策過程,避免社會公眾參與。

“伴隨著公共行政領(lǐng)域中過度技術(shù)化、科學(xué)化和形式理性的實(shí)踐傾向日漸表現(xiàn)出諸多弊端,強(qiáng)勁的公共行政反思與批判浪潮不斷襲來”[9],公共行政社會建構(gòu)正是基于對傳統(tǒng)理性建構(gòu)公共行政批判反思而產(chǎn)生。1962年庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中首次對實(shí)證主義經(jīng)驗(yàn)論和事實(shí)論的科學(xué)進(jìn)步模式進(jìn)行批判, 認(rèn)為科學(xué)發(fā)展的形態(tài)不是被動的、單向度的,而是范式的變遷。庫恩語境下的“范式論表明了事實(shí)的相對性, 為建構(gòu)主義理論論證知識的建構(gòu)特征提供了理論基礎(chǔ)”[10]。皮特·伯格(Peter Bergger)和托馬斯·盧克曼(Thomas Luckmann)將社會建構(gòu)理論推向了成熟階段。他們在《現(xiàn)實(shí)的社會建構(gòu)》(1966)中明確提出“社會建構(gòu)”這一概念,認(rèn)為現(xiàn)實(shí)是在社會中建構(gòu)出來的,即社會是一種客觀存在,也是現(xiàn)實(shí)在人腦中的反映。此后,有學(xué)者從“認(rèn)知結(jié)構(gòu)說和發(fā)生認(rèn)識論”“經(jīng)驗(yàn)證偽原則”“語言游戲說和家族相似性”等層面對社會建構(gòu)理論進(jìn)行漸進(jìn)式地完善與補(bǔ)充。社會建構(gòu)的集大成者全鐘燮創(chuàng)造性地將社會建構(gòu)理論引入到公共行政領(lǐng)域,試圖在解釋性和批判性的研究視角下探究公共行政對復(fù)雜現(xiàn)象的理論建構(gòu)途徑。

概言之,公共行政社會建構(gòu)理論至少包含以下內(nèi)容,一是以批判理論和建構(gòu)主義為方法論。該方法論強(qiáng)調(diào),“任何‘事實(shí)’都是歷史的產(chǎn)物,是在歷史進(jìn)程中被社會、政治、文化、經(jīng)濟(jì)和種族等因素來形塑的”[7]前言15。同時(shí)也承認(rèn),“一個(gè)組織的成員通過交流互動、對話和話語體系創(chuàng)造了組織的現(xiàn)實(shí)”[7]44。據(jù)此,“事實(shí)”本身沒有正確與否,每個(gè)人受自身經(jīng)歷的影響,對社會“事實(shí)”會產(chǎn)生不同的感受,因此每個(gè)人對“事實(shí)”的看法、感受都應(yīng)該被平等地尊重。政策執(zhí)行過程中,社會建構(gòu)反對思維領(lǐng)域的控制,倡導(dǎo)成員之間的交流、合作。二是對公共行政理性建構(gòu)的批判成為其邏輯起點(diǎn)?！肮残姓纳鐣?gòu)建立在一種與理性建構(gòu)完全不同的社會認(rèn)識的知識基礎(chǔ)上,指向了在公共生活場域中行動的主體、主體體驗(yàn)及其賦予現(xiàn)實(shí)的意義,強(qiáng)調(diào)主體間關(guān)系的價(jià)值。”[8]因此,公共行政不再是僅僅注重諸如管理規(guī)則、職位、職責(zé)、命令、工具等理性化的行政要素,內(nèi)部行政主體的主張及外部社會組織的訴求都應(yīng)得到應(yīng)有之關(guān)照與重視,并以溝通來分享它們的現(xiàn)實(shí)。三是社會建構(gòu)視域下公共政策過程的本質(zhì)闡釋。社會建構(gòu)視域下的公共政策過程否定了單一化的政策制定主體及單向度政策制定方式,進(jìn)而承認(rèn)政策的制定和執(zhí)行是涉及多元主體互動的過程。公共政策過程的本質(zhì)在于“政策目標(biāo)及其各種替代方案確立是基于不同體驗(yàn)和實(shí)踐的人們意義建構(gòu)和意義塑造的結(jié)果”[8]。四是公共行政社會建構(gòu)的核心思想及其基本途徑。該理論的核心思想在于通過社會成員溝通、對話、協(xié)商、合作的過程實(shí)現(xiàn)對公共行政現(xiàn)實(shí)的主體間建構(gòu),探索出公民社會與民主治理的新途徑。公共行政的社會建構(gòu)以“展示交往互動的公共組織行動場景、公共政策過程的本質(zhì)、倡導(dǎo)發(fā)揮人的主觀能動性、溝通、協(xié)商、互動、參與的基本途徑”[8]為理論張揚(yáng),號召將社會建構(gòu)植入到公共政策整個(gè)過程之中。具體而言,在政策制定時(shí)充分尊重多元主體的想法與訴求,在政策執(zhí)行過程中注重主體間的多層次互動,在互動中保證政策執(zhí)行秩序,在政策執(zhí)行后續(xù)階段要加強(qiáng)對政策產(chǎn)出的監(jiān)督,整個(gè)政策過程要強(qiáng)化執(zhí)行人員的社會化學(xué)習(xí)等。

2. 社會建構(gòu)理論與我國基層政策執(zhí)行問題的適應(yīng)性

公共政策執(zhí)行是傳統(tǒng)理性建構(gòu)公共行政的一個(gè)重要維度,受其模式的影響較大,政策執(zhí)行時(shí)時(shí)暴露出傳統(tǒng)理性建構(gòu)公共行政的諸多弊端。最明顯的在于政策執(zhí)行所依賴的傳統(tǒng)官僚制及其行政生態(tài)下的政策過程、政策主體、政策本身等對政策執(zhí)行的阻礙。建立在“工具—科學(xué)理性”基礎(chǔ)上的官僚制,在特定時(shí)期和條件下能夠保證中央政令暢通、提高基層政府政策執(zhí)行效率,但是隨著社會快速變遷,這種理性科學(xué)的官僚制逐漸鈍化,難以適應(yīng)基層復(fù)雜的社會治理場域,導(dǎo)致基層政府政策執(zhí)行的困境。傳統(tǒng)理性建構(gòu)的公共行政總是對職業(yè)專家過度迷信,使公共政策成為職業(yè)專家意志的體現(xiàn),阻礙了政策客體參與的機(jī)會。同時(shí),官僚逐步被物化,成為官僚制組織或組織規(guī)則的工具,喪失了基本的公共精神與人文關(guān)懷,一定程度上加重了基層政府政策執(zhí)行難的問題。

社會建構(gòu)視域下的公共行政可彌補(bǔ)傳統(tǒng)理性建構(gòu)公共行政的諸多缺陷。社會建構(gòu)認(rèn)為“多重現(xiàn)實(shí)貫穿于每一個(gè)社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)之中。通過一個(gè)單一的語言或角度,或通過現(xiàn)有的政策和程序來定義已經(jīng)存在的現(xiàn)實(shí)是不可能的”[11],因此,社會建構(gòu)強(qiáng)調(diào)尊重不同社會主體對“事實(shí)”的感知和看法,重視主體間的合作、互動關(guān)系,以期達(dá)到對“事實(shí)”還原的目的。在這一理念的驅(qū)動下,公共行政社會建構(gòu)將主體間溝通、對話、協(xié)商、合作作為破解傳統(tǒng)理性行政民主性不足的有效策略,而這正是我國基層政府政策執(zhí)行難的癥結(jié)所在。我國政策從出臺到執(zhí)行,不單純是一個(gè)完全按照理性、科學(xué)的官僚制系統(tǒng)運(yùn)作的過程,也不只是職業(yè)專家專業(yè)知識簡單累加或是政策輸入、加工、輸出機(jī)械式的過程,更多地是一個(gè)社會建構(gòu)過程。這是因?yàn)?“政策目標(biāo)及其各種替代方案確立是基于不同體驗(yàn)和實(shí)踐的人們意義建構(gòu)和意義塑造的結(jié)果。持續(xù)的主體間交互作用構(gòu)成了公共政策問題視界的基礎(chǔ),維系了政策執(zhí)行互動合作的平臺,這成為公共行政持續(xù)發(fā)展的動力”[8]。

社會建構(gòu)試圖提高不同社會主體間的對話、合作、協(xié)商水平,增加公共行政的參與性、對話性與民主性。它主張?jiān)鲞M(jìn)公共行政民主性的觀點(diǎn),切中我國基層政府政策執(zhí)行難的要害,為化解我國基層政府執(zhí)行難的問題提供了理論性的解釋與先驗(yàn)性的指導(dǎo)(見圖1)。

圖1　基層政府政策執(zhí)行難與公共行政社會建構(gòu)理論之間的邏輯展示

四、我國基層政府政策執(zhí)行難:社會建構(gòu)理論的一種求解策略

1. 發(fā)掘社會知識的價(jià)值,保證政策的有效性和公平性

社會知識在公共行政社會建構(gòu)過程中扮演著重要的角色。社會知識較為廣泛,社會的每個(gè)人都是一個(gè)獨(dú)立的知識領(lǐng)域,人人都在自我對社會感知的基礎(chǔ)上建造著現(xiàn)實(shí),并與他人發(fā)生著聯(lián)系,不斷增進(jìn)相互之間的了解?！巴ㄟ^廣泛分享知識來增進(jìn)我們的理解,看起來是改進(jìn)組織的一條最好的途徑,這一改進(jìn)包括組織政策和成員對政策的承諾兩個(gè)方面”[7]45。一是組織政策。政策必須反映政策客體的真實(shí)需求,而這依賴于政府組織對外部、民眾的了解程度?！叭绻胍趫?zhí)行層尋求一種更廣泛的合作,從而使政策執(zhí)行變成一種社會接受的行動過程,那么,他們就必須通過使用社會知識和互動過程,發(fā)現(xiàn)減少層級的可供選擇的道路?！盵8]基層民眾即政策客體具有不同的社會知識,對“現(xiàn)實(shí)”有著差異化的理解。政策制定者必須擴(kuò)大行政行為的外延范圍,深入發(fā)掘差異化的社會知識,整合差異性的“現(xiàn)實(shí)”,進(jìn)而全面準(zhǔn)確理解政策客體的多樣化與差異化的政策需求,從而制定出囊括“現(xiàn)實(shí)”的政策。二是成員對政策的承諾即真實(shí)的配合情況。政策順利執(zhí)行依賴于基層政策執(zhí)行人員對政策的理解與認(rèn)同。一旦對政策表示理解與認(rèn)同,基層政策執(zhí)行人員就對政策作出了一定意義的行政承諾。所以,中央政府在理解基層政策執(zhí)行“現(xiàn)實(shí)”的基礎(chǔ)之上,并以社會互動來共享政策方面的知識,使基層政策執(zhí)行人員充分理解所要執(zhí)行的政策,進(jìn)而提升基層政府及其人員對政策的接受度。

2. 以社會互動來維持政策執(zhí)行的秩序

基層政府政策執(zhí)行難在一定程度暴露出官僚制組織內(nèi)部行政秩序的混亂與失衡。面對這種情況,多數(shù)政府組織仍以官僚制內(nèi)部嚴(yán)密的等級結(jié)構(gòu)、按章辦事的傳統(tǒng)方法矯正。當(dāng)政策執(zhí)行中遇到梗阻性障礙時(shí),上級政府就會借助行政權(quán)威采取強(qiáng)硬、命令式的方法。這非但不能解決基層政策執(zhí)行難的問題,反而加劇政府間緊張關(guān)系,造成官僚制內(nèi)部新一輪秩序的失衡。對此,社會建構(gòu)采取不同于理性權(quán)威的做法,“社會建構(gòu)思想支持組織成員自我治理能力,即通過互動來維持社會(組織)秩序的能力”[7]46。它相信組織成員自我治理的能力不是對其他社會主體的排斥,相反,鼓勵(lì)組織成員與其他主體進(jìn)行交流、互動,通過互動達(dá)到維持官僚組織秩序的能力。所以政府要主動和企業(yè)、社區(qū)、非政府組織等社會主體溝通,將多種主體引進(jìn)政策執(zhí)行中,借助社會的力量促進(jìn)政策的執(zhí)行。此外,基層政府應(yīng)時(shí)時(shí)關(guān)切政策客體的需求,及時(shí)將政策客體的需求反映到政策執(zhí)行的過程中。

3. 重視行政人員社會化學(xué)習(xí),提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)

“社會建構(gòu)本身就是一個(gè)學(xué)習(xí)的過程,在這個(gè)過程中,組織成員持續(xù)參與著思想和經(jīng)驗(yàn)的共享,這樣,他們就能更好地理解他人的觀點(diǎn)?！盵7]47社會化學(xué)習(xí)可以提升行政人員的素質(zhì),可以提高政策執(zhí)行的能力,避免政策被扭曲性地執(zhí)行。在不斷的社會化學(xué)習(xí)過程中,行政人員自覺不自覺會反復(fù)地重新解釋過去發(fā)生的事情,他們會對以往的事情作出一定的價(jià)值判斷,甚至發(fā)生價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。通過社會化的學(xué)習(xí),基層執(zhí)行者對政策執(zhí)行中的經(jīng)歷進(jìn)行自我反思與批判,對附加性政策執(zhí)行、選擇性政策執(zhí)行等不當(dāng)政策執(zhí)行的行為進(jìn)行檢討,在下次政策執(zhí)行中避免扭曲性的政策執(zhí)行行為。同時(shí),行政人員的職業(yè)能力對政策執(zhí)行有著重要的影響。在政策執(zhí)行中,行政人員會遇到許多新問題,既有知識無法解決,他們將在社會化學(xué)習(xí)的過程中,采取具有針對性的措施補(bǔ)充自身職業(yè)知識,提高職業(yè)能力。通過社會化學(xué)習(xí),行政人員更好地理解他人的觀點(diǎn),進(jìn)一步獲得對政策客體新的認(rèn)識,從而在政策執(zhí)行中會以政策客體容易接受的方式進(jìn)行,并借助政策執(zhí)行主動實(shí)現(xiàn)政策客體的價(jià)值。通過長時(shí)間的社會化學(xué)習(xí),行政人員公共精神自覺植入政策執(zhí)行整個(gè)階段。

4. 注重政策執(zhí)行過程,強(qiáng)化政策產(chǎn)出

社會建構(gòu)主義非常重視過程,同時(shí)也不忽視產(chǎn)出。社會建構(gòu)認(rèn)為,“一個(gè)過程就是一個(gè)工具,它能夠引導(dǎo)一個(gè)解決方案的實(shí)施或一個(gè)產(chǎn)品的完成;顯然,一個(gè)產(chǎn)品就可以被看做是組織目標(biāo)或公共項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[7]50。因此,政策執(zhí)行可以被看做是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的工具或手段,而產(chǎn)品則是政策及其背后的公共價(jià)值分配。政策執(zhí)行作為一種過程,并不意味著僅存在于傳統(tǒng)官僚制內(nèi)部,也不是線性的、純粹理性化或單向度的,恰恰相反,它是一種非理性、非線性、開放性的形態(tài)。政策執(zhí)行過程的開放性為社會互動、社會參與創(chuàng)造了條件。不同的社會主體可以隨時(shí)進(jìn)入政策執(zhí)行的環(huán)節(jié),與政府進(jìn)行對話、溝通、協(xié)商。政府應(yīng)隨時(shí)隨地與社會主體進(jìn)行交流,增進(jìn)彼此的理解,以促進(jìn)政策順利執(zhí)行。

現(xiàn)代國家公共政策執(zhí)行中的利益博弈是不可避免的,我們應(yīng)在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行主體間的對話、溝通、協(xié)商。首先,基層政府與上級政府的對話。它們各自對政策這一“現(xiàn)實(shí)”有著自己的理解,通過對話,可以跨越分歧,站到對方的立場重新審視“現(xiàn)實(shí)”政策,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)雙方的妥協(xié)與讓步。其次,基層政府與社會主體的對話?；鶎诱云降鹊淖藨B(tài)與社會主體進(jìn)行對話,了解社會主體的價(jià)值訴求,采取相應(yīng)的措施將部分政策執(zhí)行的權(quán)力讓渡于社會主體,而社會主體應(yīng)以靈活多變的方式幫助基層政府順利執(zhí)行政策。最后,基層政府與政策客體的對話。政策客體應(yīng)將自己的需求及時(shí)告知基層政府,以便在政策執(zhí)行中作出回應(yīng)性的調(diào)整?；鶎诱畱?yīng)在政策執(zhí)行中,將政策的精神、內(nèi)涵、目的、內(nèi)容等及時(shí)傳達(dá)給政策客體,并負(fù)責(zé)收集政策客體的意見。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

Difficulty in Policy Implementation of China’s Grass-roots Governments and Its Solution from the Perspective of Social Construction Theory

LIJin-long,WUJun-wei

(Law School, Hunan University, Changsha 410082, China)

The difficulty in policy implementation of China’s grass-roots governments has increasingly become a systemic problem in the administration. The top-down policy cannot overcome the obstacle of “the last kilometer” and the policy effectiveness hardly reaches its object, resulting in the central government’s loss of authority and trust crisis. By analyzing the difficulty in policy implementation from the perspective of social construction theory, it was found that the main causes are the invalidation of key elements, the traditional bureaucratic constraints and policy box sealing. It was suggested that to help the grass-roots governments out of this difficulty and achieve good governance, the value of social knowledge should be explored, the order of policy implementation should be maintained by social interaction, the socialized learning in the administration should be emphasized, the process of policy implementation should be reinforced and the policy output should be strengthened.

social construction theory; grass-roots government; policy implementation; conversational participation

10.15936/j.cnki.1008-3758.2016.05.008

2016-03-12

國家社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目(15BZZ039); 中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心資助項(xiàng)目(00056242); 法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心平臺資助項(xiàng)目。

李金龍(1964- ),男(土家族),湖南慈利人,湖南大學(xué)教授,法學(xué)博士,主要從事地方行政制度(含行政區(qū)劃)研究。

D 035.5

A

1008-3758(2016)05-0491-07