如何完善我國稅收立法體系

柳建啟

【摘要】在市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收能夠起到宏觀調(diào)控的作用，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，而稅收法律體系也成為國家法制建設(shè)的重要組成部分。目前，我國在憲法基礎(chǔ)上進(jìn)行了稅收立法，并形成了以稅收程序法和實體法為重要內(nèi)容的稅收法律體系。這較好地指導(dǎo)了我國稅收工作的開展，但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜化，我國稅收法律體系也暴露出諸多問題，重新探討稅收立法對策有現(xiàn)實的緊迫性。

【關(guān)鍵詞】稅收 立法 建議 【中圖分類號】DF432 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

國家財政的主要來源為稅收，這為國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)、政府職能發(fā)揮提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但同時稅收具有無償性和強(qiáng)制性，它與人民的利益直接相關(guān)，如果稅收超出民眾的承受能力，便極易引發(fā)社會動蕩。稅收設(shè)置不合理同樣會帶來分配失衡、社會貧富差距拉大等社會問題。

為此，一國社會經(jīng)濟(jì)要想平穩(wěn)發(fā)展，必須進(jìn)行稅收立法。盡管我國的稅收立法也一直在隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展而不斷完善，但這些多是行政機(jī)關(guān)作出的稅收立法，大多是暫行條例性質(zhì)，而權(quán)力機(jī)關(guān)的稅收立法則滯后于市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，也滯后于行政機(jī)關(guān)的稅收立法。

我國稅收立法存在的問題

稅收立法缺乏憲政基礎(chǔ)。憲法明確了包括征稅權(quán)在內(nèi)的政府權(quán)力，但同時這些權(quán)力也受制于憲法。為此，在憲法中應(yīng)有關(guān)于控制政府征稅權(quán)的規(guī)定，避免政府無限制的擴(kuò)張。具體來說，憲法內(nèi)容應(yīng)規(guī)定征稅主體的征稅權(quán)力，也應(yīng)規(guī)定納稅主體的納稅義務(wù)，而且更應(yīng)注重規(guī)范政府的征稅權(quán)。但在實踐中，我國的憲法卻并沒有給代議機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的依據(jù)。我國憲法規(guī)定了納稅人有繳納稅務(wù)的義務(wù)，卻沒有對稅收立法、政府征稅權(quán)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，這主要表現(xiàn)在三個方面：一是沒有對稅收立法權(quán)的歸屬進(jìn)行規(guī)定，按照現(xiàn)行體制，征稅應(yīng)通過作為代議機(jī)關(guān)的全國人民代表大會的同意；二是沒有就征稅主體及其征稅權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，在實踐中政府征稅活動的依據(jù)應(yīng)為立法機(jī)關(guān)通過的稅收法律；三是缺乏對納稅主體及其應(yīng)享有權(quán)利的規(guī)定。我國出臺的《立法法》對稅收立法有一定規(guī)定，也適用于稅收立法，但這部法律低于憲法，它不能夠代替憲法對稅收立法所起的約束作用，因此可以說我國的稅收立法是缺乏憲政基礎(chǔ)的。

稅收立法授權(quán)存在缺陷。在我國，全國人大及其常委會擁有稅收立法權(quán)，但在稅收立法的實踐中我國采取的是授權(quán)制，即全國人大授權(quán)國務(wù)院來制定稅收條例。這種方式有利于我國在稅收立法之前不斷完善稅種要素，為稅收立法奠定基礎(chǔ)，但這種授權(quán)制度也存有明顯缺陷，我國并沒用對國務(wù)院的稅收立法權(quán)進(jìn)行范圍或者時長的限制，在實際的稅收立法中，人大將稅收立法的決策、法律制定權(quán)、實施條例制定權(quán)等全部授予國務(wù)院，而且也并未設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，國務(wù)院已然是稅收立法主體，全國人大很少在稅收立法中發(fā)揮應(yīng)有的作用。這也導(dǎo)致我國的稅收立法一直停留在條例之上，沒有上升到法律層次。

稅收立法縱向分權(quán)存在問題。我國的《憲法》規(guī)定可以授權(quán)地方權(quán)力機(jī)關(guān)一定的立法權(quán)，但在稅收立法上，一般都是人大擁有立法權(quán)，并授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行立法，地方僅有少量的稅收立法權(quán)，如地方擁有單行稅收法律法規(guī)的核心立法權(quán)和輔助立法權(quán)，但從實踐來看，目前我國地方基本不存在核心稅收立法權(quán)，僅有輔助立法的權(quán)力，如制定一些稅收的實施細(xì)則、確定具體的稅率以及稅收減免權(quán)。除此之外，我國地方擁有征費(fèi)的立法權(quán)。由此可見，我國的稅收立法權(quán)基本是集中在中央，地方僅擁有一定的輔助稅收立法權(quán)，這壓縮了地方的財政收入來源，造成事權(quán)與財權(quán)的不匹配。

我國稅收立法問題的負(fù)面影響

政府財政收支不規(guī)范。首先，財政收支規(guī)模與GDP增長不匹配。由于缺乏法律監(jiān)管和約束，地方政府的財政規(guī)模增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了經(jīng)濟(jì)增長速度。其次，地方非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大。我國的稅收立法權(quán)集中在中央，地方政府失去了通過稅收立法來增加財政收入的途徑，但為了解決地方財政壓力，它將征費(fèi)權(quán)作為獲取更多財政收入的重要渠道。由于地方政府并非稅收收入的直接獲益者，它們對于征稅活動并不積極，而為了局部利益，他們更愿意通過設(shè)立各種征費(fèi)項目來增加地方財政收入。最后，行政管理費(fèi)規(guī)模迅速擴(kuò)大，其增長速度超過財政支出的增長速度。我國行政管理費(fèi)用規(guī)模的快速擴(kuò)大正是政府支出缺乏限制的一個表現(xiàn)。行政管理費(fèi)費(fèi)用在財政支出中占比的增加，意味著政府從事公共事務(wù)的財政支出占比在不斷減少，這不利于社會公共事業(yè)建設(shè)。

對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。首先，財政支出結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致人們對公共服務(wù)滿意度降低。我國的行政管理費(fèi)用與公共服務(wù)類支出都源自財政支持，當(dāng)行政管理費(fèi)用在財政支出中占比不斷增大時，意味著公共管理支出的占比在不斷縮小。其次，財政收入規(guī)模的擴(kuò)大引起人們對稅收行為的不滿。稅收是財政收入的主要來源，財政收入規(guī)模的擴(kuò)張無疑是加重了企業(yè)以及民眾的負(fù)擔(dān)，這不利于企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，也削弱了人們的消費(fèi)能力，進(jìn)而影響整個社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。此外，政府財政規(guī)模的擴(kuò)大造成了政府公共部門與私人部門爭利的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會財富分配差距拉大，人們的收入水平得不到提高，這引發(fā)人們對稅收行為的不滿，威脅社會穩(wěn)定。

我國稅收立法的完善對策

規(guī)范稅收授權(quán)立法。在稅收立法授權(quán)上，目前我國政府部門實際上已經(jīng)成為稅收立法的主體，而人大及其常委會的立法權(quán)處于虛置狀態(tài)，政府既是稅收立法主體又是征稅主體，缺乏監(jiān)督，這使得政府不斷擴(kuò)張自己的征稅權(quán)，加大了納稅人的負(fù)擔(dān)。為此我國需要對現(xiàn)有稅收立法授權(quán)進(jìn)行改革。從立法現(xiàn)實來看，全國人大進(jìn)行稅收立法的程序復(fù)雜，一般來說，先要人大代表進(jìn)行討論，之后制定草案向社會公示，征集納稅人意見，之后再決定草案通過與否，這樣的過程一般要歷時幾個月甚至幾年，稅收立法成本高昂，也必然造成稅收立法滯后于社會發(fā)展需求。所以，我國在稅收立法上應(yīng)仍保持向政府授權(quán)的措施，但同時要對這種授權(quán)進(jìn)行一定限制，人大需要對政府部門的稅收立法工作進(jìn)行干預(yù)。如制定稅收立法的時間與范圍限制，具體來說可以規(guī)定實施三年或五年的稅收暫行條例應(yīng)進(jìn)入到立法階段，提高其法律層級。在政府稅收立法決策制定的過程中，全國人大及其常委會應(yīng)起到主導(dǎo)作用，發(fā)揮其立法職能，這也有利于促進(jìn)稅收立法。

合理劃分中央與地方稅收立法權(quán)。我國稅收立法權(quán)過于集中中央，壓縮了地方財政收入來源空間，使得地方政府通過征費(fèi)權(quán)來增加財政收入。要改善這一狀態(tài)，中央應(yīng)適當(dāng)下放稅收立法權(quán)，并對地方的稅收立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。具體來說，首先應(yīng)明確中央與地方在稅收立法權(quán)中的地位，即中央依然掌握主要稅收立法權(quán)，并適當(dāng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)；其次要劃分中央與地方的稅收立法權(quán)范圍，對于那些可能影響經(jīng)濟(jì)全局以及全國稅收的主體稅種，應(yīng)由中央進(jìn)行立法，而對那些影響范圍不大，僅在地區(qū)內(nèi)產(chǎn)生作用的小稅種，則可由地方進(jìn)行立法，但地方的立法必須在中央對該類稅種的征稅對象、稅率、稅基等做出范圍界定的前提下進(jìn)行。地方的稅收立法需要向國務(wù)院備案，并接受監(jiān)督，以防止其過度濫用稅收立法權(quán)。地方稅收立法權(quán)的監(jiān)督主體為全國人大常務(wù)委員會和地方人民群眾，前者就地方稅收立法的合法性、是否越權(quán)、是否違背國家宏觀政策、是否損害國家利益等進(jìn)行審查，后者則需要參與到地方稅收立法過程中對地方稅收立法行為進(jìn)行監(jiān)督。

實現(xiàn)稅收立法的民主化。稅收既應(yīng)保障國家財政收入，又要維護(hù)人民利益，為此需要借助人大代表制度實現(xiàn)稅收立法的民主化。人大代表及其常務(wù)委員會代表人民利益，在稅收立法中，由其來衡量人民利益與國家利益的關(guān)系，能夠較好的保證稅收立法的民主性。稅收立法民主的前提是稅收立法信息進(jìn)行公開，這樣社會才能夠了解稅收立法信息，也能保障人大代表在稅收立法中始終代表人民利益。稅收立法民主的實現(xiàn)還需要搭建公民參與平臺，這是實現(xiàn)稅收立法民主的重要途徑，我國的聽證會、論證會、公開征求意見制度等已經(jīng)有所實踐，但還需要進(jìn)一步完善，這有利于公民認(rèn)真對待自己的權(quán)利，發(fā)布高質(zhì)量的意見。此外，我國稅收立法民主化的實現(xiàn)還面臨公民參與不積極、能力不足等問題，為此我國應(yīng)對納稅人權(quán)利進(jìn)行普及宣傳，還可開展稅收立法民主演練，提升人們參與稅收立法的能力。

（作者單位：廣東技術(shù)師范學(xué)院）

【注：本文系國家社科基金2014重大項目資助項目（201509）的階段性成果】

責(zé)編/張蕾 蘇娜（見習(xí)） 美編/楊玲玲