誰來保障留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)

金啟洲

【摘要】在當(dāng)今社會，留守兒童作為一個特殊的群體，其監(jiān)護(hù)權(quán)缺失極為嚴(yán)重。從我國已有的民事法律制度來看，過分倚重親權(quán)監(jiān)護(hù)、社會組織監(jiān)護(hù)是造成這一問題的主要原因。實現(xiàn)留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移并且構(gòu)建國家監(jiān)護(hù)制度是解決這一問題的有效方法。

【關(guān)鍵詞】留守兒童 監(jiān)護(hù)權(quán) 國家監(jiān)護(hù)制度 【中圖分類號】D432.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著20世紀(jì)80年代以來城市化和工業(yè)化浪潮的猛烈推進(jìn)，大量來自我國農(nóng)村的勞動力出現(xiàn)了大規(guī)模的“孔雀東南飛”現(xiàn)象。由于我國獨特的戶籍制度以及具有差異的城鄉(xiāng)生活結(jié)構(gòu)，使得這些外出務(wù)工人員的孩子滯留在原有的戶籍所在地，因此這些外出務(wù)工人員只能“城鄉(xiāng)兩棲，往返流動”。這一現(xiàn)象催生出一個新的群體——“留守兒童”。

當(dāng)前留守兒童照管現(xiàn)狀及問題

目前常見的留守兒童照管方式有五種：隔代照管、上代照管、同輩照管、單親照管及自我照管。文章分析其中四種照管模式的缺陷。

隔代照管。在父母雙雙外出務(wù)工的家庭，交由祖父母撫養(yǎng)是留守家庭最普遍的方式。但是這種隔代照管存在著很多弊端，第一，祖父母往往年邁、體弱多病，祖父母沒有充足的精力照料孩子，有的甚至?xí)霈F(xiàn)“逆向照顧”的情況。第二，老人的思想觀念往往比較陳舊，容易忽視對孩子的品德和良好習(xí)慣的培養(yǎng)，不利于孩子未來的成長。

上代照管。即父母委托自己的兄弟姐妹，即孩子的叔、伯、姑、姨等來充當(dāng)臨時照管人。此類照管模式存在的問題是：第一，中國人“多一事不如少一事”的觀念讓這些臨時監(jiān)護(hù)人往往只停留在物質(zhì)上的照顧而缺乏心理上的疏導(dǎo)。第二，長時期居住在親戚家，會讓孩子造成孤僻、自閉的性格。

同輩照管。即由孩子的哥哥、姐姐、姐夫、嫂嫂來充當(dāng)臨時照管人。通常情況下，這些監(jiān)護(hù)人年紀(jì)輕，沒有能力去照顧自己的弟弟妹妹，往往有自己的生活，容易因撫養(yǎng)孩子而與自己的家庭產(chǎn)生矛盾。2010年，家住安徽阜陽一直由表哥表嫂照顧的留守兒童小陽因為和表嫂8歲的女兒發(fā)生爭執(zhí)，被表嫂趕出家門以示教訓(xùn)，結(jié)果從此走失。

自我照管。在既沒有祖父母，兄妹又沒有叔、伯、姑、姨的留守家庭，這些孩子只能自己照顧自己，這些孩子在照顧好自己的衣食住行的同時，往往還要承擔(dān)起干農(nóng)活、賺錢的重任，面臨人身安全的威脅。

我國留守兒童監(jiān)護(hù)制度的問題及原因

從我國民法中的監(jiān)護(hù)制度來看，民法對監(jiān)護(hù)的規(guī)定不足與疏漏是造成這一問題的重要原因。

現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的不可適用性。對于農(nóng)村留守兒童來說，《民法通則》第16條所規(guī)定的監(jiān)護(hù)類型皆難以適用。根據(jù)法律規(guī)定，只有父母死亡或沒有監(jiān)護(hù)能力的情況下，才有下一順位的監(jiān)護(hù)人擔(dān)任監(jiān)護(hù)。從已有制度中可知父母外出務(wù)工不屬于喪失監(jiān)護(hù)能力的情形，那么留守兒童的祖父母、外祖父母、兄、姐以及其他親屬和朋友也很難成為其監(jiān)護(hù)人，即便出現(xiàn)對留守兒童照管不力的情形，也難以追究他們的責(zé)任。

同時，組織監(jiān)護(hù)也不具備實施的可行性：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于實行“政企分開、社政分開”，作為以生產(chǎn)為第一要義的單位，已不再具備擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的基礎(chǔ)和條件；居民委員會和村民委員會作為基層群眾自治組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人由于缺乏專職崗位和資金來源，不能有效監(jiān)護(hù)孩子；法律對民政部門如何履行監(jiān)護(hù)人職責(zé)沒有明確規(guī)定，實踐中民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形極為少見。

過分依賴親屬監(jiān)護(hù)。受傳統(tǒng)宗族思想對監(jiān)護(hù)制度的影響，我國的監(jiān)護(hù)制度主要是以親屬監(jiān)護(hù)為主，組織（未成年人父母所在單位、居委會、村委會及民政部門）監(jiān)護(hù)為輔。我國《民法通則》第16條和《婚姻法》第28條、第29條，均基于親屬關(guān)系的疏近設(shè)定監(jiān)護(hù)人的順序。但隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)及家庭結(jié)構(gòu)的變化，這種監(jiān)護(hù)在現(xiàn)今社會中已經(jīng)不能起到很大作用。

缺乏公權(quán)力的干預(yù)。作為一個文明古國，中國宗法制的文化影響極其深遠(yuǎn)，有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)的立法明顯表現(xiàn)出輕國家責(zé)任、重家庭責(zé)任的特征，對未成年人的監(jiān)護(hù)和保護(hù)主要依靠家庭的力量，濃郁的家庭親情血緣色彩淡化了國家本應(yīng)當(dāng)對兒童承擔(dān)的監(jiān)護(hù)責(zé)任。人們普遍認(rèn)為，監(jiān)護(hù)自己的孩子只是局限于家庭內(nèi)部的事情，是敏感的“私人領(lǐng)域”，因此排斥國家的干預(yù)。20世紀(jì)法國民法第427條明確規(guī)定：“監(jiān)護(hù)是對兒童的保護(hù)，屬于公共性質(zhì)的責(zé)任?！币虼?，要想解決留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失的問題，少不了國家社會以及立法的干預(yù)。這就要求國家承擔(dān)起對留守兒童的監(jiān)護(hù)主體的角色。

構(gòu)建我國國家監(jiān)護(hù)人制度的具體設(shè)想

國家監(jiān)護(hù)人體系構(gòu)造。根據(jù)筆者的構(gòu)想，我國國家監(jiān)護(hù)可分為國家全權(quán)監(jiān)護(hù)與國家輔助監(jiān)護(hù)兩層結(jié)構(gòu)。

國家監(jiān)護(hù)程序的啟動：由留守兒童的父母（第一順位監(jiān)護(hù)人）向其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)留守兒童工作站或其在各鄉(xiāng)村所設(shè)的分站提出申請，留守兒童所在的居民委員會或村民委員會協(xié)助留守兒童工作站對申請家庭是否滿足國家監(jiān)護(hù)的條件進(jìn)行綜合審查。

國家全權(quán)監(jiān)護(hù)：國家全權(quán)監(jiān)護(hù)是由國家代替父母作為留守兒童的監(jiān)護(hù)人，全面履行監(jiān)護(hù)人職責(zé)。申請國家全權(quán)監(jiān)護(hù)一般需要符合下列條件：留守兒童的父母長期外出務(wù)工或因其他原因無法正常履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的； 留守兒童沒有祖父母、外祖父母，或者雖然有但因祖父母、外祖父母年齡已達(dá)到70歲以上或其他原因而沒有監(jiān)護(hù)能力；留守兒童沒有兄姐或兄姐長期外出務(wù)工或其他原因無法擔(dān)任監(jiān)護(hù)人；沒有其他親屬或親屬和朋友不愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的。如果完全符合上述四個條件，則由國家充當(dāng)留守兒童監(jiān)護(hù)人，將留守兒童接入留守兒童工作站或其分站，由專職工作人員全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

國家輔助監(jiān)護(hù)：國家輔助監(jiān)護(hù)，是指國家對接受留守兒童的父母委托履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的人，在出現(xiàn)照管能力不足或侵害留守兒童權(quán)益時進(jìn)行必要的輔助或干預(yù)。由于留守兒童的外祖父母、祖父母、兄姐等其他親屬本不負(fù)有監(jiān)護(hù)留守兒童的職責(zé)，但由于留守兒童父母的無力監(jiān)管而受委托行使對留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)，而這些受托行使監(jiān)護(hù)權(quán)的親屬因為缺少法定監(jiān)護(hù)人的職責(zé)難免會有監(jiān)護(hù)不力的情況發(fā)生。在這種情況下，就需要國家公權(quán)力的部分干預(yù)，對留守兒童進(jìn)行輔助監(jiān)護(hù)。各級居民委員會、村委會需要對這些由親屬監(jiān)護(hù)的留守兒童的情況進(jìn)行登記備案，并派專人不定時走訪，一旦發(fā)現(xiàn)對留守兒童的不利情形發(fā)生及時匯報留守兒童工作站，由留守兒童工作站派專人對留守兒童進(jìn)行輔助監(jiān)護(hù)。輔助工作主要包括對留守兒童心理輔導(dǎo)、監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的事務(wù)、對監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、在監(jiān)護(hù)人欠缺時進(jìn)行臨時監(jiān)護(hù)等。

國家監(jiān)護(hù)人的設(shè)置。建議由縣級國家民政部門擔(dān)任國家監(jiān)護(hù)人。在我國的行政體系中，民政部門主管社會福利保障事業(yè)，并有國家經(jīng)費的有力保障，因此，由民政部門擔(dān)任留守兒童的監(jiān)護(hù)人比較切合實際。縣級民政部門應(yīng)在全國各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門設(shè)立留守兒童工作站或分站，撥付專項經(jīng)費，招聘專職人員，具體履行國家監(jiān)護(hù)人職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院、保育院、孤兒院配合留守兒童工作站，在必要時接受符合條件的留守兒童。

對國家監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督。人民檢察院負(fù)責(zé)查處國家監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)中出現(xiàn)的失職或瀆職行為。人民檢察院應(yīng)定期或不定期地委派工作人員到各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)的留守兒童工作站或分站檢查國家監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的情況，接受留守兒童家庭和社會各界對國家監(jiān)護(hù)人及其工作人員的投訴，對不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)給留守兒童造成嚴(yán)重?fù)p害的工作人員依法進(jìn)行查處。

（作者為浙江工商大學(xué)法學(xué)院副教授）

責(zé)編/王坤娜 孫垚（見習(xí)） 美編/楊玲玲