我國(guó)人民調(diào)解制度改良芻議

胡九如

摘 要：我國(guó)人民調(diào)解制度是民群眾自我管理的一項(xiàng)化解人民內(nèi)部矛盾糾紛的社會(huì)制度。1990年以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革創(chuàng)新、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，給社會(huì)帶來(lái)新機(jī)遇、新活力的同時(shí)，也帶來(lái)了各類激增的社會(huì)矛盾糾紛。人民調(diào)解賴以發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)、人們的觀念意識(shí)以及人民調(diào)解制度自身的缺陷，使傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作方式不能很好地適應(yīng)新形勢(shì)下的新問(wèn)題、新情況。近年來(lái)，隨著“訴訟爆炸”導(dǎo)致的司法資源在應(yīng)對(duì)激增的社會(huì)矛盾時(shí)顯得力不從心，以人民調(diào)解制度為代表的一系列訴訟外解決糾紛機(jī)制重新回到人們的視野。一些地方通過(guò)改革創(chuàng)新，探索建立了諸如“大調(diào)解”工作模式、居（村）司法工作室、專業(yè)性、行業(yè)性、區(qū)域性人民調(diào)解組織等新型的人民調(diào)解工作制度和方法，積極爭(zhēng)取政府和社會(huì)的支持，取得了良好的效果。然而，我國(guó)的人民調(diào)解制度與國(guó)外ADR制度相比仍有較大差距，我國(guó)人民調(diào)解制度仍需進(jìn)一步予以改良完善。以面對(duì)新時(shí)代的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解制度；人民調(diào)解員；改良

一、我國(guó)人民調(diào)解制度概述

人民調(diào)解是我國(guó)協(xié)調(diào)社會(huì)糾紛、處理各種社會(huì)矛盾的一種法律制度，它是我國(guó)法律規(guī)定的法定形式，是一種有效的制度，作為一種歷史悠久有著良好的組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)的糾紛解決機(jī)制，人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起非訴訟糾紛解決機(jī)制的主要角色?！睹袷略V訟法》第16條對(duì)人民調(diào)解解決方式做出了規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的的群眾性組織，人民調(diào)解委員會(huì)依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿的原則進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或反悔的，可以向人民法院起訴。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正?！?/p>

我國(guó)人民調(diào)解制度具有人民性、民主性、自治性，始終堅(jiān)持平等自愿、當(dāng)事人地位平等、合法合理等原則，人民調(diào)解必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，以法律為根據(jù)，以事實(shí)為準(zhǔn)繩，接受社會(huì)公眾、政府、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，做到公平、公正。通過(guò)人民調(diào)解制度解決人民之間的矛盾，消除誤會(huì)，平衡社會(huì)各個(gè)階層的利益，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

二、我國(guó)人民調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題

我國(guó)目前人民調(diào)解的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在城市和農(nóng)村兩大方面。城市和農(nóng)村的不同社會(huì)因素，諸如經(jīng)濟(jì)、政治、文化或生活背景等都致使人民調(diào)解在這兩塊呈現(xiàn)著不同的情況。

1.城市的人民調(diào)解制度現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題

⑴城市人民調(diào)解委員會(huì)的人員組成存在著不合理，法律對(duì)調(diào)解人員的要求較低。根據(jù)我國(guó)司法部《人民調(diào)解工作規(guī)定》的規(guī)定：“擔(dān)任人民調(diào)解員的條件是：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策、文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度?！狈蓪?duì)于人民調(diào)解員要求過(guò)低不利于調(diào)解工作的順利進(jìn)行，難以保證調(diào)解的質(zhì)量，阻礙我國(guó)人民調(diào)解制度的發(fā)展。

⑵人民調(diào)解委員會(huì)缺乏資金運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)費(fèi)得不到有效保障，社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)工作場(chǎng)地環(huán)境差，工作設(shè)施落后。在我國(guó)，城市社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)的資金來(lái)源不穩(wěn)定，還沒(méi)有形成專項(xiàng)資金，政府只是進(jìn)行一些補(bǔ)貼，社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解缺乏資金支持，這也造成了相關(guān)工作人員工作積極性不高，人浮于事，目前這個(gè)問(wèn)題普遍存在，尤其是在中西部地區(qū)，沿海地區(qū)也有，調(diào)解委員會(huì)缺乏資金得不到有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，工作人員只好從事其它工作，這樣就導(dǎo)致調(diào)解委員會(huì)形同虛設(shè)。

⑶人民調(diào)解組織地位不高，人民調(diào)解協(xié)議效力低，相對(duì)于法院判決書差距過(guò)大。這也造成了人民盡管達(dá)成了調(diào)解協(xié)議但毀約而向法院起訴，這就意味著人民調(diào)解協(xié)議已經(jīng)失去了效力，人民調(diào)解協(xié)議在人們眼中只是一張紙，而當(dāng)他們不信賴這張紙時(shí)就轉(zhuǎn)向訴訟，協(xié)議只不過(guò)是暫時(shí)的妥協(xié)，最終要通過(guò)判決來(lái)裁決。盡管最高人民法院的司法解釋確認(rèn)了調(diào)解協(xié)議屬于民事合同，但是這種確認(rèn)并不能起到實(shí)質(zhì)作用。這種民事合同況且不是一般的合同，它是政府投入大量的人力、物力達(dá)成的，然而僅僅確認(rèn)其民事合同的效力而沒(méi)有其他強(qiáng)化措施，這是對(duì)糾紛解決社會(huì)成果的浪費(fèi)，是對(duì)社會(huì)資源揮霍。

⑷人民調(diào)解委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)關(guān)不合理，存在著多個(gè)可以設(shè)置調(diào)解機(jī)構(gòu)的組織或單位。根據(jù)司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》：“人民調(diào)解委員會(huì)可以通過(guò)以下形式設(shè)立：①農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)；②鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)；⑶企事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)；⑷根據(jù)需要設(shè)立的區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)?！边@樣看來(lái)，可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)的組織或單位便顯得龐大，然而在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮作用的常常是基層自治組織城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)，其他的組織根本沒(méi)有產(chǎn)生多大作用，況且設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)過(guò)多會(huì)導(dǎo)致司法行政部門難以進(jìn)行有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，這樣也就難以保證調(diào)解的質(zhì)量。

⑸現(xiàn)今，人民調(diào)解委員會(huì)的地位還處在一個(gè)尷尬的地位，根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)的人民法院有權(quán)對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，可是怎樣指導(dǎo)和監(jiān)督并沒(méi)有明確的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中，法院的確對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的工作進(jìn)行了一些指導(dǎo)，但是法院的指導(dǎo)工作僅僅是一些例如邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽、共同參加審理的類似指導(dǎo)工作，沒(méi)有更好的體現(xiàn)人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)。另外，人民調(diào)解委員會(huì)還缺乏必要的監(jiān)督，這樣就容易滋生腐敗，會(huì)導(dǎo)致調(diào)解的不公平，當(dāng)事人利益受到損害。

2.農(nóng)村的人民調(diào)解制度現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題

⑴農(nóng)村糾紛的多樣性與調(diào)解制度的設(shè)置不符合。主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)的調(diào)解只能解決農(nóng)民與農(nóng)民之間的糾紛，可是農(nóng)民與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織之間的糾紛人民調(diào)解卻無(wú)法有效地解決，有些糾紛甚至跨地區(qū)、跨行業(yè)，人民調(diào)解便顯得無(wú)能為力。再者，人民調(diào)解解決的為例如婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛等人際關(guān)系之間的糾紛，可是新型的糾紛例如計(jì)劃生育、合同糾紛、選舉賄賂案糾紛、養(yǎng)老保險(xiǎn)糾紛等就不能很好的解決。

⑵農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)置覆蓋面小。在城市基本上社區(qū)居委會(huì)都設(shè)有人民調(diào)解處，可是在農(nóng)村大部分地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)條件和地方財(cái)政等種種原因，使得這些地方?jīng)]有開設(shè)這樣的機(jī)構(gòu)，這也是農(nóng)村發(fā)生一些小的糾紛為什么直接去法院起訴或者自行處理的原因。可想而知，覆蓋面積這么少的人民調(diào)解委員會(huì)是不可能切實(shí)協(xié)調(diào)解決好廣大農(nóng)村中的民眾鄰里糾紛的。

⑶農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)缺乏資金支持。在農(nóng)村的人民調(diào)解委員會(huì)，資金嚴(yán)重短缺，調(diào)解人員的待遇與城市的調(diào)解員差距太大。根據(jù)《人民調(diào)解若干工作規(guī)定》和《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收取任何費(fèi)用，調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)、企事業(yè)單位解決，而司法機(jī)關(guān)則通過(guò)同級(jí)人民政府的支持，解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)，但事實(shí)上，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根本沒(méi)有運(yùn)用資金去支持人民調(diào)解的工作，使得廣大農(nóng)村地區(qū)的人民調(diào)解員不能有效地化解糾紛。

⑷在農(nóng)村，人民調(diào)解委員會(huì)與法院聯(lián)系甚少?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下開展工作，基層人民政府及其派出機(jī)構(gòu)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的日常工作由司法助理員負(fù)責(zé)，這就闡述了人民調(diào)解委員會(huì)與法院的關(guān)系，可是在農(nóng)村人民法院根本與調(diào)解委員會(huì)沒(méi)有太大的聯(lián)系，一般是與政府進(jìn)行聯(lián)系，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的司法助理員對(duì)調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)，法院很少甚至沒(méi)有履行指導(dǎo)的職責(zé)。

三、我國(guó)人民調(diào)解制度改良具體措施

在經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，現(xiàn)代的人民調(diào)解制度相比傳統(tǒng)而言取得了很大的進(jìn)步，但是仍然存在著諸多問(wèn)題，亟待改良。針對(duì)人民調(diào)解制度現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，下面筆者將著重提出以下幾點(diǎn)制度改良的建議：

1.加強(qiáng)調(diào)解人員隊(duì)伍建設(shè)，提高調(diào)解人員隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)，根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，人民調(diào)解員是經(jīng)群眾選舉或者聘任而產(chǎn)生的，因此要嚴(yán)格人民調(diào)解員準(zhǔn)入制度，只有受過(guò)專業(yè)的調(diào)解教育或者具有法律從事經(jīng)驗(yàn)的人員例如律師、法官等，或者長(zhǎng)期從事人民調(diào)解工作，具有豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的人才能擔(dān)任人民調(diào)解員。另外，對(duì)人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的一些相應(yīng)的培訓(xùn)，對(duì)人民調(diào)解員可進(jìn)行定期的考試、職稱評(píng)定，法院和司法行政部門挑選專業(yè)素質(zhì)高的人進(jìn)入調(diào)解機(jī)構(gòu)，從而保證調(diào)解人員隊(duì)伍的專業(yè)化可以更好的解決糾紛，保證公平公正。

2.應(yīng)該要加強(qiáng)人民調(diào)解的宣傳，提高“調(diào)解”在人們心目的意識(shí)度，爭(zhēng)取調(diào)解在訴訟之前解決糾紛。法院在立案之前應(yīng)該向當(dāng)事人說(shuō)明調(diào)解，詢問(wèn)當(dāng)事人是否進(jìn)行調(diào)解，鼓勵(lì)他們選擇調(diào)解解決糾紛。各種新聞媒介要加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解的宣傳，廣播一些調(diào)解成功的案件，提高人們對(duì)于調(diào)解的信任度。此外政府也要加強(qiáng)人民調(diào)解的宣傳，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，利用調(diào)解來(lái)解決矛盾，避免摩擦甚至是暴力事件。

3.我國(guó)司法機(jī)構(gòu)應(yīng)該賦予人民調(diào)解協(xié)議一定的執(zhí)行力。盡管國(guó)家法律規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議屬于民事合同，這樣的協(xié)議根本不具有任何強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人可隨時(shí)違約轉(zhuǎn)入訴訟程序，使調(diào)解協(xié)議不具有公信力，公民的信任度下降。為此，筆者認(rèn)為最高院應(yīng)該制定相關(guān)的規(guī)定，如書面調(diào)解協(xié)議經(jīng)法院確認(rèn)登記或者公證機(jī)構(gòu)公證之后即具有確定力，一方當(dāng)事人如反悔，另一方當(dāng)事人可以憑借該協(xié)議向人民法院起訴請(qǐng)求強(qiáng)制執(zhí)行，但是法院應(yīng)當(dāng)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審核，審查該協(xié)議是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定、是否違背當(dāng)事人意思自治原則、是否違背公序良俗原則。

4.擴(kuò)大人民調(diào)解的主體范圍、糾紛范圍、允許多種類型調(diào)解組織的發(fā)展。傳統(tǒng)的人民調(diào)解主要是解決公民之間的糾紛，現(xiàn)代的人民調(diào)解可以嘗試將主體范圍擴(kuò)展到公民與法人之間、法人之間；與此同時(shí)，也可以擴(kuò)大人民調(diào)解的糾紛范圍，盡量將調(diào)解延伸到其他未知的領(lǐng)域，例如：知識(shí)產(chǎn)權(quán)、醫(yī)患糾紛、交通事故等新型領(lǐng)域，擴(kuò)寬人民調(diào)解組織涉及領(lǐng)域和作用范圍。

5.對(duì)人民調(diào)解工作應(yīng)提供財(cái)政補(bǔ)貼，給予相應(yīng)的資金支持，保障調(diào)解工作的順利進(jìn)行。政府可以按照調(diào)解組織調(diào)解的成功的案例的工作經(jīng)費(fèi)通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的方式予以支持，核撥資金，必要時(shí)可設(shè)立專項(xiàng)資金，給予調(diào)解工作物質(zhì)保障。通過(guò)對(duì)調(diào)解組織的資金支持可以提高調(diào)解人員的工作積極性，使他們更好的幫助當(dāng)事人解決糾紛。

6.立法部門應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，總結(jié)人民調(diào)解的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)的人民調(diào)解法還與其他部門法存在著沖突，法條之間出現(xiàn)了矛盾，這就需要我們修改其中的不合理之處。同時(shí)可以借鑒國(guó)外非訴訟糾紛解決方式（ADR制度），創(chuàng)新人民調(diào)解法律制度。

7.要明確政府和人民法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行監(jiān)督管理。法院要積極融入到調(diào)解工作中去，對(duì)其進(jìn)行有效的指導(dǎo)，要將調(diào)解作為訴訟的一個(gè)前置制度，告知當(dāng)事人是否需要調(diào)解，做好協(xié)商工作。

四、結(jié)語(yǔ)

鑒于人民調(diào)解制度在我國(guó)面臨諸多方面的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，改良之路勢(shì)在必行。

只有在立足我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際，社會(huì)形態(tài)的不斷變化，不斷完善人民調(diào)解制度，從人員管理、經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)、立法建設(shè)等方面對(duì)我國(guó)人民調(diào)解制度進(jìn)行改良，對(duì)在歷史的長(zhǎng)河中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，彌補(bǔ)不足；同時(shí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的ADR制度，在我國(guó)完善符合我國(guó)國(guó)情的人民調(diào)解制度，為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)做出貢獻(xiàn)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家做出貢獻(xiàn)。

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