值得印度學習的中國行政區(qū)劃大學問

梅新育

將漢中劃入陜西省之后，一旦四川再度發(fā)生叛亂，中央政府平叛軍隊由于已經(jīng)掌握了漢中，進軍成都平原平叛就會輕易許多。

這些年，隨著中國經(jīng)濟增速的放緩，西方一些媒體一直在炒作印度的話題，認為這兩個東方大國正在經(jīng)歷權杖的轉(zhuǎn)移，中國衰落，印度崛起。他們把這個話題稱之為“龍象之爭”。

當然，從印度最近幾年的經(jīng)濟增長來看，的確速度很快，且后勁很足；但作為曾經(jīng)的英國殖民地，印度在獨立后遺留了非常多的問題，有些是基本政治架構性的。比如區(qū)域的劃分原則居然是語言和民族，這為印度頻繁的種族沖突埋下了禍根。

相比而言，古代中國的行政區(qū)劃方法則很有學問，其對于區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展的作用也是非常明顯的，值得印度好好學習。

為什么要把漢中劃給陜西

本來，一國要想長久保持統(tǒng)一，其國內(nèi)行政區(qū)劃分應充分考慮區(qū)域制衡原則，即任何一個一級行政區(qū)（省、州、邦）企圖分離叛亂時，中央政府都能從毗鄰地區(qū)方便地扼住其咽喉而實施鎮(zhèn)壓；任何一個一級行政區(qū)分離后都會在經(jīng)濟上蒙受重創(chuàng)，難以獨存。

正如制定法律的基本思路不能是假設人人都是自律的圣人，而必須著眼于使其不能、不敢作惡；一個大國行政區(qū)劃設置也必須著眼于使任何一個地區(qū)都不能、不敢尋求分裂。

中國是全世界唯一擁有五千年不間斷文明史的國家，也是擁有獨一無二數(shù)千年統(tǒng)一傳統(tǒng)的大國，之所以能夠做到這一點，除了文化傳統(tǒng)和人口優(yōu)勢之外，關鍵就在于這方面的制度探索與建設，并與文化傳統(tǒng)和人口優(yōu)勢形成了相互促進的良性循環(huán)。

經(jīng)過上千年思想和實踐探索演變，中國各省省界劃分相當充分地體現(xiàn)了區(qū)域制衡之道，典型如漢中劃歸陜西而非四川。

從地形上講，漢中被秦嶺隔絕在渭河谷地南邊，而更加接近四川盆地。無論是地理、氣候，還是人文風物，漢中都更接近四川盆地，而與關中平原差異較大，似乎更應該劃入四川省。

然而，蜀道艱險，雄才大略的魏武帝曹操統(tǒng)軍平定漢中張魯，親身領略了褒斜谷道的艱險之后，幾次評價道： “南鄭直為天獄，中斜谷道為五百里石穴耳”； 李白更長嘆曰：“蜀道難，難于上青天”。

如果將漢中和四川盆地劃入同一省份，一旦四川當權者與北方的中央政權分離而割據(jù)或?qū)?，就可以輕易堵塞蜀道，阻擊來自北方的軍隊。自從秦國將巴蜀納為郡縣以來，除蜀漢政權與中原政權分庭抗禮逐鹿天下之外，四川盆地曾多次發(fā)生企圖裂土分疆的叛亂，先后建立過成漢、前蜀、后蜀等游離于中原王朝之外的割據(jù)政權，動輒延續(xù)數(shù)十年。

歐陽直公則為此總結(jié)出了一條規(guī)律：“天下未亂蜀先亂，天下已治蜀后治”（《蜀警錄》）。

將漢中劃入陜西省之后，一旦四川再度發(fā)生叛亂，中央政府平叛軍隊由于已經(jīng)掌握了漢中，進軍成都平原平叛就會輕易許多。

同時，這樣的格局又會有效地威懾、遏制掌握四川地方政權者潛在的叛亂割據(jù)意圖。正因為如此，自從漢中劃入陜西省后，再未發(fā)生過四川地方政府主動挑起叛亂的事情。

同樣，襄陽劃歸湖北而非方言習俗更相近的河南；徐州劃歸江蘇而非方言風俗更相似的山東；明朝時的南直隸在清朝拆分為江蘇、安徽兩省，且安徽省界距離江蘇省會南京不遠……都是基于類似的考慮。不僅如此，普遍運用區(qū)域制衡原則劃分國內(nèi)政區(qū)并長期有效實施，還有利于潛移默化地培育國民高于地方的國家認同，國民內(nèi)心潛意識首先認為自己是中國人，然后才是湖北人、湖南人、江蘇人、黑龍江人……自己有權利也能夠在中國國土之內(nèi)四海為家，形成維護國家統(tǒng)一的強大心理基礎。

印度教訓：語言原則劃省

反觀印度，本來已經(jīng)從英國殖民者手里繼承了一套盡量考慮到了區(qū)域制衡之道的國內(nèi)政區(qū)劃界方案，獨立后卻因為國內(nèi)政治斗爭而徹底犧牲了上述區(qū)域制衡之道。

客觀說來，英國人給南亞次大陸帶來了史無前例的政治統(tǒng)一，為了保證自己這份最大殖民地資產(chǎn)江山穩(wěn)固，經(jīng)驗豐富、老辣的英國殖民者在劃分印度各省和土邦邊界時不能不盡量考慮制衡之道，典型如寇松決策1905年分割孟加拉?。ūM管后來在國大黨和印度社會壓力下取消了這個決定）。

然而，還在英國統(tǒng)治時期的1920年，國大黨就將“按語言原則劃省”作為一項重要目標寫入自己的綱領。盡管印度聯(lián)邦獨立初期曾經(jīng)力圖保持英治時期的國內(nèi)政區(qū)劃分，但國內(nèi)政治運動和動亂不久就改變了這一切，今天的印度國內(nèi)一級政區(qū)基本上是按照語言原則劃分的，導致印度版圖內(nèi)邦的數(shù)量從獨立時的16個增加到了28個，另有7個中央直轄區(qū)。

這樣的國內(nèi)一級政區(qū)劃分在平時就不利于潛移默化地培育國民高于地方的國家認同，國民內(nèi)心潛意識首先認為自己是泰米爾納德人、西孟加拉人、旁遮普人、馬哈拉施特拉人，然后才是印度人。

印度獨立至今尚未出現(xiàn)分疆裂土的大動亂，但不等于它的行政體制經(jīng)受得起政治大動亂的考驗而有效維護國家統(tǒng)一。

當初，印度按語言劃分邦界是從安得拉邦打開突破口的，此先例一開，印度政府就再也無法遏制按語言原則劃分邦界的壓力，相關暴力沖突和爭端此起彼伏：

1949年，老國大黨人波提·斯利馬穆盧（Potti Sriramal）在馬德拉斯泰盧固語地區(qū)掀起運動，要求建立泰盧固語的安得拉邦。1952年，斯利馬穆盧絕食58天后餓死，在泰盧固語地區(qū)引發(fā)大規(guī)模騷亂，尼赫魯在斯利馬穆盧死后第四天被迫宣布設立泰盧固語的安得拉邦。

1956年1月，孟買邦內(nèi)操馬拉地語的馬哈拉施特拉居民，不滿與古吉拉特語地區(qū)繼續(xù)在一個邦內(nèi)，孟買市爆發(fā)騷亂。3月，政府被迫讓步，決定將孟買邦分割為古吉拉特、馬哈拉施特拉兩個語言邦，隨后又在馬哈拉施特拉居民壓力下決定，將原計劃作為中央直轄區(qū)的孟買市劃為馬哈拉施特拉邦首府，結(jié)果又在古吉拉特邦引起騷亂。

按語言劃分邦界的最大風險在于，一旦容許較大民族按語言劃分邦界形成他們主導的邦，就無法阻止這些邦內(nèi)較小民族要求援引同一原則從該邦分立出來形成新的邦。如此反復，一個多民族國家的國土劃分必將支離破碎，難以為繼。

在印度的實踐中，這一連鎖反應的風險就暴露無遺。

馬哈拉施特拉邦設立后，其內(nèi)部存在的那格-維達爾巴（Nag-Vidarbha）分離主義運動就備受激勵；安得拉邦設立后，要求分割該邦新設特侖甘納邦的運動和暴力沖突隨之興起，其領導人在2009年效仿斯利馬穆盧絕食逼迫聯(lián)邦政府同意正式啟動分邦程序；北方、比哈爾等邦內(nèi)部要求設立新邦的分離主義運動也水漲船高……

在上述事件中，斯利馬穆盧之輩未嘗不是懷著一種自認為“崇高”的目標，表現(xiàn)出了熾烈的獻身精神，問題是這類做法恰恰暴露出他們潛意識中地區(qū)認同高于印度國家認同。