論城市基層政府的拆遷:內(nèi)涵、問題與路徑

馮旺舟，王世歡

（1.湖北工業(yè)大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430068；2.湖北工業(yè)大學 工程技術(shù)學院，湖北 武漢 430068）

論城市基層政府的拆遷:內(nèi)涵、問題與路徑

馮旺舟1，王世歡2

（1.湖北工業(yè)大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430068；2.湖北工業(yè)大學 工程技術(shù)學院，湖北 武漢 430068）

基層政府在城市拆遷中扮演著拆遷者和維護者的雙重角色，違背了基層政府維護公共利益的職能，導致基層政府中的一些官員運用行政權(quán)力進行尋租，影響了城市拆遷的有序進行。在城市拆遷過程中，尚存在著資源浪費、環(huán)境污染、拆遷補償不到位等問題。因此，要規(guī)范城市基層政府的拆遷行為，需從拆遷制度、拆遷法律和監(jiān)督機制等方面加強建設(shè)，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

城市拆遷；基層政府；公共利益

近年來，城市拆遷及其引發(fā)的問題成為當前社會的焦點，也成為黨中央非常關(guān)注的問題。國家信訪局有關(guān)人士說，近三年反映城市建設(shè)特別是拆遷安置問題的信件呈逐年上升趨勢。假借“公共利益”進行“商業(yè)拆遷”，是引發(fā)拆遷矛盾的關(guān)鍵。因此，對城市拆遷中基層政府危害公共利益行為的研究顯得尤為重要，這是加強社會主義和諧社會建設(shè)的題中之義和重要內(nèi)容。

一、公共利益、基層政府與政府拆遷

公共利益概念是界定政府行為必要性的主要界限。公共利益具有動態(tài)性、社會普遍性和人本屬性等多重屬性。公共利益涉及到人民群眾的方方面面，關(guān)系著社會的穩(wěn)定?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！盵1]該條例的立法本意是拆遷房屋的主要目的應(yīng)當是為了實現(xiàn)公共利益的需要。但“《城市房屋拆遷管理條例》回避了憲法所規(guī)定的出于公共利益需要的法定事由，缺省了城市房屋拆遷應(yīng)當遵循的基本原則，混淆了城市房屋拆遷的基本程序?！盵2]城市拆遷中的公共利益是指在拆遷過程中，雖然會產(chǎn)生環(huán)境污染、交通擁擠、治安混亂等問題，但這些問題不至于影響到城市絕大多數(shù)人的生活，不會降低城市居民的生活質(zhì)量和水平。

基層政府是相對于中央政府、省級政府而言，在中國主要是指市級、縣級和區(qū)級政府。其職能是代表中央、省、市來管理社會最基礎(chǔ)層面的公共事務(wù)。城市基層政府在目前來說主要包括地市級政府、區(qū)級與縣級市政府。政府管理或治理的理論古今中外都存在，特別是西方資本主義形成后加快了政府治理理論的發(fā)展，政府治理理論的核心問題是政府的職責或職能，政府的職責主要包括對內(nèi)統(tǒng)治和管理以及對外交流等方面，由人民選舉的代理人組成政府后，政府的相關(guān)組成人員也要由人民來監(jiān)督。隨著人類社會的發(fā)展，社會呈現(xiàn)多樣化和復雜化等特點，特別是在幅員遼闊的國家，要管理眾多人口需要政府分級，即劃分為中央政府和基層政府?；鶎诱嫦蜃畹蛯拥睦习傩?，是中央政府的各項政策和方針的具體實施者，扮演著關(guān)鍵性作用，是人民了解中央政府，構(gòu)建人民與政府和諧關(guān)系的橋梁。中國的基層政府歷史悠久，在中國歷史上產(chǎn)生了重要影響，關(guān)系著國家治理能力的水平。基層政府的作用主要包括發(fā)展經(jīng)濟、處理糾紛、維護社會穩(wěn)定等各項政治、經(jīng)濟和文化職能，對中國的穩(wěn)定與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

政府拆遷是指在城市和農(nóng)村建設(shè)的過程中，為了實現(xiàn)政府的既定經(jīng)濟和社會目標，更好地推進社會經(jīng)濟發(fā)展而對相關(guān)區(qū)域的居民住宅進行依法拆除的行為，政府是拆遷的主體，其行為具有法制性、強制性、長期性和穩(wěn)定性等特點。政府拆遷特別是城市政府的拆遷涉及公民利益的各個方面，直接影響著城市的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。政府拆遷體現(xiàn)了政府職能，政府職能是國家行政機關(guān)依法對國家和公共事務(wù)進行管理時所表現(xiàn)出的功能，政府職能主要包括經(jīng)濟、政治、文化和社會等職能，城市政府的拆遷涉及政府宏觀調(diào)控、社會管理和市場監(jiān)管等多種職能的綜合運用。

二、城市基層政府拆遷中的問題

城市拆遷中基層政府的問題主要表現(xiàn)在決策專斷、資源浪費、環(huán)境污染、社會不公、社會治安等，無法保障公共利益。

第一，決策專斷。一方面，基層政府的領(lǐng)導決策專斷，規(guī)劃和拆遷隨意。由于城市開發(fā)資金的缺乏及認識上的差距，特別是土地財政的影響，城市建設(shè)項目的規(guī)劃往往前期缺少科學合理的可行性論證，更多的是體現(xiàn)領(lǐng)導意志，“一任領(lǐng)導，一任規(guī)劃”，這是目前較常見的中國特色領(lǐng)導特權(quán)。另一方面，諸多基層政府沒有嚴格按照城市拆遷的相關(guān)法律法規(guī)和制度來辦事，沒有對基層群眾關(guān)心的拆遷問題進行深入調(diào)研，僅僅按照領(lǐng)導意愿和所謂的經(jīng)濟利益來決定拆遷的范圍和拆遷補助，而被拆遷戶沒有參與到拆遷的決策中來，沒有知情權(quán)，從而被動地接受或反抗。比如南京市市長季建業(yè)的落馬就是明證，“他從2009年8月?lián)文暇┦懈笔虚L、代理市長后迅速啟動‘三中路改造’，對南京這座古城進行‘開膛破肚’式的開挖，南京有市民稱全城‘秋葉與灰土齊飛，蒼天共黃土一色’?！盵3]這種不計后果的拆遷完全忽視南京城的總體規(guī)劃，嚴重影響了南京市民的生活。

第二，資源浪費。不管是以“公共利益”還是以“商業(yè)利益”為目標的城市拆遷一般都有三個階段:批準拆遷范圍、組織拆遷與拆遷補償、拆遷后的治理。由于拆遷文件批準和下發(fā)要經(jīng)歷一個較長的周期，而且在拆遷開始前要進行規(guī)劃和評估，因此拆遷進度并不快。又由于拆遷方和被拆遷方的協(xié)調(diào)要經(jīng)歷一個較長時間，因利益博弈的因素，被拆遷方得知要拆遷，便緊鑼密鼓地突擊建房以此來擴大實際補償面積，或者通過翻修來謀取更多的補償。為了獲得更多補償又不惜使用低劣的材料進行建造，無法保障房屋安全，甚至導致人員傷亡等問題。而以政府為一方的拆遷方由于利益尋租、裙帶關(guān)系、職務(wù)犯罪等因素導致監(jiān)督拆遷不利，無形中加劇了這種不正?，F(xiàn)象的產(chǎn)生，而這些突擊的“種房”或裝房都會很快被拆遷方拆除?！斑@種行為不可避免地耗費了大量的人力物力財力，造成了對社會資源極大地浪費，同時也使國家財政對賠償安置的支出增加，一定程度上影響了拆遷工作的順利進行。”[4]像這種情況還在大量的發(fā)生，比如“福州市臺江區(qū)內(nèi)一所投資1500多萬，剛剛?cè)客旯さ默F(xiàn)代化小學即將面臨拆遷。有網(wǎng)友稱這所使用不到兩年的祥坂小學是史上最短命的學校。兩年前經(jīng)政府規(guī)劃批準，投巨資翻新校園，剛剛建好又重新規(guī)劃，為建重點工程責令拆除，有關(guān)部門的規(guī)劃為何朝令夕改？資源的浪費由誰來買單？”[5]

第三，環(huán)境污染。環(huán)境污染已經(jīng)成為城市拆遷過程中的一個重要問題，也是危害城市公共利益的一個重要方面。由于受資本邏輯驅(qū)動，拆遷方或開發(fā)商往往只注重以最快的速度、最短的時間和最小的成本來完成拆遷過程，忽視了因拆遷所導致的壞境污染問題的治理。城市拆遷會產(chǎn)生大量的粉塵、固體廢棄物，這會嚴重導致空氣污染、地下水污染，加劇霧霾天氣的產(chǎn)生，影響城市居民的身心健康，特別是對老人和小孩的健康帶來嚴重危害，而污染所導致的損失則由城市居民來買單。

第四，社會不公。因城市拆遷引發(fā)的不公問題主要體現(xiàn)在兩個方面:一是拆遷補償不公；二是拆遷方與被拆遷方之間存在的不平等關(guān)系。一方面，由于居于城市的位置與規(guī)劃功能的不同以及執(zhí)行效力的不同，在對被拆遷方的實際補償中，沒有按照統(tǒng)一標準對城市中被拆遷戶進行不同的補償，導致他們生活困難；另一方面，在被拆遷方中，由于身份、資源、信息等掌握程度使得獲得的補償標準也不一樣，無形中擴大了本來已經(jīng)存在的貧富差距。這又進一步加劇了社會的不公，惡化了本已嚴重的黨群、干群關(guān)系，使基層政府形象嚴重受損。比如湖南嘉禾縣的拆遷事件就是明顯的危害群眾利益引起的不公問題，“湖南省郴州市嘉禾縣在未進行規(guī)劃的情況下就為開發(fā)商發(fā)放《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，在缺乏詳細的拆遷規(guī)劃之下強制要求居民拆遷，這起事件嚴重影響了干群關(guān)系，損害了群眾的合法權(quán)益。”[6]

第五，社會治安?；鶎诱捎跈?quán)力尋租侵犯公共利益導致社會治安惡化，嚴重影響市民的正常生活。在拆遷的過程中及拆遷后，由于基層政府往往只關(guān)注土地財政，用公權(quán)力干預拆遷過程，又由于市場預期、資本增值等因素導致基層政府在沒有完全征得被拆遷方同意的情況下不惜動用暴力強拆，導致很多人失去家園，流離失所，喪失了基本的生活來源，或者由于補償標準過低，無法保障被拆遷方的基本生活。一部分被拆遷戶雖然獲得了大量的補償款，但同時也失去了依靠的土地。此外，由于城市拆遷存在著片面和極端的行為，加上法律意識淡漠，造成暴力強拆和暴力抗拆的行為。因此，暴力抗法、群體性事件、偷盜、意外傷亡等社會治安問題也隨之不斷惡化。

三、改進城市基層政府拆遷的路徑

第一，加強拆遷制度建設(shè)。城市拆遷事關(guān)城市穩(wěn)定和良性發(fā)展，事關(guān)城市居民的切身利益。因此在當前城市拆遷中，要進一步加強制度建設(shè)，為城市拆遷保駕護航。具體來說，城市拆遷的制度建設(shè)包括以下幾個方面:其一，拆遷公開化。在城市拆遷中，首先要制定城市規(guī)劃聽證制度、拆遷許可聽證制度等，保證拆遷的公正。其二，補償透明化。要著重從規(guī)范補償標準、補償范圍、補償原則入手。堅持按照國家相關(guān)法律法規(guī)補償與實際情況補償相結(jié)合，以原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換為原則，最大限度維護好被拆遷人的情感利益和物質(zhì)利益。對于特殊困難的居民如老年人、下崗工人，要更注重原位交換性能和應(yīng)給予特殊照顧。其三，評估公允化、人性化。要堅持公開、平等、公正和協(xié)商的原則，在對被拆遷人的房產(chǎn)進行評估的過程中避免由政府或房地產(chǎn)商單方面來決定，應(yīng)該讓被拆遷方參與房地產(chǎn)，并引入第三方和多方中立的評估機構(gòu)，對補償?shù)膬r格和補償?shù)姆轿贿M行合理的評估，規(guī)范運作。在拆遷過程中，補償價格的確定和補償?shù)姆秶紤?yīng)該公開公示，評估的標準應(yīng)該依據(jù)市場而不是建筑成本。在拆遷補償過程中遇到的問題和困難都應(yīng)該由政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、被拆遷方之間平等協(xié)商解決，努力完善拆遷政策，嚴厲打擊各種壓價或哄抬補償價格的行為，造成的經(jīng)濟損失依法由當事人承擔，給當事人造成嚴重經(jīng)濟損失的還應(yīng)追究法律責任。

第二，加強拆遷法律建設(shè)。完善的拆遷法律能保障房地產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，但是中國還沒有一部完善的拆遷法，對拆遷的范圍、拆遷的程序、補償?shù)臉藴实榷紱]有明確的界定，這不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，首先要明確界定公共利益和非公共利益的拆遷。要保障合法的個人利益和公共利益，區(qū)分公益事業(yè)項目和商業(yè)項目，確保拆遷的可操作性。其次，要完善城市房屋拆遷的程序。完善必要的聽證程序，明確政府在拆遷中的角色。政府的職能既不能缺位，也不能越位。再次，要完善拆遷補償標準的立法。拆遷補償事關(guān)被拆遷方的利益，是引發(fā)一系列矛盾的導火索?！氨仨氈贫ǔ鲆徊恳?guī)定詳細補償標準的法律，從而保證拆遷補償標準這一方面在現(xiàn)實中能夠有法可依。由于市場影響等方面的原因，補償標準也應(yīng)與市場相適應(yīng)，既要有具體的規(guī)定，同時也要考慮市場因素，才能切實保障被拆遷人的經(jīng)濟利益不受損失。”[7]在現(xiàn)有法律下，仍然產(chǎn)生了很多暴力拆遷的案件。如內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市呼倫南路延伸拓寬拆遷改造項目就是在沒有辦理拆遷許可的條件下擅自強制拆遷，引發(fā)了與被拆遷戶的激烈矛盾。

第三，加強監(jiān)督與追責機制建設(shè)。良好的監(jiān)督與追責制度能有效防止房屋拆遷中的權(quán)力尋租和腐敗行為，凈化拆遷環(huán)境。要完善一把手和項目負責人追責機制建設(shè)，將權(quán)力關(guān)進籠子，加強司法機關(guān)和權(quán)力機關(guān)的功能，有針對性地查處大案要案，加強監(jiān)督機制建設(shè)。監(jiān)督機制建設(shè)主要包括兩個方面，一個是體制內(nèi)的監(jiān)督，一個是體制外的監(jiān)督。前者是指基層政府內(nèi)部的監(jiān)督，包括相關(guān)政府部門和司法部門的監(jiān)督，以及對拆遷補償?shù)谋O(jiān)督等。因此，一方面要建立獨立的監(jiān)督部門對政府的拆遷過程進行全程監(jiān)督；另一方面要發(fā)揮好司法部門的監(jiān)督作用，做到權(quán)力的制衡。對于后者要建立人民群眾的利益表達渠道。在利益訴求的過程中，被拆遷方會采取相應(yīng)手段和方法來爭取自身的權(quán)益?！斑@種方法既包括對正式制度的運用，也包括對非正式制度的運用，更多的情況下是對兩種渠道的綜合。其中正式制度主要是行政和法律渠道，非正式制度則是利益訴求中的各種社會渠道。”[8]因此要將被拆遷方納入監(jiān)督機制中來，加強新聞媒體和人民群眾的外部監(jiān)督功能，約束行政部門和開發(fā)商的行為，維護好人民群眾的切身利益。

第四，加快政府職能轉(zhuǎn)變。當前城市拆遷過程中產(chǎn)生的問題很大程度上都與政府職能的越位與缺位有關(guān)。政府職能的越位表現(xiàn)在政府與開發(fā)商的合謀，政府直接參與城市的拆遷過程，特別是動用武警、城管等暴力機關(guān)進行強行拆遷，導致政府的公信力嚴重受損，政府被城市土地財政綁架，無暇顧及自身的公共服務(wù)職能。由于政府忙于追求城市拆遷產(chǎn)生的利益，“政府在拆遷活動中不能清晰界定公益拆遷和商業(yè)拆遷，濫用行政權(quán)力，使政府、開發(fā)商、被拆遷人之間利益失衡。政府儼然成為拆遷主體，對被拆遷人施以強權(quán)。然民眾的力量與政府相比顯得是那樣薄弱，當自身權(quán)利受到侵害時就會產(chǎn)生一系列反抗拆遷的事件?！盵9]政府部門不能越俎代庖，不能充當拆遷的主導力量，要成為引導者。政府應(yīng)該從公共服務(wù)職能出發(fā)，對拆遷項目進行嚴格審查，對危害被拆遷方利益的行為進行堅決打擊，追究相關(guān)人員的責任，保障拆遷過程公開、公正、公平。但在實際生活中，政府直接充當拆遷人時有發(fā)生，因此，基層政府要準確地定位自身角色，進一步轉(zhuǎn)變行政職能，切實回應(yīng)社會公共利益的訴求，切實維護好人民群眾的公共利益。

總之，城市拆遷是一項復雜的綜合性工程，要解決城市拆遷中的問題必須構(gòu)建完善的制度和法律，樹立科學發(fā)展觀，防止權(quán)力尋租，轉(zhuǎn)變政府職能，堅持常抓不懈，只有這樣才能逐步解決城市拆遷中的問題，為城市的健康發(fā)展開辟道路，為進一步改善人民生活，推動和諧社會建設(shè)提供動力。

[1]中華人民共和國物權(quán)法[M].北京：中國法制出版社，2016：42.

[2]巴志濤.論城市房屋拆遷的行政法規(guī)制[J].中國—東盟博覽，2013（1）：32-33.

[3]王聃.南京市長落馬再證“民怨不可積”[N].新安晚報，2013-10-18（A02）.

[4]郭建婷.城市拆遷引發(fā)的社會問題及對策[J].現(xiàn)代婦女，2013（7）：146-147.

[5]李謙.福州一所投資1500萬小學剛完工即面臨拆遷[EB/OL].（2010-01-26） [2016-02-20].http：//news.qq. com/a/20100126/000133.htm.

[6]建設(shè)部、湖南省委嚴查嘉禾拆遷案縣長書記被撤[EB/OL].（2004-06-04）[2016-02-20].http：//news.sina. com.cn/c/2004-06-04/20442719546s.shtml.

[7]李桉.我國城市房屋拆遷中相關(guān)法律制度的完善[J].法制博覽，2013（2）：183-184.

[8]武中哲.城市更新中拆遷弱勢群體的利益訴求及表達機制[J].求實，2013（5）：63-67.

[9]趙蓉.城市房屋拆遷中的政府角色研究綜述[J].經(jīng)營管理者，2013（5）：54.

【責任編校龍 霞】

On the Demolition of Urban Local Government:Connotation，Problems and Paths

FENG Wangzhou1，WANG Shihuan2

Local governments play a dual role of demolish and maintain in the urban demolition，violating the basic function of local government to safeguard the public interest，lead to some of officials in local government using administrative power rent-seeking，affecting the urban demolition.In the course of demolition in the city，there are some issues with a waste of resources，environmental pollution，compensation is not in place.Therefore，it is that regulate the behavior of urban local governments in the demolitiong need to strengthen the construction from the aspects of the demolition institution，demolition legal system and supervision mechanism，achieving the transformation of government functions.

urban demolition；local governments；public interest

D63；F299.24

A

1674-0092（2016）03-0090-04

10.16858/j.issn.1674-0092.2016.03.019

2016-02-29

湖北工業(yè)大學橫向項目“湖北時事熱點問題分析”（707）；湖北工業(yè)大學校級教研項目“高等學校‘嵌入式’開展社會主義核心價值觀教育的途徑和方法研究”（2014093）

馮旺舟，男，湖北武漢人，湖北工業(yè)大學馬克思主義學院副教授，碩士研究生導師，哲學博士，中央編譯局馬克思主義研究部博士后（在站），主要從事馬克思主義中國化、國外馬克思主義研究；王世歡，女，湖南漢壽人，湖北工業(yè)大學工程技術(shù)學院講師，碩士，主要從事管理學研究。