新時期宗教事務(wù)法治化管理SWOT分析

于　瀟

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361000)

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新時期宗教事務(wù)法治化管理SWOT分析

于瀟

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361000)

針對新時期我國宗教發(fā)展迅速，宗教事務(wù)管理日趨復(fù)雜化的實際情況，探討推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理對于依法貫徹宗教信仰自由政策、保障宗教工作順利開展、發(fā)揮宗教積極作用以及構(gòu)建社會主義和諧社會等具有重要意義。SWOT分析表明，新時期我國推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理具有基本法規(guī)框架體系為支撐、宗教自我管理能力提升、可借鑒的國際經(jīng)驗多等優(yōu)勢，存在宗教基本法空缺、管理地域環(huán)境差異大、管理手段行政色彩較濃厚、管理人才缺失、機(jī)制不健全等劣勢，面臨治理體系現(xiàn)代化改革、社會管理創(chuàng)新以及法治國家建設(shè)等新機(jī)遇，需要應(yīng)對國內(nèi)宗教紛爭、宗教矛盾激化、國際宗教勢力滲透與干擾等挑戰(zhàn)，進(jìn)而從加快宗教立法，完善宗教法律體系、優(yōu)化政府管理職能與手段、加強(qiáng)宗教法治化管理人才培養(yǎng)、健全宗教管理機(jī)制等方面提出推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的總體思路和建議。

宗教事務(wù)；法治化管理；SWOT分析

長期以來為統(tǒng)一廣大社會力量共同致力于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，我國一貫奉行宗教信仰自由政策，現(xiàn)已形成以佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教五大宗教為主體，兼有少數(shù)其他宗教和多種民間信仰的多元通和、多樣共生的宗教格局。據(jù)中國政府門戶網(wǎng)站顯示，中國現(xiàn)有各種宗教信徒一億多人，經(jīng)批準(zhǔn)開放的宗教活動場所近13.9萬處，宗教教職人員36萬余人，宗教團(tuán)體5 500多個，宗教團(tuán)體還辦有培養(yǎng)宗教教職人員的宗教院校100余所[1]。隨著宗教的類型、派別、數(shù)量、規(guī)模等不斷擴(kuò)大，宗教所處內(nèi)外部環(huán)境的變化，宗教活動也表現(xiàn)出一些新情況和新特點，如借助現(xiàn)代社會便捷的交通和信息技術(shù)，跨國性宗教交流活動日益增多，宗教傳教方式、組織形式日益多樣化，宗教的社會功能不斷拓展，越來越多地參與到扶貧、濟(jì)困、救災(zāi)、助殘、養(yǎng)老、支教、義診、環(huán)保等領(lǐng)域中，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅近5年來宗教界投入公益慈善事業(yè)的善款就累計約30億元[2]。隨著宗教活動范圍的拓展，宗教事務(wù)日趨復(fù)雜化，新時期政府宗教事務(wù)管理工作也面臨著更多挑戰(zhàn)——宗教財產(chǎn)糾紛、教派紛爭增多，異端宗教勢力有所抬頭，少數(shù)極端宗教分子打著宗教旗號欺騙裹脅群眾，煽動宗教狂熱，制造社會動亂，危害社會安定，且國外宗教滲透活動也日趨多樣化，非法傳教活動愈演愈烈。法治是現(xiàn)代社會治理體系的一個基本特征，欲突破宗教治理困境，根本出路在于推行法治。因而亟須推行宗教事務(wù)法治化管理，以在充分保障公民享有宗教信仰自由權(quán)利的前提下促進(jìn)宗教工作的順利開展，有效發(fā)揮宗教的積極功能，團(tuán)結(jié)各類宗教人士、宗教團(tuán)體更好地服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)社會主義和諧社會的構(gòu)建。

一、新時期推行宗教事務(wù)法治化管理具有重要意義

(一)推行宗教事務(wù)法治化管理是貫徹宗教信仰自由政策的重要保障

我國宗教信仰自由政策包含兩方面的含義，一是公民享有宗教信仰自由的權(quán)利，任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民；二是堅持宗教獨立自主自辦原則，即宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配，政府支持宗教界在平等友好的基礎(chǔ)上開展對外交往，抵御境外勢力利用宗教進(jìn)行政治滲透，堅決打擊宗教極端勢力。推行宗教事務(wù)法治化管理，將宗教活動納入法律、法規(guī)和政策的范圍，以法律法規(guī)的形式對宗教教職人員與信徒的宗教行為加以合理化約束，并對干涉公民宗教信仰自由權(quán)利、侵犯宗教團(tuán)體合法利益等違反法律和宗教政策的行為及時加以糾正[3]，既有助于保障正常宗教活動的順利開展，維護(hù)公民宗教信仰自由的權(quán)利，又有助于抑制外國宗教勢力的滲透及國內(nèi)邪教組織的違法傳教活動，保護(hù)宗教團(tuán)體及信徒的合法權(quán)益不受侵害。

(二)推行宗教事務(wù)法治化管理是順利開展宗教工作的必要前提

新時期，隨著社會利益的多元化、信息交流和傳播途徑的便捷化，各地宗教勢力和宗法勢力迅速膨脹，宗教問題與民族問題時有交織，宗教事務(wù)日趨復(fù)雜化，使得宗教事務(wù)管理突破傳統(tǒng)宗教事務(wù)部門的管理范圍，成為民政、出版、文化管理、海關(guān)、消防等部門共同管理的領(lǐng)域。然而，多元化的宗教事務(wù)管理主體在對宗教日常事務(wù)進(jìn)行管理時易出現(xiàn)相互推諉扯皮現(xiàn)象，使宗教事務(wù)陷入“無人管”的困境中。而且宗教事務(wù)會涉及到一些超世俗化內(nèi)容，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系，使得一些政府工作者將宗教事務(wù)管理視為敏感地帶，進(jìn)而造成“不敢管、不愿管”的現(xiàn)象。推行宗教事務(wù)管理法治化則有助于以公開性法律法規(guī)形式明確宗教事務(wù)管理系統(tǒng)中各主體的職責(zé)和義務(wù)，對宗教事務(wù)管理各主體形成一種外在的強(qiáng)制性約束力，督促各部門認(rèn)真履行各自的權(quán)責(zé)義務(wù)，并通力合作，促進(jìn)宗教工作的順利開展。

(三)推行宗教事務(wù)法治化管理是抵制非法宗教組織活動，發(fā)揮宗教積極作用的有效保障

宗教作為一種社會實體，并不完全屬于私人領(lǐng)域，各類宗教團(tuán)體在進(jìn)行宗教活動時，通常會與社會其他方面、與政府發(fā)生各種關(guān)系，必然涉及到社會公共領(lǐng)域和社會公共利益。隨著宗教事務(wù)涉及的公共領(lǐng)域范圍的擴(kuò)大，宗教自身影響力也在不斷增強(qiáng)，成為一股不可忽視的社會力量，既可能推進(jìn)社會發(fā)展，也可能阻礙社會進(jìn)步。這主要是由于新時期隨著宗教規(guī)模的擴(kuò)大、宗教派系的增加、傳教方式的轉(zhuǎn)變，部分邪教組織或是封建迷信組織對傳統(tǒng)的宗教思想進(jìn)行斷章取義，扭曲傳統(tǒng)宗教文化，有意圖地進(jìn)行非法性傳教活動，致使宗教界出現(xiàn)魚龍混雜的局面。宗教作為一種信仰或思想意識，對信徒的行為具有一定的引導(dǎo)作用，向善的宗教思想教人向善行正，規(guī)范信徒的行為，維護(hù)社會的穩(wěn)定，但邪教的異端思想可能會假借“拯救世界”的名義，煽動信徒制造暴力事件，分裂國家，對抗社會，危害社會成員的生命、財產(chǎn)和安全。因而新時期需要推行宗教事務(wù)法治化管理，嚴(yán)格抵制非法宗教組織活動，以保障宗教積極作用的有效發(fā)揮。

(四)推行宗教事務(wù)法治化管理是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求

社會主義和諧社會的構(gòu)建離不開和諧宗教關(guān)系的構(gòu)建，而宗教事務(wù)管理法治化則是構(gòu)建和諧宗教關(guān)系的重要途徑，因而宗教事務(wù)管理法治化是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。這主要基于以下三方面的原因：一是作為一個整體而言，宗教團(tuán)體在與政府、社會、企業(yè)等進(jìn)行交流的過程中會與它們結(jié)成復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種復(fù)雜社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的和諧度則會從宏觀層面上對社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而影響社會主義和諧社會的建設(shè)進(jìn)程；二是作為宗教團(tuán)體組成部分的個體而言，宗教信徒往往具有多重社會角色，既是宗教信仰者，又是社會公民，同時還是社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè)者，基于不同的角色，便會與不同的社會個體進(jìn)行交流與聯(lián)系，進(jìn)而形成復(fù)雜的個體人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的和諧度會從微觀層面上影響社會個體間信任、互惠與合作，影響社會主義和諧社會的構(gòu)建；三是推行宗教事務(wù)法治化管理有助于規(guī)范宗教團(tuán)體和宗教信徒的行為，合理調(diào)整其與不同社會群體或個體間的利益關(guān)系，促進(jìn)多層面和諧宗教關(guān)系的形成，進(jìn)而推進(jìn)社會主義和諧社會的構(gòu)建。

二、新時期推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的SWOT分析

正所謂越是敏感的領(lǐng)域，越需要規(guī)則。但宗教作為我國社會發(fā)展中最敏感的領(lǐng)域，其治理卻仍然停留在“人治”層面，宗教事務(wù)管理法治化水平有待提升。2012年黨的十八大明確要求要全面貫徹黨的宗教工作基本方針，發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的積極作用。2014年十八屆三中全會明確指出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，建設(shè)法治中國。因而新時期亟需從推進(jìn)宗教事務(wù)管理法治化的角度解決宗教發(fā)展中遇到的新情況、新問題，以提高政府的宗教事務(wù)法治化管理能力，充分發(fā)揮宗教對于社會發(fā)展的積極作用。但是目前我國宗教事務(wù)法治化管理仍處于起步階段，宗教基本法空缺，政教關(guān)系尚未理順，且在宗教法人登記、宗教財產(chǎn)管理、宗教公益慈善活動管理等方面都存在著不同層面政府管理角色的錯位、越位及缺位現(xiàn)象。推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要在綜合分析優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，選擇合適的路徑。

表1新時期宗教事務(wù)法治化管理的SWOT分析

(一)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的優(yōu)勢分析

宗教法規(guī)框架體系基本確立。推行宗教事務(wù)法治化管理的前提是有法可依。一般而言宗教法規(guī)體系越完善，政府宗教事務(wù)管理越規(guī)范，宗教事務(wù)管理法治化水平越高，越有助于充分發(fā)揮宗教的積極作用。自20世紀(jì)80年代以來，我國已陸續(xù)頒布實施了《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好宗教工作若干問題的通知》《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》《宗教活動場所管理條例》《宗教社會團(tuán)體登記管理實施辦法》《宗教活動場所登記辦法》《宗教活動場所年度檢查辦法》《宗教事務(wù)條例》等多項國家性宗教政策法規(guī)，且各省、自治區(qū)、直轄市已制定并頒布了五十多個與宗教事務(wù)管理相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章。截止到目前，我國已經(jīng)基本建成一套囊括行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門規(guī)章、地方政府規(guī)章在內(nèi)的多層次宗教管理法律框架體系，基于這些行政法規(guī)和政策，在宗教管理方面也基本確立了與之相應(yīng)的宗教團(tuán)體制度、宗教活動場所制度、宗教院校制度、宗教教職人員制度、宗教財產(chǎn)制度、宗教涉外事務(wù)制度等。因此，政府部門可以根據(jù)有關(guān)法律制度對于宗教方面涉及國家利益、社會公共利益的關(guān)系和行為，以及社會公共活動涉及宗教界權(quán)益的關(guān)系和行為進(jìn)行依法管理，以推進(jìn)社會主義法治化建設(shè)。

宗教組織自我發(fā)展，自我管理能力提升。宗教事務(wù)法治化管理的重點是依據(jù)宗教自身發(fā)展的規(guī)律，保護(hù)宗教團(tuán)體和廣大宗教徒的合法權(quán)益，引導(dǎo)宗教與社會主義相適應(yīng)，促進(jìn)和諧政教關(guān)系的形成。近年來，隨著宗教規(guī)模的擴(kuò)大，宗教活動的增多，宗教組織自身也在不斷的發(fā)展，宗教教職人員的素質(zhì)在不斷提高。《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書顯示，截止2012年經(jīng)批準(zhǔn)恢復(fù)和設(shè)立的宗教院校已達(dá)97所，國家事務(wù)局統(tǒng)計結(jié)果則顯示截止2011年7月底我國從宗教院校畢業(yè)的學(xué)生達(dá)4萬多人，他們中不少人已經(jīng)擔(dān)當(dāng)起宗教團(tuán)體、宗教活動場所和宗教院校的負(fù)責(zé)人，成為宗教教職人員隊伍的骨干力量，緩解了愛國宗教界人士青黃不接、后繼乏人的狀況，為各宗教健康發(fā)展提供了堅強(qiáng)的人才保障[4]。同時宗教信徒結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化，信徒更傾向于年輕化和知識化，且宗教團(tuán)體的自我管理能力也在不斷提高，如以近年來發(fā)展較快的農(nóng)村基督教為例，教會通常設(shè)有一個由五六個人員構(gòu)成的教務(wù)組，其中組長負(fù)責(zé)教會全面工作，會計管帳，保管專門管理教會收入，法律宣傳員也就是信息員，負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)國家文件、政策，服從縣市兩會、宗教局的管理，講道員則專門負(fù)責(zé)為信徒講道，教會的各種事項都要由教務(wù)組人員討論決定[5]。宗教教職人員素質(zhì)的提高，宗教組織自我管理能力的提升為推進(jìn)宗教法治化管理創(chuàng)造了良好條件。

推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理具有后發(fā)優(yōu)勢。伯爾曼曾說西方法律科學(xué)是一種世俗的神學(xué)，這主要歸因于西方許多有益的宗教傳統(tǒng)諸如人人平等、良心自由、財產(chǎn)權(quán)神圣等常被當(dāng)做社會治理重要的價值源泉，而法治規(guī)范又逐漸演化為西方社會治理中的有效規(guī)范。因而歐美許多國家和地區(qū)的宗教法治化管理起步較早，水平較高，如美國，作為世界上法制化程度最高的國家之一，在政教分離的原則之下，把宗教和教會從其從屬于國家政府控制的政教合一體制傳統(tǒng)中解脫出來，使宗教事務(wù)成為社會公共事務(wù)一個普通的部分，以法律手段為主、政府文件為輔對宗教事務(wù)進(jìn)行管理[6]。歐洲的意大利、奧地利、愛爾蘭等國家較早制定了較為完善的宗教管理司法體系，將宗教團(tuán)體、宗教活動、宗教財產(chǎn)的管理納入了法治化管理的范圍內(nèi)，較好地保障了公民宗教信仰自由的權(quán)利，亞洲地區(qū)的日本也于1951年頒布了《宗教法人法》，對宗教組織、宗教財產(chǎn)進(jìn)行依法管理。這些都為新時期推進(jìn)我國宗教事務(wù)法治化管理提供了有益的經(jīng)驗借鑒和決策參考。

(二)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的劣勢分析

宗教基本法空缺。目前我國還沒有出臺宗教基本法，主要依靠于《宗教事務(wù)條例》這一行政法規(guī)對宗教事務(wù)進(jìn)行管理，該條例法律效力層次較低，社會威懾力不足。宗教基本法缺失直接導(dǎo)致各省在制定地方性宗教管理規(guī)章條例時缺乏法規(guī)指導(dǎo)，使得不同層次上的宗教法規(guī)間易產(chǎn)生沖突，進(jìn)而影響宗教法治的尊嚴(yán)和統(tǒng)一性[7]。從現(xiàn)行規(guī)定的關(guān)于宗教團(tuán)體權(quán)利的法規(guī)規(guī)章中，可以發(fā)現(xiàn)宗教團(tuán)體登記成立過程中存在門檻過高、自主性不足、官辦色彩深厚等問題?？傊诮袒痉ǖ娜蔽唬诮塘⒎ǖ臏?，不僅造成宗教團(tuán)體參與社會服務(wù)方面的制度缺失，宗教進(jìn)入社會服務(wù)或開辦宗教慈善事業(yè)的困難，影響宗教積極功能的發(fā)揮，而且使得許多宗教事務(wù)游離于法律“空白”地帶，給不法分子進(jìn)行非法宗教活動以可乘之機(jī)，危害宗教的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

宗教事務(wù)管理地域社會環(huán)境差異較大。宗教問題常與民族問題、歷史文化問題、社會風(fēng)俗等密切相關(guān)，宗教事務(wù)法治化管理受地域社會環(huán)境的影響較大。第一，我國人口眾多，地域廣闊，民族構(gòu)成復(fù)雜，不同地區(qū)不同民族間在宗教信仰上存在很大差異，使得宗教信仰呈現(xiàn)多樣性特點。如我國回族、維吾爾族信奉伊斯蘭教，藏族主要信仰藏傳佛教，傣族信仰小乘佛教，苗族、彝族、景頗族、拉祜族等主要信仰基督教或天主教。不同地域不同民族間宗教文化信仰差異，必然會對宗教事務(wù)法治化管理提出不同的要求。第二，長期以來我國城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式的差異使得城鄉(xiāng)間宗教生態(tài)存在諸多差異。以基督教為例，城市地區(qū)人口較為集中，居民受教育水平相對較高，且治理體系相比農(nóng)村而言較為完善，因而基督教徒一般會選擇在“三自”系統(tǒng)內(nèi)的教會進(jìn)行禱告、主日祭拜、做見證等教會活動，但廣大農(nóng)村地區(qū)人口較為分散，居民受教育水平較低，且農(nóng)村社會自治化治理體系存在諸多不足，其存在大量地下教會、家庭教會，基督徒一般在沒有正式登記注冊的家庭聚會點進(jìn)行活動，因而在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)宗教事務(wù)管理法治化比城市地區(qū)任務(wù)更為復(fù)雜艱巨。第三，在我國東南沿海地區(qū)與西北內(nèi)陸地區(qū)的宗教發(fā)展過程中也存在不同的問題。東南沿海地區(qū)以祖先祭拜為中心的宗教信仰體系尚保存完整，且在頻繁的對外交流中出現(xiàn)了大量外來宗教，因而東南沿海地區(qū)外來宗教與土生教派之間的競爭較為激烈；與東南沿海地區(qū)相比較，西方宗教的各種形態(tài)在西北內(nèi)陸地區(qū)也存在蔓延之勢頭。不同地域間宗教發(fā)展所存在的問題不同，不利于宗教事務(wù)法治化管理的統(tǒng)一推進(jìn)。

宗教管理手段的行政色彩較為濃厚，對于宗教團(tuán)體和場所活動多是約束，較少發(fā)揮宗教團(tuán)體和場所的自治作用，導(dǎo)致政教矛盾激化，嚴(yán)重阻礙宗教事務(wù)法治化管理的推進(jìn)。目前我國政教關(guān)系并非理想化的“政教分離”模式，而是國家治理宗教型模式，此模式下，政府依據(jù)自身的政治地位和財政資源，通過層層設(shè)立宗教管理機(jī)構(gòu)對于宗教組織的人事、財務(wù)、教務(wù)、外事、教徒發(fā)展等進(jìn)行全面管理。在社會轉(zhuǎn)型的過程中，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會變遷和人口流動速度的加快，作為聯(lián)系人們情感紐帶的傳統(tǒng)宗族文化、寺廟文化的影響力正逐步消減，西方外來宗教尤其是基督教在中國各地的影響力卻在迅速增長。這主要是因為轉(zhuǎn)型期是社會矛盾突發(fā)期，西方宗教為了在中國發(fā)展新教徒，善于將宗教教義與社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新問題結(jié)合起來，及時應(yīng)對人們的心理需求，如基督教教徒們稱彼此為兄弟姐妹，且去教堂禱告做禮拜時，教堂負(fù)責(zé)人常會說諸如歡迎回家的暖人話語，以給孤身在外務(wù)工者以心理歸屬感，較好地滿足了進(jìn)城務(wù)工人員的心理需求。

宗教事務(wù)法治化管理人才缺失、機(jī)制不健全，使得新時期宗教事務(wù)法治化建設(shè)缺乏人才支撐與制度保障。從宗教系統(tǒng)外部管理者而言，政府部門宗教事務(wù)管理者的素質(zhì)參差不齊，部分管理者在宗教事務(wù)管理中對自身定位不清晰，不能從宗教職業(yè)者和信教群眾的角度處理問題，缺乏服務(wù)意識，使法律和政策變成了僵死的法條，不能有效體現(xiàn)宗教立法和政策的精神；從宗教系統(tǒng)內(nèi)部管理者而言，多數(shù)宗教團(tuán)體尤其地下宗教，其管理人或主持人依舊沒有取得正規(guī)佛學(xué)院、神學(xué)院、圣經(jīng)書院等宗教研修機(jī)構(gòu)及教育單位所頒發(fā)的宗教管理人員從業(yè)資格證明類文件，雖然目前我國擁有正規(guī)宗教院校97所，但是每年培養(yǎng)出的宗教教職人員依舊無法有效滿足宗教發(fā)展的需求，現(xiàn)有的普通高等教育學(xué)科中也尚未設(shè)有宗教事務(wù)管理類專業(yè)。宗教事務(wù)法治化內(nèi)外部管理人才的缺失，使得宗教法治化缺少了人力支撐，這將直接影響宗教法治化政策的實施效果。此外，我國現(xiàn)有宗教法治化管理機(jī)制的不健全，宗教事務(wù)管理主體間權(quán)責(zé)不清，缺乏協(xié)作，使得宗教事務(wù)管理效率低下，且在宗教行政執(zhí)法過程中由于缺少相應(yīng)的監(jiān)管約束機(jī)制，造成部分宗教事務(wù)管理權(quán)力被濫用，如一些地方借教斂財，致使寺廟道觀“被承包”“被上市”，嚴(yán)重危害宗教團(tuán)體及宗教信徒的合法權(quán)益，降低宗教法規(guī)的社會威信，阻礙宗教事務(wù)管理的法治化進(jìn)程。

(三)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的機(jī)遇分析

國家治理體系現(xiàn)代化改革、社會管理創(chuàng)新以及社會主義法治國家的建設(shè)，為新時期推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理帶來良好的機(jī)遇。第一，國家治理體系現(xiàn)代化改革和社會管理的創(chuàng)新要求政府部門轉(zhuǎn)變行政理念，縮減職能范圍，還權(quán)于公民社會，變過去單純依靠政府力量的社會管理模式為政府、社會、中介等多元治理主體共同參與的協(xié)作治理模式。這一模式一方面有助于規(guī)范政府部門的宗教管理行為，促進(jìn)政府工作人員實現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，更好地保護(hù)宗教組織和宗教團(tuán)體的合法權(quán)益；另一方面通過多元化的治理路徑，賦予宗教組織和宗教團(tuán)體更多的自治權(quán)，有助于協(xié)調(diào)政府與宗教的關(guān)系，為推進(jìn)宗教事務(wù)管理法治化創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。第二，社會主義法治國家建設(shè)為新時期宗教事務(wù)法治化管理帶來了良好的政策機(jī)遇。在依法治國，建設(shè)法治國家政策目標(biāo)的指導(dǎo)下，政府正努力完善宗教法規(guī)政策制度，更多依靠法律途徑來解決現(xiàn)有的宗教問題，如2012年國家宗教局為滿足宗教慈善活動發(fā)展的需要，出臺了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動的意見》，以注重充分發(fā)揮宗教慈善活動的積極作用。且隨著國家法治化進(jìn)程的推進(jìn)，宗教團(tuán)體、宗教徒以及社會公眾的法制意識、維權(quán)意識等也在逐步提高，進(jìn)而可以對政府的宗教事務(wù)管理行為形成一種外在的監(jiān)督，以推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理進(jìn)程。

(四)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的挑戰(zhàn)分析

推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理還面臨著許多挑戰(zhàn)。一是源自于國內(nèi)宗教紛爭、宗教矛盾激化帶來的宗教事務(wù)法治化管理的挑戰(zhàn)。我國宗教歷史悠久，寺廟教堂、宗教團(tuán)體、宗教信徒遍布全國各地，宗教意識形態(tài)領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化的特點。這些有助于促進(jìn)不同宗教文化的相互融合與共同發(fā)展，更好地滿足社會公眾宗教信仰需求的增長，但在另一方面卻又會造成不同宗教意識形態(tài)間為爭奪宗教信徒，拓展自身影響力，彼此間展開激烈競爭，進(jìn)而引發(fā)宗教派別間相互紛爭，使得宗教矛盾日益復(fù)雜和激化。然而宗教沖突作為社會治理中較敏感的領(lǐng)域，其處理仍是以政府行政手段為主，因此在構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的大背景下，以法治化手段化解宗教紛爭與矛盾，促進(jìn)宗教健康發(fā)展的挑戰(zhàn)很大。二是應(yīng)對國際宗教勢力滲透與干擾的挑戰(zhàn)。宗教具有國際性，世界各主要宗教都是跨國界的宗教，我國五大宗教中僅有道教是土生土長的宗教，基督教、天主教、伊斯蘭教、佛教全是從國外引入的，與國外宗教間存在密切的聯(lián)系，且隨著我國對外開放水平的不斷提高，各宗教開始同國外宗教間進(jìn)行積極的宗教文化交流活動，宗教對外文化交流在改善國際關(guān)系、提高國家形象等方面扮演著日益重要的角色。但隨著宗教對外交流活動的增多，國際宗教問題對我國宗教的影響也在不斷增強(qiáng)，境外敵對勢力采用多種途徑(如利用廣播電視進(jìn)行“空中傳教”，以探親訪友、觀光旅游等合法名義為掩護(hù)進(jìn)行秘密傳教，將非法宗教宣傳品運(yùn)入中國大陸等)對我國進(jìn)行宗教滲透和干擾，意圖控制我國宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)，以顛覆我國的社會主義制度、破壞我國的國家統(tǒng)一。如境外伊斯蘭激進(jìn)勢力對新疆的滲透十分突出，達(dá)賴集團(tuán)和境外的新疆分裂勢力利用宗教破壞穩(wěn)定、謀求獨立等[8]，這些都對我國宗教事務(wù)法治化管理形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

綜上所述，我國推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理具有基本宗教法規(guī)框架為依托，宗教組織自我管理能力提升和豐富國際經(jīng)驗等優(yōu)勢，機(jī)遇良好，但也存在宗教基本法空缺、宗教事務(wù)管理地域環(huán)境差異較大、宗教管理手段行政色彩濃厚、宗教事務(wù)法治化管理人才缺失、機(jī)制不健全等問題，面臨國內(nèi)宗教紛爭、宗教矛盾激化、國際宗教勢力滲透與干擾等挑戰(zhàn)，需要結(jié)合上述實際情況，選擇適當(dāng)?shù)穆窂健?/p>

三、新時期推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的戰(zhàn)略選擇與建議

綜合考慮我國宗教發(fā)展現(xiàn)狀、政教關(guān)系特點以及宗教事務(wù)管理狀況，可以從構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系與法治國家建設(shè)的高度著手，加快完善宗教立法，注重培養(yǎng)宗教法治化管理人才，增強(qiáng)宗教組織的自主性，充分發(fā)揮宗教組織自我管理優(yōu)勢，并優(yōu)化政府管理手段，健全相應(yīng)的管理機(jī)制，以及時化解各類宗教矛盾，堅決抵御外部宗教勢力的滲透，進(jìn)而推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理。具體而言，需要從以下幾個方面著手。

1. 加快宗教立法，完善宗教法律體系，為宗教事務(wù)法治化管理提供法律依據(jù)。一是全國人大及其常委會應(yīng)該在充分吸納宗教教職人員、宗教信徒、宗教法學(xué)研究者等相關(guān)者意見建議的基礎(chǔ)上，以憲法為依據(jù)，并吸收借鑒西方國家宗教立法有益經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，盡快制定出一部全國性、綜合性的宗教基本法，以系統(tǒng)規(guī)定宗教自由(包括信仰自由、傳教自由、出版自由)、厘清宗教團(tuán)體自治與政府宗教管理之間邊界、明晰宗教團(tuán)體的財產(chǎn)歸屬、規(guī)范各類宗教活動及其相關(guān)關(guān)系[9]；二是宗教事務(wù)管理相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合自身宗教事務(wù)管理的實際特點，對部門性或地方性宗教規(guī)章條例的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，明確界定合法宗教活動與非法宗教活動的具體標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)現(xiàn)有宗教政策法規(guī)的可操作性，切實保障公民宗教信仰自由權(quán)利和廣大宗教團(tuán)體及其宗教徒的合法權(quán)益。

2. 以構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系為依托，優(yōu)化政府宗教管理職能與手段，理順政教關(guān)系，為推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。一是根據(jù)現(xiàn)代化的國家治理理念，將過去“約束-控制”型宗教管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的“引導(dǎo)-服務(wù)”型宗教管理模式，注重因地制宜發(fā)揮宗教組織的自我管理優(yōu)勢，增強(qiáng)宗教組織的自主性和自治能力；二是理順黨政部門與宗教團(tuán)體的關(guān)系，實行“政教分開”，政府主管部門與宗教團(tuán)體、寺觀教堂職能分開，使宗教團(tuán)體成為在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法、法律和政策范圍內(nèi)，能夠按照自身特點獨立自主地開展工作，享有自身的人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)自主權(quán)的宗教的民間性團(tuán)體[10]；三是在政府宗教事務(wù)管理手段方面，變過去以行政手段為主為以法律手段為主，更多地運(yùn)用法律法規(guī)解決宗教發(fā)展中存在的問題，以在宗教團(tuán)體、宗教信徒中樹立法律的權(quán)威，保障宗教事務(wù)法治化管理的順利施行。

3. 多途徑培養(yǎng)宗教法治化管理人才，健全宗教管理機(jī)制，為新時期推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理提供人才支撐和制度保障。一是根據(jù)宗教發(fā)展的實際需求，以各類宗教院校為平臺，加快培養(yǎng)優(yōu)秀的宗教教職人員和宗教管理人員，并逐步試行宗教教職人員資格認(rèn)證制度，進(jìn)而優(yōu)化各宗教團(tuán)體教職人員結(jié)構(gòu)，為推進(jìn)宗教法治化管理創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境；二是通過舉辦法治培訓(xùn)班、宗教法治進(jìn)修學(xué)習(xí)等活動提高政府部門宗教管理人員的法治管理觀念，增強(qiáng)其運(yùn)用法治思維和法治方式處理宗教事務(wù)的能力，或通過在普通高等院校增設(shè)宗教事務(wù)管理專業(yè)，進(jìn)而為推進(jìn)宗教法治化管理源源不斷地輸入專業(yè)型管理人才，以保障宗教事務(wù)管理盡快地實現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變；三是健全宗教管理機(jī)制，理順宗教管理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系，并加強(qiáng)他們的交流與合作，以合力打擊非法宗教活動，共同維護(hù)正常宗教活動的開展，并動員社會公眾參與構(gòu)建宗教行政執(zhí)法監(jiān)管體系，以防止宗教事務(wù)管理權(quán)被濫用，推進(jìn)宗教事務(wù)的法治化管理。

[1]宗教局.中國宗教概況[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2005-06/22/content_84 06.htm.2005-06-22.

[2]國家宗教事務(wù)局黨組.讓宗教關(guān)系更加和諧[EB/OL].http：//www.sara.gov.cn/xwzx/xwjj/16807.htm.2012-09-28/2012-09-29.

[3]李樹青，甘玲，李紅真.論宗教事務(wù)管理的法制化[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2001，(3)：55-58.

[4]國家宗教事務(wù)局辦公室.我國宗教院校工作取得長足發(fā)展[EB/OL].http：//www.sara.gov.cn/xwzx/xwj/9886.htm.2011-09-08.

[5]修遠(yuǎn)基金會.當(dāng)前中國農(nóng)村的宗教概況[EB/OL].http：//www.21bcr.com/a/zhuan__ti/jidujiao/2010/0606/668.html.2014-06-02.

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[9]馮玉軍.中國宗教事務(wù)與法律治理[J].理論動態(tài)，2014，(4)：28-35.

[10]趙樸初.宗教工作當(dāng)前應(yīng)抓好三件大事——在全國政協(xié)七屆一次會議上的發(fā)言[J].法音，1988，(6)：6-8.

(責(zé)任編輯楊士宏責(zé)任校對張瑞珊)

2016-06-29

于瀟(1989—)，女，安徽蒙城人，在讀博士研究生，研究方向為政府規(guī)制。

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1001-5140(2016)05-0045-07