就業(yè)救助的國際經(jīng)驗與制度思考

韓克慶

（中國人民大學 勞動人事學院，北京 海淀 100872）

就業(yè)是民生之本，就業(yè)是安國之策。隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的深入，社會弱勢群體的就業(yè)一直是就業(yè)問題的難點。城鎮(zhèn)就業(yè)弱勢群體總量逐漸增大，而且構(gòu)成狀況復(fù)雜，存在問題多樣化，弱勢群體的就業(yè)困難及其就業(yè)救助，已經(jīng)成為十分引人關(guān)注的社會問題。解決好就業(yè)弱勢群體的就業(yè)問題，提升公共就業(yè)服務(wù)水平，是積極的就業(yè)政策的重要內(nèi)容。

黨的十八大報告提出，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，做好城鎮(zhèn)困難人員的就業(yè)工作。2014年國務(wù)院頒布實施的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱“《辦法》”），首次對就業(yè)救助進行了專章規(guī)定，“國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。”至此，就業(yè)救助成為社會救助體系中的一項重要制度安排。

然而，無論學術(shù)界還是政策界，對就業(yè)救助都存在諸多模糊認識，甚至連就業(yè)救助的叫法都有分歧，對就業(yè)救助的覆蓋對象、實施措施、政策目標等問題，也都存在這樣或那樣的不同理解。在政策實踐層面，更是由于就業(yè)救助分屬人力資源社會保障和民政兩個政府主管部門，而出現(xiàn)“自說自話”、各管一塊的工作局面。

一、就業(yè)救助的概念和對象

在英文中，很難找到一個對應(yīng)于“就業(yè)救助”的概念。在英文文獻中，除了工作福利的概念外，就業(yè)救助與就業(yè)援助中的“救助”是一個詞，即Assistance。我們所說的就業(yè)救助或者就業(yè)援助，通常對應(yīng)著英文的Unemployment Assistance，直譯過來，亦即失業(yè)救助的意思。

（一）就業(yè)救助的基本概念

在我國，《辦法》頒布之前，學術(shù)界和政策界多用就業(yè)援助的概念，來指稱政府采取的幫助就業(yè)困難人員就業(yè)的措施。例如，有學者認為，就業(yè)援助是各國政府建立的促進幫扶就業(yè)困難群體就業(yè)的援助制度[1]。也有學者，把針對困難群體的就業(yè)政策，納入勞動力市場的就業(yè)政策支持或者保護性就業(yè)政策的范疇[2]。我國《就業(yè)促進法》第三章第25條規(guī)定：“各級人民政府創(chuàng)造公平就業(yè)的環(huán)境，消除就業(yè)歧視，制定政策并采取措施對就業(yè)困難人員給予扶持和援助。”《就業(yè)促進法》第六章專章規(guī)定就業(yè)援助，這是我國第一次以法律的形式確立就業(yè)援助制度。在《就業(yè)促進法》中專章論述就業(yè)援助，本身就蘊含著就業(yè)促進包含就業(yè)援助的邏輯關(guān)系。不過，單純的邏輯包含關(guān)系，并不能明確給出就業(yè)援助的對象、主體和措施，反而有可能帶來就業(yè)援助對象、主體和措施的模糊化。

本文認為，就業(yè)救助是在家計調(diào)查的基礎(chǔ)上，國家為有勞動能力的貧困者提供貨幣支持和就業(yè)服務(wù)，幫助其擺脫貧困所采取的社會救助措施。就業(yè)救助概念的提出，使得這一政策的主體、目標、對象和措施有了更多的確定性而非模糊性。從社會救助的政策范疇考慮，就業(yè)救助具有如下特征。

首先，就業(yè)救助是以政府為主體的就業(yè)保護政策。就業(yè)救助是政府通過立法實施的公共救助項目，而不是依靠市場力量實現(xiàn)就業(yè)的經(jīng)濟政策。就業(yè)救助的政府責任，不但體現(xiàn)在國家通過社會救助的相關(guān)立法對就業(yè)救助項目進行規(guī)定，還表現(xiàn)在國家通過財政支出支持就業(yè)救助項目的實施。不管是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，世界上很多國家都有針對與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的社會救助制度安排。例如，在印度，1995年中央政府引入了國民社會救助計劃（NSAP），這一計劃提供了五種不同的福利：養(yǎng)老金計劃（覆蓋8.3％的老年家庭）、遺屬津貼計劃（覆蓋6.2％的遺屬家庭）、傷殘津貼計劃（覆蓋14.1％的殘疾家庭）、家庭福利計劃（給予家庭主要收入者意外身故家庭的一次性救濟）以及“安娜普娜”（為老年家庭提供食物）。此后，國會于2005年頒布就業(yè)保障法案，確保了每個農(nóng)村家庭至少獲得100天的雇傭，使得這一計劃覆蓋約33％的農(nóng)村家庭[3]。美國的貧困家庭臨時救助（TANF）項目，為低收入或沒有收入的家庭提供現(xiàn)金和其他形式的援助。與此前實施的撫養(yǎng)未成年兒童的家庭救助（AFDC）項目相比，貧困家庭臨時救助更強調(diào)鼓勵申請人參加工作。自1998年以來，聯(lián)邦資金關(guān)于貧困家庭臨時救助的主要來源是國家家庭救助撥款，總計約為160億美元一年。經(jīng)通貨膨脹調(diào)整后的貧困家庭臨時救助支出，自1990年代末以來一直相當穩(wěn)定。到2011年，其相當于GDP的0.1％[4]。

其次，就業(yè)救助是基于家計調(diào)查（Means Tested）的社會救助項目。一般而言，各國普遍采用家計調(diào)查——家庭財產(chǎn)審查和就業(yè)審查，來確認申請領(lǐng)取社會救助金的資格。美國聯(lián)邦政府有10個主要家計調(diào)查項目，為相對較低收入者或資產(chǎn)較少的人在獲得醫(yī)療保健、食品、住房及教育方面提供現(xiàn)金支付或援助。這些項目包括：醫(yī)療救助（Medicaid）、醫(yī)療保險中D部分的低收入補貼（The Low-income Subsidy for Part D of Medicare）、所得稅抵免的退還部分（EITC）、兒童稅收抵免的退還部分（CTC）、附加保障收入（SSI）、貧困家庭臨時救助（TANF）、補充營養(yǎng)援助計劃（SNAP，即原來的食品券計劃）、兒童營養(yǎng)計劃（Child Nutrition Programs）、住 房 援 助 計 劃（Housing Assistance Programs）、聯(lián)邦佩爾助學金計劃（The Federal Pell Grant Program）。2012年，聯(lián)邦政府在這些計劃和稅收抵免的支出總計為5880億美元。作為一種經(jīng)濟分配，聯(lián)邦政府在這些項目上的支出在自1972年以來的四十年間從GDP的1％上升到近4％[4]。1997年，美國國會又在貧困家庭臨時救助中增加了一項特別的“從福利到工作（WTW）”的計劃，福利接受者參加工作的比例一度大幅上升。需要注意的是，不同于一般性的就業(yè)促進政策，就業(yè)救助的準入條件是個人凈收入是否達到貧困線或者救助線。這里所說的個人凈收入，不但包括個人是否領(lǐng)取失業(yè)保險金，還包括個人獲得的生活救助金以及其他收入。因此，家計調(diào)查成為就業(yè)救助的必要條件。

再次，就業(yè)救助是與失業(yè)保險密切關(guān)聯(lián)的社會救助項目。顧名思義，就業(yè)救助與兩個重要的制度設(shè)計相關(guān)聯(lián)：一是維持最低生活水平的生活救助制度，二是失業(yè)保險制度。通常來看，就業(yè)救助對象是生活陷入困境的失業(yè)者。在很多國家中，就業(yè)救助和其他社會救助項目相疊加，共同編織起救助安全網(wǎng)。然而，就業(yè)救助又不同于一般的社會救助項目，因為就業(yè)救助對象是有就業(yè)意愿的失業(yè)者。通常他們大都履行了登記失業(yè)程序，愿意或者參加過就業(yè)培訓項目。同時，在大多數(shù)國家中，就業(yè)救助和失業(yè)保險制度密切關(guān)聯(lián)。只不過，與失業(yè)保險不同，就業(yè)救助不需要承擔繳費義務(wù)，只要經(jīng)過家計調(diào)查，就可以申領(lǐng)。對于那些有資格領(lǐng)取失業(yè)保險金的人來說，只有當受助者在享受了失業(yè)保險津貼后，仍然無法找到工作并生活在困境之中，才可以申請就業(yè)救助。

（二）就業(yè)救助的對象確定

目前，就業(yè)救助對象在我國官方文件里有三種說法。

第一種說法是就業(yè)困難群體或者就業(yè)困難人員?！毒蜆I(yè)促進法》第52條規(guī)定:“就業(yè)困難人員是指因身體狀況、技能水平、家庭因素、失去土地等原因難以實現(xiàn)就業(yè)，以及連續(xù)失業(yè)一定時間仍未能實現(xiàn)就業(yè)的人員，就業(yè)困難人員的具體范圍，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況規(guī)定?！边@一規(guī)定對就業(yè)救助對象采取了原因列舉的方式，并沒有給出具體的對象范圍。

第二種說法是就業(yè)弱勢群體或者社會弱勢群體。就業(yè)弱勢群體，是指在勞動力市場上缺乏就業(yè)競爭力，僅僅依靠自身力量無法實現(xiàn)就業(yè)的社會群體。在人力資源社會保障部、中國殘疾人聯(lián)合會發(fā)布的《關(guān)于開展2015年就業(yè)援助月專項活動的通知》中，就業(yè)援助對象包括四類人員：一是符合認定條件的就業(yè)困難人員；二是殘疾登記失業(yè)人員；三是最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的人員；四是本地區(qū)確定的困難家庭離校未就業(yè)畢業(yè)生、因病致貧家庭成員、失地人員等其他援助對象。

第三種說法是貧困群體?！掇k法》中的就業(yè)救助對象相對明確，主要是低保家庭中的就業(yè)困難人員?！掇k法》第43條規(guī)定：“最低生活保障家庭有勞動能力的成員均處于失業(yè)狀態(tài)的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取有針對性的措施，確保該家庭至少有一人就業(yè)?！笨梢?，《辦法》中規(guī)定的就業(yè)救助對象，是最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員。

綜合來看，雖然上述三種說法對就業(yè)救助對象都做了規(guī)定，但是三種類別互有交叉，很難做出明確區(qū)分。

我們認為，有必要對就業(yè)救助對象進行更為明確的界定，也就是說，就業(yè)救助是針對一般勞動者、就業(yè)困難群體，還是社會弱勢群體？就一般勞動者而言，就業(yè)救助的概念等同于就業(yè)促進；就困難群體而言，就業(yè)救助的對象不單包含因身體、技能、家庭等原因難以實現(xiàn)就業(yè)的勞動者，還包括非上述原因造成的失業(yè)者，而困難的類型和程度卻很難界定；就社會弱勢群體而言，就業(yè)救助的對象包括了就業(yè)困難群體，以及殘疾人、低保對象、困難家庭的未就業(yè)畢業(yè)生、失地人員，甚至刑滿釋放人員、戒毒康復(fù)人員等。

事實上，對就業(yè)救助對象的劃分首先應(yīng)當統(tǒng)一標準。不管是困難群體、弱勢群體還是貧困群體，都應(yīng)以是否陷入貧困為標準。就業(yè)救助對象，就是有就業(yè)能力而沒有工作的貧困失業(yè)者①值得一提的是，殘疾人是一個令人關(guān)注的就業(yè)弱勢群體。在我國有關(guān)就業(yè)救助的政策規(guī)定中，殘疾人也是就業(yè)救助的主要群體。事實上，世界上很多國家的就業(yè)救助政策中，殘疾人并不是制度的覆蓋對象。因為大多數(shù)國家中，都有專門針對殘疾人的社會保險和社會福利項目，例如殘疾人津貼或者傷殘保險。。

二、就業(yè)救助的政策措施

就業(yè)救助的政策措施，尤其是就業(yè)救助的具體措施和項目設(shè)計，是決定制度實施效果并最終決定制度成敗的關(guān)鍵。由于對就業(yè)救助概念認識的模糊性，在具體的政策設(shè)計層面，我國就業(yè)救助政策呈現(xiàn)出救助對象分散化、政策目標多元化、救助措施零碎化等特點。

我國已有的政策措施中，既有就業(yè)培訓、就業(yè)服務(wù)等方向性的制度設(shè)計，也有稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、公益性崗位安置等具體措施。然而，就業(yè)救助的政策效果，不僅受制度設(shè)計本身的影響，也受到就業(yè)能力和就業(yè)意愿的影響：從具體的制度設(shè)計來看，受崗位數(shù)量、職業(yè)聲望、收入水平、工作穩(wěn)定性、就業(yè)服務(wù)質(zhì)量等諸多因素的影響；從就業(yè)能力來看，又受勞動年齡、文化技能、健康狀況等諸多因素的影響；從就業(yè)意愿來看，則受福利依賴、擇業(yè)觀念、家庭因素等諸多因素的影響。

幾乎所有的OECD國家，都實行針對勞動年齡段的個體及其家庭的綜合性家計調(diào)查福利項目，這些項目在社會保護體系中扮演重要角色。從表1給出的簡單概括中能夠清楚看出，社會救助可以在一系列不同的政策標題下提供。所有這些項目的共同點在于，它們都是面向完全沒有或只有非常有限的自身以外的資源、并且可以為不符合其他收入替代轉(zhuǎn)移項目的低收入家庭提供一個低效運行的安全網(wǎng)[5]。

表1將各個國家的項目置于兩個維度上：一是等級，是指針對勞動年齡人口的主要收入支持項目或較低層次津貼。二是范圍，是指針對特定人群（尤其是單親）的廣泛安全網(wǎng)或有選擇性的項目。在大部分國家中，社會救助為沒有其他項目支持者提供低層級、低效運行的津貼形式，見表1右上角，這一類別中最大的一類是提供現(xiàn)金或類現(xiàn)金支持（例如美國食品券，起始于2008年的補充營養(yǎng)救助項目——SNAP，即為一種類現(xiàn)金福利）的非分類社會救助；此外，德國、芬蘭、愛爾蘭和英國的失業(yè)救助津貼，由于獨立于繳費記錄或之前的就業(yè)歷史而獲得，因此可以被劃入到廣泛的低層級津貼中。法國、英國和美國等國，還有更進一步的針對單親的托底性津貼（表1右下角）。在少數(shù)國家，社會救助是針對大多數(shù)勞動年齡人群（表1左上角）或個體人群（澳大利亞的青少年個體和澳大利亞、愛爾蘭、新西蘭的單親）的主要收入支持項目。此外，在這些第一層級的項目外，澳大利亞和新西蘭也采取一些低層級的應(yīng)急津貼，但這并不普遍[5]。

表1 OECD和歐盟國家按照等級和范圍劃分的最低收入津貼類別為身體健全的勞動年齡個體及其家庭提供的主要失業(yè)安全網(wǎng)津貼（2007）

除了大多數(shù)國家的一般性社會救助項目和澳大利亞、法國、英國、美國等國的單親父母津貼外，澳大利亞、德國、英國、愛爾蘭、新西蘭等國，都有針對失業(yè)救助的具體項目。詳見表2。

表2 OECD和歐盟國家失業(yè)救助項目類別

總體來看，世界各國的失業(yè)救助措施以發(fā)放失業(yè)救助金為主。就筆者所察，提供公益性崗位、小額信貸的做法，在上述國家中并無顯見。除了失業(yè)救助金之外，很多國家還將職業(yè)指導和培訓服務(wù)作為就業(yè)救助的配套措施。

三、就業(yè)救助的國際經(jīng)驗①感謝香港大學社會工作及社會行政學系博士研究生付媛媛的資料支持。

（一）美國的就業(yè)救助制度

美國早在1935年出臺《社會保障法》進而建立社會保障制度之時，便對失業(yè)保險政策進行了規(guī)定。美國的就業(yè)救助與失業(yè)保險相關(guān)聯(lián)，由勞動部統(tǒng)一管理。在有些州，只有當被覆蓋的失業(yè)工人用盡了聯(lián)邦和州政府社會救助項目賦予的救助權(quán)利后，并且參加了培訓項目，才能由州政府支付失業(yè)救助金[6]。此外，美國還規(guī)定了國家或州處在特殊時期時，對失業(yè)者的一系列救助政策。例如，失業(yè)保險延長救濟金（Unemployment Insurance Extended Benefit）、災(zāi)難失業(yè)救助（Disaster Unemployment Assistance）以及貿(mào)易再調(diào)整津貼（Trade Readjustment Allowances）。失業(yè)保險延長救助是指當一個州處在高失業(yè)率情況下，且失業(yè)者已超出失業(yè)保險的待遇領(lǐng)取期限時，政府為失業(yè)者提供的延長性失業(yè)救助。救助期限最長為13周，救助金額與失業(yè)保險待遇相同。一些州還在失業(yè)率極高的情況下，自愿為失業(yè)者提供7至20周不等的延長性救助[7]。災(zāi)難失業(yè)救助是指當企業(yè)雇員或自雇人員由于重大災(zāi)害而失業(yè)或中斷就業(yè)的情況下，且其不符合領(lǐng)取失業(yè)保險條件時，為其提供的救助。救助期限為26周，救助金額不少于發(fā)生災(zāi)難州平均補助金的50％[8]。當失業(yè)者已超出失業(yè)保險待遇的領(lǐng)取期限，且該種失業(yè)經(jīng)勞動部認定為國外進口所致，失業(yè)者可申領(lǐng)貿(mào)易再調(diào)整津貼。需要指出的是，貿(mào)易再調(diào)整津貼不僅適用于由于國外進口而導致失業(yè)的勞動者，也適用于由于同樣原因而工作時間減少的勞動者。該津貼主要用于在職業(yè)培訓、異地求職以及安排勞動者赴工作崗位充沛地區(qū)等方面提供經(jīng)濟支持[9]。

1960年代后期，美國的福利機構(gòu)開始用“從福利到工作（Welfare-to-work）”項目，鼓勵越來越多的福利領(lǐng)取者去就業(yè)。無論是過去的撫養(yǎng)未成年兒童的家庭救助（AFDC），還是現(xiàn)在的貧困家庭臨時救助（TANF），“從福利到工作”項目開始在聯(lián)邦救助項目中長期扮演重要角色[10]。強制性的“從福利到工作”項目在1996年福利改革后逐步擴張，很多“從福利到工作”項目以“工作福利（Workfare）”的形式，要求公共救助的接受者去工作而不是領(lǐng)取福利津貼[11]?？傮w來看，美國的就業(yè)救助制度更多地被貧困家庭臨時救助制度所涵蓋。

（二）英國的就業(yè)救助制度

1950年代，隨著《貝弗里奇報告》（Beveridge Report）的成功實施，英國開始了從選擇性福利向制度性福利的過渡，并率先宣布成為福利國家。福利國家的建立有三個基本前提：一是福利國家把工作看成是付酬勞動，并且以充分就業(yè)的可能性這種信念為依據(jù)；二是福利國家促進了全國統(tǒng)一，福利是一條加強國家與國民之間聯(lián)系的途徑；三是福利國家強調(diào)應(yīng)對生命歷程的自然過程中出現(xiàn)的風險[12]。1990年代以來，吉登斯（A.Giddens）提出“第三條道路”理論，社會投資型國家（Social Investment State）逐漸取代了福利國家（Welfare State）概念，而成為流行歐洲甚至全球的社會思潮。受此影響，強調(diào)勞動力市場的人力資本投資，強調(diào)工作福利，以教育、培訓為措施的積極性福利，逐漸成為英國福利國家轉(zhuǎn)向的重要方面。

英國就業(yè)救助制度的法律依據(jù)是1911年的《國民保險法》以及1955年的《求職人員法》。英國的就業(yè)救助主要是失業(yè)求職救助金（Job Seeker's Allowance），主要針對企業(yè)雇員及自雇人員，資金來源為政府。英國的就業(yè)救助由就業(yè)中心和工作及養(yǎng)老金部（Department for Work and Pensions）管理。獲得求職救助金的失業(yè)者需滿足以下三個條件：第一，失業(yè)者須到有關(guān)部門登記失業(yè)，并簽訂《失業(yè)求職同意書》；第二，不符合申領(lǐng)失業(yè)求職津貼的資格；第三，通過家計調(diào)查。在待遇水平上，失業(yè)求職救助金與年齡掛鉤，并考慮失業(yè)者的家庭收入、家庭人口結(jié)構(gòu)等因素。2014年4月以后，未婚者每周可領(lǐng)取57.35－72.40英鎊。在待遇期限上，失業(yè)者在經(jīng)過3天的等待期后，最多可獲得26周的失業(yè)求職救助金。此外，英國還設(shè)立了求職者過渡金（Jobseeker's Transitional Payment）以及單親家庭救助金（One-parent Family Payment），以幫助失業(yè)者走出失業(yè)期的生活困境。此外，失業(yè)者還可以領(lǐng)取針對全體英國居民的普遍福利金（Universal Credit）。有關(guān)普遍福利金上限的規(guī)定是，處于勞動年齡（16－65歲）的單身勞動者或者子女沒有在身邊生活的單親父母，每周最多領(lǐng)取350英鎊；一對夫婦以及子女在身邊生活的單親父母，每周可以領(lǐng)取500英鎊[13]。

（三）法國的就業(yè)救助制度

法國是世界上最早建立失業(yè)保險制度的國家。其相關(guān)的第一部法律于1905年頒布，此后，于1958年、1973年、1984年、1988年、2009年，進行了多次修改和補充。

法國就業(yè)、社會團結(jié)和住房部（Ministry of Employment,Social Cohesion,and Housing）管理就業(yè)救助工作，由就業(yè)中心（Employment Center）發(fā)放失業(yè)救助金。就業(yè)救助主要包括特殊團結(jié)津貼（Specific Solidarity Allowance）、臨時等待期救助金（Temporary Waiting Period Allowance）、團結(jié)臨時救助金（Solidarity Transitory Allowance）以及積極團結(jié)收入（Active Solidarity Income），其資金全部來自政府。在領(lǐng)取條件上，失業(yè)者須滿足三個條件：第一，居住在法國的長期失業(yè)者；第二，不滿足領(lǐng)取失業(yè)保險的條件或已經(jīng)超過失業(yè)保險的待遇期限；第三，家計調(diào)查。在待遇水平上，失業(yè)者所領(lǐng)取的失業(yè)救助金額與失業(yè)者的家庭結(jié)構(gòu)和家庭收入有關(guān)。單身失業(yè)者且家庭月收入在644.40－1127.70歐元之間時，可通過申領(lǐng)失業(yè)救助金使家庭收入達到1127.70歐元；已婚失業(yè)者且夫妻二人月收入在1288.80－1772.10歐元之間時，可通過申領(lǐng)失業(yè)救助金使家庭收入達到1772.10歐元。在待遇期限上，基礎(chǔ)待遇期限為6個月。當失業(yè)者領(lǐng)取6個月后仍滿足失業(yè)救助領(lǐng)取條件時，可繼續(xù)申領(lǐng)[14]。

（四）德國的就業(yè)救助制度

德國目前的失業(yè)保險制度主要基于1927年的《就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險法》（Employment Service and Unemployment Insurance）、1997年的《就業(yè)促進法》（Employment Promotion）以及2011年的《基本失業(yè)津貼法》（Basic Unemployment Allowance）。

德國的就業(yè)救助資金主要來源于聯(lián)邦和地方政府。在覆蓋范圍上，就業(yè)救助相較失業(yè)保險更為寬泛，既包括了求職者，也包括希望尋找更合適工作的受雇者。領(lǐng)取條件主要包括：第一，勞動者年齡在15歲至法定退休年齡之間；第二，基本生活需要無法被其他保險或救助金滿足；第三，失業(yè)者有能力并積極求職；第四，家計調(diào)查。待遇水平視家庭人口結(jié)構(gòu)而定。救助金額為每月313歐元、353歐元、391歐元，并于每年7月調(diào)整一次。在待遇期限上并無限制[15]。

德國的就業(yè)救助由聯(lián)邦勞動和社會政策部進行全面監(jiān)督。當?shù)氐木蜆I(yè)辦公室負責招聘、就業(yè)指導和福利管理。聯(lián)邦就業(yè)局委員會和105個當?shù)厥跈?quán)機構(gòu)管理就業(yè)救助事務(wù)。

四、結(jié)論和討論

本文梳理了就業(yè)救助的基本概念，著重介紹了發(fā)達國家的就業(yè)救助項目，以期對我國就業(yè)救助的政策目標和制度設(shè)計提供借鑒。

歸納起來，就業(yè)救助是在家計調(diào)查的基礎(chǔ)上，國家為有勞動能力的貧困者提供貨幣支持和就業(yè)服務(wù)，幫助其擺脫貧困所采取的社會救助措施。社會救助的目標，是通過工作激勵，解除有勞動能力的貧困者及其家庭的生存危機，鼓勵其自食其力，改善個人和家庭的生活境況。就業(yè)救助需要借鑒國際經(jīng)驗，進行精細化的制度設(shè)計。就業(yè)救助也需要政府部門的溝通協(xié)調(diào)，做好公共就業(yè)服務(wù)和制度銜接工作，更好地實現(xiàn)制度目標。具體說來，我國就業(yè)救助在制度定位、制度設(shè)計、制度銜接等方面，仍有一些值得討論的問題。

第一，就業(yè)救助在社會救助中的位置。目前我國的社會救助體系，包含最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助八項基本救助項目。如何確立就業(yè)救助在社會救助體系中的位置、就業(yè)救助與最低生活保障的邊界、福利依賴與工作激勵的關(guān)系、就業(yè)救助和臨時救助的關(guān)系，迫切需要進行理論解答。此外，作為一項就業(yè)保護政策，就業(yè)救助在勞動力市場中的位置，就業(yè)救助與勞動力市場配置的關(guān)系、就業(yè)救助與領(lǐng)取福利津貼者的勞動參與率等一系列問題，是進行就業(yè)救助制度設(shè)計無法回避的重要問題。

第二，就業(yè)救助的制度設(shè)計。就業(yè)救助是以領(lǐng)取福利津貼為主，以工作優(yōu)先為原則提供公益性崗位，還是為有勞動能力的貧困者提供小額信貸、稅費補貼等財政措施來激勵其就業(yè)創(chuàng)業(yè)，這些問題仍然需要進行詳細論證。就業(yè)救助的制度設(shè)計，需要結(jié)合我國宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展背景，并圍繞制度目標進行具體的方案設(shè)計。當前，國家應(yīng)盡快出臺失業(yè)救助金制度，以期有效地與失業(yè)保險制度相配套。

第三，就業(yè)救助的制度銜接。在具體的制度設(shè)計層面，就業(yè)救助制度需要做好與失業(yè)保險制度的配套銜接，需要做好與無就業(yè)能力者的生活救助制度的配套銜接。在宏觀政策層面，則需要做好社會政策與經(jīng)濟政策的銜接，需要做好政府有關(guān)部門之間的銜接，需要做好政府部門與社會組織的銜接，需要做好貧困與脫貧的銜接，需要做好城市與農(nóng)村的銜接。

第四，就業(yè)救助抑或失業(yè)救助。盡管前文中，筆者一直使用就業(yè)救助的概念。但是，縱覽國際社會的制度設(shè)計，就業(yè)救助這一概念本身容易引起歧義，需要盡快加以更正。這是因為，其一，國際社會中，失業(yè)救助往往與失業(yè)保險制度關(guān)聯(lián)在一起，因此，失業(yè)保險津貼往往和失業(yè)救助金掛鉤。其二，相對于中國而言，使用失業(yè)救助概念，更容易使失業(yè)救助制度與最低生活保障等救助制度接軌。比如，失業(yè)救助金就很容易與低保金進行類比。但是，就業(yè)救助金可能包括很多資金來源，很難與低保金直接聯(lián)系在一起。其三，使用失業(yè)救助概念，更容易使失業(yè)救助與更廣泛的就業(yè)促進相區(qū)分。為此，筆者建議，在《辦法》中，應(yīng)將就業(yè)救助專章更名為失業(yè)救助專章；在人力資源和社會保障部部門職責歸屬上，失業(yè)救助也不是就業(yè)促進司的工作范疇，而是失業(yè)保險司的重要工作內(nèi)容。