鄰避效應(yīng)的中國(guó)困局
——以居民抗議垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為中心的考察

陳　濤，楊　悅

(1. 河海大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，江蘇 南京　210098；2. 中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島　266100)

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鄰避效應(yīng)的中國(guó)困局

——以居民抗議垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為中心的考察

陳濤1，楊?lèi)?

(1. 河海大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，江蘇 南京210098；2. 中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島266100)

當(dāng)前，鄰避效應(yīng)在中國(guó)頻頻上演。以居民抗議垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為中心的考察發(fā)現(xiàn)，我國(guó)鄰避項(xiàng)目的建設(shè)常常陷入“一建就鬧，一鬧就停”的怪圈，這固然與民眾的風(fēng)險(xiǎn)感知和利益關(guān)切有關(guān)，但其背后還存在深層次的社會(huì)因素。其中，地方政府的“塔西佗陷阱”是出現(xiàn)這種中國(guó)式困局的關(guān)鍵因素。由于缺乏有效的環(huán)境監(jiān)管，信息公開(kāi)制度以及公眾參與制定不完善，民眾對(duì)地方政府的信任度不高，進(jìn)而導(dǎo)致政府那些具有“技術(shù)安全性”和“風(fēng)險(xiǎn)可控性”的擬建項(xiàng)目很難得到公眾的認(rèn)可與支持，從而引發(fā)鄰避效應(yīng)。調(diào)整項(xiàng)目決策的行為邏輯，健全建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制對(duì)于破解“塔西佗陷阱”和鄰避效應(yīng)的中國(guó)困局具有重要意義。

鄰避效應(yīng)；中國(guó)困局；環(huán)境抗?fàn)?；塔西佗陷?/p>

一、 研究問(wèn)題的提出

通常情況下，利于國(guó)家發(fā)展和惠及民生的建設(shè)項(xiàng)目會(huì)受到公眾的支持與歡迎。但是，如果這些項(xiàng)目存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，則會(huì)遭受建設(shè)項(xiàng)目所影響區(qū)域民眾的抵制與抗議，這種社會(huì)現(xiàn)象就是鄰避效應(yīng)(Not In My Backyard)。概括地說(shuō)，鄰避效應(yīng)主要是居民擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自己社區(qū)周?chē)纳鷳B(tài)環(huán)境、身體健康和生活質(zhì)量造成威脅，進(jìn)而開(kāi)展抵制和抗?fàn)幍纳鐣?huì)現(xiàn)象。

英國(guó)記者Emilie Travel Livezey1980年在描述美國(guó)居民對(duì)居住區(qū)周?chē)逊e的化工垃圾不滿(mǎn)時(shí)，最早使用了“鄰避效應(yīng)”這一概念。[1]。20世紀(jì)80年代之后，西方國(guó)家出現(xiàn)了大量的鄰避運(yùn)動(dòng)，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，這一概念隨之流行起來(lái)。比如，從1980年到1987年，由于居民的強(qiáng)烈反對(duì)，美國(guó)預(yù)定興建的81座廢棄物處理廠最終只有8座建成。[2]1988年，美國(guó)政府的海洋石油開(kāi)采項(xiàng)目遭到加州居民的強(qiáng)烈抵制[3]。20世紀(jì)90年代末，由于大眾傳媒對(duì)垃圾焚燒危害的大肆渲染，日本民眾中出現(xiàn)了談垃圾焚燒“色變”的現(xiàn)象。[4]。2000年之后，特別是2003年以來(lái)，鄰避效應(yīng)在中國(guó)呈現(xiàn)出快速增加的態(tài)勢(shì)。當(dāng)前，飽受爭(zhēng)議的鄰避項(xiàng)目主要包括PX項(xiàng)目、核電項(xiàng)目、水電項(xiàng)目、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目以及火葬場(chǎng)規(guī)劃項(xiàng)目等。頻頻發(fā)生的鄰避沖突不但對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生著深刻影響，而且對(duì)基層政府處置突發(fā)事件的理念、智慧與能力都提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

在當(dāng)前的鄰避效應(yīng)中，居民抗議垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目具有很強(qiáng)的代表性和典型性。中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全國(guó)歷年垃圾存量已超過(guò)60億噸，而城市生活垃圾年產(chǎn)量達(dá)1.5億噸，并以每年8%～10%的速度遞增。[5]政府部門(mén)希望通過(guò)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠解決“垃圾圍城”問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)資源的循環(huán)再利用。但是，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目頻頻遭到居民抵制，似乎被貼上了“過(guò)街老鼠、人人喊打”的標(biāo)簽，陷入了“一建就鬧、一鬧就停”的怪圈，這種怪圈是鄰避效應(yīng)中國(guó)困局的主要表現(xiàn)。之所以出現(xiàn)這種困局，固然與項(xiàng)目本身存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，但其背后還有更深層的社會(huì)問(wèn)題。如果不對(duì)這些問(wèn)題予以深入重視，單純對(duì)民眾進(jìn)行“科普”，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的“低風(fēng)險(xiǎn)”和“風(fēng)險(xiǎn)的可控性”都將是徒勞的。最近幾年的“科普努力”與民眾對(duì)鄰避類(lèi)項(xiàng)目有增無(wú)減的抵制情緒，這一反差本身就是有力的說(shuō)明。限于篇幅，本文著重從政府信任維度出發(fā)，就垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目頻發(fā)這一社會(huì)現(xiàn)象展開(kāi)分析。

二、 垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的演進(jìn)與中國(guó)困局的突出表現(xiàn)

(一) 垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的演進(jìn)

19世紀(jì)70年代，垃圾焚燒項(xiàng)目進(jìn)入操作化階段。1874年，英國(guó)建造了處理生活垃圾的焚燒爐，這標(biāo)志著生活垃圾焚燒技術(shù)的興起。[6]19世紀(jì)80年代中期，美國(guó)公共衛(wèi)生工程師提出垃圾焚燒和“垃圾分解”設(shè)想。1885年，紐約總督島建立了全美第一座垃圾焚化爐。[7]相比之下，我國(guó)垃圾焚燒項(xiàng)目起步較晚，與英國(guó)相比，我國(guó)晚了114年。1988年，我國(guó)從日本引進(jìn)焚燒成套技術(shù)與裝備，在深圳建成了首座大型現(xiàn)代化垃圾焚燒發(fā)電一體化處理廠[8]，這標(biāo)志著我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)入起步階段。從1988年至20世紀(jì)末期，中國(guó)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)整體上處于探索期，主要工作是項(xiàng)目論證、技術(shù)引進(jìn)與技術(shù)評(píng)估、選址規(guī)劃等，實(shí)際運(yùn)營(yíng)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目并不多，也沒(méi)有形成普遍推廣的態(tài)勢(shì)。此外，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，公眾缺乏有效的信息獲取渠道，對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度不高。因此，這一階段并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的公眾抵制現(xiàn)象。

2001年，上海浦東垃圾發(fā)電廠建成。隨后，廣東南山、江蘇泰州、廣東東莞以及河北保定等城市的垃圾焚燒發(fā)電廠相繼建成[8]，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目由此進(jìn)入快速發(fā)展階段。這種快速發(fā)展主要源自以下兩種因素的推動(dòng)。首先，垃圾量的快速增長(zhǎng)以及垃圾結(jié)構(gòu)的變化推動(dòng)著垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的快速發(fā)展。一方面，我國(guó)生活垃圾數(shù)量不斷增加，而原有的垃圾填埋場(chǎng)逐漸飽和。同時(shí)，新的垃圾填埋場(chǎng)選址日益困難，而焚燒發(fā)電這一處理方法能夠使垃圾減量85%以上，可以有效地延長(zhǎng)垃圾填埋場(chǎng)的使用壽命[8]，這為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目快速發(fā)展提供了市場(chǎng)需求。另一方面，垃圾結(jié)構(gòu)的變化朝著有利于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的方向發(fā)展。垃圾的熱值和組成成分是影響焚燒效果的重要因素。隨著垃圾中的可燃物大量增加，垃圾熱值明顯提高，從而為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展提供了先決條件。[9]其次，技術(shù)的發(fā)展與成熟推動(dòng)了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的快速發(fā)展。經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，國(guó)外的垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)日臻成熟，焚燒發(fā)電已經(jīng)成為美國(guó)、日本、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家垃圾處理的主要手段。國(guó)外垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的快速發(fā)展使我國(guó)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)成為可能。在引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，我國(guó)加強(qiáng)了垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的本土化研究，形成了一定的技術(shù)積累，推動(dòng)了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的跨越式發(fā)展。

2006年以來(lái)，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。但是，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特別是健康風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)了廣泛的輿論效應(yīng)，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)入飽受爭(zhēng)議階段，旋即引發(fā)了此起彼伏的鄰避效應(yīng)。僅2016 年上半年，就爆發(fā)了浙江海鹽、湖北仙桃、湖南寧鄉(xiāng)等地民眾抗議垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的多起案例，聲勢(shì)浩大，三地的環(huán)境抗?fàn)帿@得使得項(xiàng)目擱置(圖1)。當(dāng)前，公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的抵制情緒有增無(wú)減，鄰避沖突不斷增加，并呈現(xiàn)出抗?fàn)幮袨榧ち一奶攸c(diǎn)。

圖1　我國(guó)居民反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的典型事件

(二) 中國(guó)困局的突出表現(xiàn)

為了讓垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目快速建成并投入使用，項(xiàng)目的選址、論證、環(huán)評(píng)以及公示等環(huán)節(jié)往往由地方政府、企業(yè)和技術(shù)專(zhuān)家主導(dǎo)。一旦公眾獲取相關(guān)信息，便以圍堵政府或“集體堵路”或“集體散步”等形式進(jìn)行抗議，地方政府部門(mén)在維穩(wěn)壓力下則會(huì)推遲或擱置項(xiàng)目建設(shè)。擬建項(xiàng)目“突然上馬→環(huán)境抗?fàn)帯黄认埋R”的邏輯線(xiàn)條以及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的信息傳播使得底層公眾形成了模仿效應(yīng)，從而使鄰避項(xiàng)目的建設(shè)陷入“一建就鬧，一鬧就?！钡墓秩Γ@種怪圈就是中國(guó)困局的主要表現(xiàn)。

2006年以來(lái)，北京、南京、上海、廣州、深圳、杭州等地均出現(xiàn)過(guò)居民反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的抗?fàn)幮袨?這些抗?fàn)幮袨橹g存在一定的相似性，居民都是通過(guò)“集體散步”等相對(duì)激烈的方式來(lái)阻止垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，而這些行為通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播又成為其他地區(qū)居民環(huán)境抗?fàn)幍膮⒖紭颖尽Ｌ貏e是2007年廈門(mén)民眾抵制PX項(xiàng)目以來(lái)，民眾針對(duì)諸如PX項(xiàng)目和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的抵制大多取得了成效——建設(shè)項(xiàng)目受影響區(qū)域的居民在獲取項(xiàng)目建設(shè)信息后，采取各種方式加以抗議和抵制，地方政府隨后宣布暫緩或擱置項(xiàng)目建設(shè)。這種處理方式讓其他地區(qū)的民眾產(chǎn)生了心理期待，從而加劇了“一建就鬧，一鬧就停”的怪圈。

三、 中國(guó)困局背后的“塔西佗陷阱”

之所以出現(xiàn)“一建就鬧，一鬧就?！钡墓秩?，固然與民眾的風(fēng)險(xiǎn)感知和利益關(guān)切有關(guān)，但還存在很多深層次的問(wèn)題。其中，地方政府的“塔西佗陷阱”是這種困局產(chǎn)生的關(guān)鍵因素。所謂“塔西佗陷阱”得名于古羅馬歷史學(xué)家塔西佗(Publius Cornelius Tacitus)，指的是當(dāng)政府部門(mén)失去公信力時(shí)，無(wú)論說(shuō)真話(huà)還是假話(huà)，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說(shuō)假話(huà)、做壞事。[10]“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事，社會(huì)都會(huì)給以負(fù)面評(píng)價(jià)。……我們當(dāng)然沒(méi)有走到這一步，但存在的問(wèn)題也不謂不嚴(yán)重，必須下大氣力加以解決?！盵11]當(dāng)前，民眾對(duì)地方政府的信任度普遍不高，這是垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目頻頻遭遇抵制的重要原因。

民眾抗議垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的初始原因是發(fā)電過(guò)程中容易產(chǎn)生有毒有害物質(zhì)二惡英。二惡英在人體內(nèi)積蓄會(huì)引起皮膚痤瘡、頭疼、失聰?shù)劝Y狀，即使是很微量的情況下，長(zhǎng)期攝取也會(huì)引起癌癥、畸形等問(wèn)題。[12]作為一種毒性較強(qiáng)的物質(zhì)，二惡英對(duì)人體有傷害是不爭(zhēng)的事實(shí)。在很大程度上，二惡英已經(jīng)引起了社會(huì)恐慌?！胺礋伞闭J(rèn)為，中外垃圾焚燒煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)居民造成的危害也不同。我國(guó)環(huán)保部采用的標(biāo)準(zhǔn)是煙氣中二惡英濃度不超過(guò)1.0ng-TEQ/Nm3，而歐盟標(biāo)準(zhǔn)為0.1ng-TEQ/Nm3。[13]除了二惡英，歐盟標(biāo)準(zhǔn)中二氧化硫、汞、粉塵的排放標(biāo)準(zhǔn)分別為50mg/M3、0.05mg/M3和10mg/M3，而中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)分別為260mg/M3、0.2mg/M3和80mg/M3，[14]分別高于歐盟標(biāo)準(zhǔn)5.2倍、4倍和8倍。因此，單就技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而言，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)比歐洲標(biāo)準(zhǔn)高出很多，這是焚燒發(fā)電項(xiàng)目遭受抵制的基礎(chǔ)性原因。當(dāng)前，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)中普遍宣傳采用“歐標(biāo)”甚至比“歐標(biāo)”還要高，但依然沒(méi)有得到民眾的認(rèn)可與支持。

隨著科技的發(fā)展，二惡英的可控性明顯增強(qiáng)。根據(jù)德國(guó)環(huán)境部(UBA)的數(shù)據(jù)，1985年，德國(guó)66個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠的二惡英年排放量為400克，而2005年已經(jīng)下降到0.5克。1990年，德國(guó)生活垃圾焚燒二惡英年排放量約占總排放量的近1/3，2000年則下降到不足1%。[15]在中國(guó)，2008年二惡英排放總量約為6000克，其中垃圾焚燒所占比例約為2.5%[16]，即全國(guó)垃圾焚燒中排放的二惡英為150克。相關(guān)研究也表明，垃圾焚燒并不是我國(guó)二惡英排放量的最大來(lái)源，鋼鐵、有色金屬、水泥、化石燃料發(fā)電等行業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中排放的二惡英在總排放量中所占比例較大。[17]此外，如果焚燒爐的溫度能夠達(dá)到技術(shù)要求，二惡英的排放可以得到有效控制。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，“在850℃左右的爐膛內(nèi)停留時(shí)間達(dá)到2秒，或者是1000℃左右的爐膛停留1秒，或是1200℃左右爐膛內(nèi)停留幾微秒，二惡英就可以完全分解?！盵8]在現(xiàn)有技術(shù)層面，使焚燒爐的溫度達(dá)到上述要求并不困難，而德國(guó)KBI公司研制的新技術(shù)可使垃圾焚燒溫度達(dá)到2300攝氏度[8]。也就是說(shuō)，如果相關(guān)技術(shù)規(guī)程得到保障，二惡英是可控的?；鶎诱遣涣哂谛麄黜?xiàng)目的技術(shù)安全性和風(fēng)險(xiǎn)可控制，但由于公眾對(duì)基層政府缺乏信任，基層政府的“科普”很難得到公眾的認(rèn)可。更重要的問(wèn)題是，二惡英等有害氣體的排放盡管在理論上能夠得到控制，但需要以垃圾焚燒過(guò)程受到嚴(yán)格監(jiān)管為前提。然而，我國(guó)的監(jiān)管體系不夠完善，政府并不能保證焚燒發(fā)電廠嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，導(dǎo)致超標(biāo)排放和違規(guī)排放現(xiàn)象普遍。中科院大連化學(xué)物理所對(duì)全國(guó)19個(gè)市政生活垃圾焚燒爐的二惡英排放進(jìn)行的檢測(cè)和分析表明，已經(jīng)建成運(yùn)行的焚燒發(fā)電廠中將近70%的廠家達(dá)不到歐洲標(biāo)準(zhǔn)(0.1ng-TEQ/Nm3)，還有16%的廠家達(dá)不到中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)(1.0ng-TEQ/Nm3)。接受檢測(cè)的焚燒爐樣本的二惡英排放量平均值為0.423ng-TEQ/Nm3，最高值達(dá)到2.461ng-TEQ/Nm3[13]，高于歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)近25倍。此外，他們還對(duì)14個(gè)國(guó)產(chǎn)醫(yī)療垃圾焚燒爐的二惡英排放進(jìn)行了檢測(cè)分析，其中，9座焚燒爐達(dá)到中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，只有2座達(dá)到或優(yōu)于歐盟標(biāo)準(zhǔn)[13]，而另外5座超出中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的焚燒爐中，最高排放量是國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的63倍?？梢?jiàn)，與歐盟相比，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目有害氣體超標(biāo)排放現(xiàn)象嚴(yán)重。這既暴露了監(jiān)管層面的問(wèn)題，也暴露了地方政府宣傳的諸如“項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行使用的是國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)”以及采用的“歐標(biāo)”，與實(shí)際情況嚴(yán)重出入。這種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的暴露和反差，既使得后續(xù)擬建項(xiàng)目難以獲得民意支持，也加劇了地方政府的“塔西佗陷阱”。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府的傳統(tǒng)合法性在公民理性的批判下日益消減。[18]為增進(jìn)民眾的接受程度，不少?lài)?guó)家和地區(qū)將垃圾焚燒項(xiàng)目運(yùn)行中的各項(xiàng)指標(biāo)公開(kāi)化。例如，德國(guó)柏林不僅將垃圾焚燒煙氣排放數(shù)據(jù)向市民公示，政府還對(duì)垃圾焚燒廠員工進(jìn)行定期檢查并公布檢查結(jié)果，以事實(shí)證明垃圾焚燒的安全性。[19]在我國(guó)臺(tái)北地區(qū)，公眾不用事先通知就可以進(jìn)入垃圾焚燒廠檢查，廠方每?jī)蓚€(gè)月還要將運(yùn)行狀態(tài)的相關(guān)指標(biāo)公開(kāi)上網(wǎng)，接受市民質(zhì)詢(xún)。[8]而在我國(guó)大陸，煙氣排放數(shù)據(jù)沒(méi)有公開(kāi)。自然之友等NGO在2013年發(fā)布的《全國(guó)122座已運(yùn)行垃圾焚燒廠信息申請(qǐng)公開(kāi)報(bào)告》中指出，環(huán)保組織對(duì)76個(gè)市區(qū)級(jí)環(huán)保局提出垃圾焚燒廠信息公開(kāi)的申請(qǐng)，其中45個(gè)環(huán)保局給予回復(fù)；122座已運(yùn)行的垃圾焚燒廠中，只有42座提供了排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。[20]可見(jiàn)，只有三成多的垃圾焚燒廠向NGO提供了相關(guān)數(shù)據(jù)，如果公民以個(gè)人身份申請(qǐng)信息公開(kāi)的話(huà)，其難度可想而知。在公眾無(wú)法及時(shí)獲取垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目相關(guān)信息的情況下，網(wǎng)絡(luò)成為信息來(lái)源的主要渠道。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，公眾不僅可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取信息，還可以參與信息的生成與傳播等環(huán)節(jié)，并且在這一過(guò)程中，公眾往往會(huì)根據(jù)自身的需要進(jìn)行信息加工，這就導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)信息的真實(shí)性、客觀性難以保障，而這些信息，特別是一些負(fù)面消息又通過(guò)網(wǎng)絡(luò)快速傳播從而對(duì)政府公信力造成威脅。這種信息獲取渠道的沖突降低了公眾對(duì)政府的信任度，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)受阻。

不僅如此，作為核心的利益相關(guān)者，擬建項(xiàng)目周?chē)用裨陧?xiàng)目建設(shè)中的公眾參與不足問(wèn)題突出。我國(guó)公眾往往在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的公示階段才知道生活區(qū)域要建項(xiàng)目，民眾被咨詢(xún)意見(jiàn)的情況不多見(jiàn)。如果舉行聽(tīng)證會(huì)，真正受影響區(qū)域的人群參與度有限，甚至存在“聽(tīng)證專(zhuān)業(yè)戶(hù)”、“聽(tīng)證達(dá)人”等特殊人員，給公眾造成了政府、技術(shù)專(zhuān)家與廠商“利益共謀”的刻板印象。政府往往強(qiáng)調(diào)在“綜合考慮地理環(huán)境、城市規(guī)劃以及對(duì)周邊影響的基礎(chǔ)上”選址建設(shè)，并承諾“采用國(guó)際最先進(jìn)的設(shè)備”，但由于缺乏有效的公眾參與，公眾的知情權(quán)得不到保障，政府所宣傳的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)與技術(shù)安全性往往無(wú)法得到公眾的認(rèn)可，增加了環(huán)境抗?fàn)幍陌l(fā)生幾率。學(xué)界和政策研究部門(mén)就此展開(kāi)了很多研究和呼吁，但公眾參與的形式化問(wèn)題依然比較突出。當(dāng)民眾從網(wǎng)絡(luò)渠道或者其他非官方渠道獲此信息后，政府再推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)以及試圖與民眾的溝通就變得被動(dòng)和不易了。

四、 研究結(jié)論

鄰避效應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了深刻影響，除了居民對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和健康擔(dān)憂(yōu)等因素考量外，其背后還有很多深層次的社會(huì)因素。比如，社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期的大量社會(huì)矛盾以及公眾對(duì)拆遷、征地以及腐敗等問(wèn)題中衍生出的不滿(mǎn)情緒，都會(huì)通過(guò)特定的擬建項(xiàng)目發(fā)酵和表現(xiàn)，推動(dòng)著鄰避效應(yīng)的發(fā)生和發(fā)展。此外，業(yè)主和開(kāi)發(fā)商對(duì)房屋升值空間和保值等因素的考量也會(huì)影響鄰避沖突。

當(dāng)前，地方政府依然沒(méi)有擺脫威權(quán)體制思維，項(xiàng)目決策等環(huán)節(jié)對(duì)公眾參與重視不夠，而“快速上馬”的項(xiàng)目決策邏輯恰恰是鄰避效應(yīng)發(fā)生的推動(dòng)因素。同時(shí)，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涉及很多專(zhuān)業(yè)知識(shí)，普通居民對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目到底存在哪些風(fēng)險(xiǎn)及其產(chǎn)生機(jī)制等并不清楚。在建設(shè)項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制不健全以及信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目就成了污染的代名詞，從而導(dǎo)致抗?fàn)幨录粩唷?/p>

破解鄰避效應(yīng)的中國(guó)困局是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多方因素。對(duì)于基層政府而言，核心問(wèn)題是破解“塔西佗陷阱”，重構(gòu)政府信任。其中，以下兩個(gè)方面尤為重要。

首先，政府部門(mén)必須調(diào)整項(xiàng)目決策的行為邏輯。這已經(jīng)是個(gè)“老生常談”的問(wèn)題，但依然是個(gè)“不得不談”的問(wèn)題。當(dāng)前，大量的鄰避沖突和地方政府關(guān)于這些項(xiàng)目的決策模式有很大關(guān)系，有些時(shí)候，公眾參與只是一種形式參與，并沒(méi)有考慮到利益相關(guān)者的各種核心關(guān)切。為此，必須改變擬建項(xiàng)目“快速上馬”邏輯，避免“程序形式化”現(xiàn)象。地方政府應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)程序要求，通過(guò)環(huán)境影響評(píng)估等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的合法性。與此同時(shí)，需要切實(shí)實(shí)施公眾參與，而不僅僅是政策文本層面的重視。政府部門(mén)不僅要在項(xiàng)目的選址與論證階段聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，還要完善公眾的監(jiān)管渠道，接受公眾質(zhì)詢(xún)，尋求民意的“最大公約數(shù)”。公眾參與對(duì)于提高居民的科學(xué)認(rèn)知水平，避免垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目被妖魔化，具有直接意義。

其次，健全建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)項(xiàng)目在制定、出臺(tái)及實(shí)施后可能發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定的諸因素進(jìn)行分析，進(jìn)而采取防范、降低和消除危害社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。[21]在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)中，開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是有效減少鄰避沖突發(fā)生幾率的重要途徑。在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)中，地方政府側(cè)重于從技術(shù)、資金等方面對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行可行性評(píng)估，往往忽視了項(xiàng)目建設(shè)對(duì)項(xiàng)目受影響區(qū)域及其人群以及社會(huì)穩(wěn)定造成的影響。當(dāng)前，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化，社會(huì)矛盾更加復(fù)雜。隨著環(huán)境意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的不斷提高，公眾與地方政府的摩擦在不斷增加。因此，如果地方政府在項(xiàng)目建設(shè)中沒(méi)有充分考慮公眾的意愿、不能有效疏導(dǎo)底層社會(huì)的情緒，得不到正面回應(yīng)的公眾就會(huì)采取諸如“集體散步”、“圍堵高速公路”甚至更為激烈的方式進(jìn)行抗議，進(jìn)而誘發(fā)群體性事件。而當(dāng)相關(guān)部門(mén)維持秩序時(shí)，可能會(huì)與公眾發(fā)生肢體沖突，爆發(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。因此，通過(guò)健全項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，進(jìn)而從源頭預(yù)防鄰避沖突具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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2016-03-25

2016-07-05

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)基金“長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)學(xué)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2015B10814)；

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)基金“海洋環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)學(xué)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2016B02314)。

陳濤(1983-)，男，社會(huì)學(xué)博士，河海大學(xué)社會(huì)學(xué)系、江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地培育點(diǎn)長(zhǎng)三角環(huán)境與社會(huì)研究中心副教授，研究方向：環(huán)境社會(huì)學(xué)。

TU993.3

A

1009-105X(2016)05-0069-05