當(dāng)前農(nóng)村基層干部選拔任用制度的問(wèn)題與對(duì)策研究

陳愛(ài)生　陳宗文

[提 要]2000年以來(lái)，農(nóng)村基層干部選拔任用制度改革取得了新的成就。但是當(dāng)前仍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用民主公開(kāi)不夠、流動(dòng)晉升機(jī)制不完善、村干部賄選嚴(yán)重等問(wèn)題。解決的對(duì)策是大力推進(jìn)選拔任用民主化、完善晉升流動(dòng)鏈、增強(qiáng)村民的監(jiān)督力量。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基層干部；選拔任用；制度改革；問(wèn)題與對(duì)策

[作者簡(jiǎn)介]陳愛(ài)生（1971—），男，南昌航空大學(xué)副教授，研究方向?yàn)楫?dāng)代社會(huì)思潮與思想政治教育；陳宗文（1981—），男，南昌航空大學(xué)助理研究員，研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代史。（江西南昌 330063）

[基金項(xiàng)目]江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“改革開(kāi)放以來(lái)我黨選拔和培養(yǎng)農(nóng)村基層干部的經(jīng)驗(yàn)研究”（10DJ14）

中國(guó)農(nóng)村基層干部處于干部隊(duì)伍的最末端，但卻是農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的最前沿力量。2000年以來(lái)，隨著“三農(nóng)”問(wèn)題再度得到重視和城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村基層干部①選拔任用制度改革也取得了新的成就。改革的主要舉措是將基層探索的“選調(diào)生”制度、大學(xué)生“村官”制度上升為國(guó)家戰(zhàn)略舉措，推廣群眾參與村黨支部書(shū)記的推選和試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員的“公推直選”。它的成效是以國(guó)家力量大量補(bǔ)充受過(guò)高等教育的基層干部，填補(bǔ)了農(nóng)村精英流失后的人才空缺；將村支部的選任制模式運(yùn)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員選舉，規(guī)范和肯定了群眾參與選拔任用干部。

一、當(dāng)前的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)15年的改革，農(nóng)村基層干部選拔任用制度雖不斷地完善。但是從實(shí)踐層面看還存在以下主要問(wèn)題。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用民主公開(kāi)不夠。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用距離民主公開(kāi)透明的要求，還有較大差距。雖然，制訂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用條例，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用作出了明確制度規(guī)定。但是，實(shí)踐中選拔任用干部時(shí)“把一切不正常的都穿上合法外衣，而沒(méi)有一點(diǎn)破綻”[1]（P39）的現(xiàn)象依然存在。“黨管干部”原則被異化為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定原則，“形成上下貫通的政治庇護(hù)網(wǎng)”[2]（P107-108）問(wèn)題依然突出。目前實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“政黨提名”人大等額選舉和十分有限的副職差額選舉，既缺乏競(jìng)爭(zhēng)性也缺乏民意基礎(chǔ)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記由上級(jí)黨委指派損害了黨的民主集中制原則[3]（P24-36），導(dǎo)致干部“對(duì)上負(fù)責(zé)”，脫離群眾。派系關(guān)系、政治背景、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等后臺(tái)因素往往決定著基層干部的晉升[4]（P32）。凡此種種，說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用人為干擾因素太多，民主化程度非常有限，需要大力改革。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動(dòng)晉升制度不完善。領(lǐng)導(dǎo)干部的金字塔結(jié)構(gòu)決定了晉升提拔的數(shù)量非常有限，而且時(shí)間慢長(zhǎng)。一項(xiàng)基于縣域干部的研究表明，85.7%的正科級(jí)干部止于正科的終點(diǎn)；在眾多隱性臺(tái)階面前，22歲畢業(yè)入職的大學(xué)生，40歲才有可能成為副縣級(jí)，48歲有可能成為正縣級(jí)[5]（P89）。干部中成為副縣級(jí)的只有0.36%，成為正縣級(jí)的概率則還要低10倍②。長(zhǎng)期滯留在條件艱苦的基層和城鄉(xiāng)工資福利待遇的懸殊，嚴(yán)重影響農(nóng)村基層干部的干事創(chuàng)業(yè)的活力，同時(shí)導(dǎo)致流動(dòng)無(wú)序、腐敗叢生。筆者對(duì)江西某縣的調(diào)研顯示，城區(qū)附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺額，干部絞盡腦汁、用盡關(guān)系往中心城區(qū)及附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)。但是，流動(dòng)過(guò)快的現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，有些地方新錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員因上級(jí)遴選流失超過(guò)1/3[6]（P40）。

3.村干部賄選嚴(yán)重。村民委員會(huì)選舉賄選頻發(fā)，形式多樣、資金巨大，大有愈演愈烈之勢(shì)。村干部選舉的監(jiān)督“有機(jī)制，無(wú)效率”。中央和國(guó)家多次下發(fā)指導(dǎo)選舉的通知4，還有“供參考”的《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》。但是僅有制度是無(wú)法遏制類型各異的選舉亂象。在較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)和城市近郊地區(qū)，村委會(huì)成員特別是村委會(huì)主任的競(jìng)爭(zhēng)比較激烈，有的甚至不惜重金進(jìn)行賄選，有的還有黑惡勢(shì)力參與。

二、解決的對(duì)策

1.大力推進(jìn)選拔任用民主化。擴(kuò)大基層干部選拔任用的民主成分也許是改革當(dāng)前弊病的最好選擇。一是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)候選人提名方式，擴(kuò)大差額選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)候選人的提名權(quán)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，使本來(lái)應(yīng)該對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表和人大代表負(fù)責(zé)變成對(duì)縣市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表和人大代表的地位虛化。為此，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)候選人提名權(quán)交給代表，徹底改變唯上不唯下的政治生態(tài)。要將當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手和副職的差額選舉擴(kuò)大。設(shè)計(jì)嚴(yán)密、規(guī)范的程序，為候選人提供競(jìng)選宣傳的機(jī)會(huì)，為黨代表、人大代表提供質(zhì)詢機(jī)會(huì)。

一是大力推行村鄉(xiāng)干部選任制，適當(dāng)運(yùn)用聘任和考任制，逐步退出委任制。村鄉(xiāng)干部直接接觸廣大基層群眾，因此干部的選拔任用方式要體現(xiàn)群眾意志。委任制帶有明顯的“人治”色彩，導(dǎo)致干部對(duì)上負(fù)責(zé)，容易產(chǎn)生任人唯親、唯派、唯利。選任制由多數(shù)人說(shuō)了算，有利于干部密切聯(lián)系群眾，接受群眾的監(jiān)督；聘任制有利于解決干部能上能下的問(wèn)題，增強(qiáng)了干部的責(zé)任心和事業(yè)心；考任制有利于選拔精英，建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍?；鶎右呀?jīng)成功探索了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記直選和公選的經(jīng)驗(yàn)，競(jìng)爭(zhēng)性選舉或選拔已有實(shí)踐案例、政策支持和民意基礎(chǔ)。競(jìng)爭(zhēng)性選舉或選拔“介于委任制和選舉制之間”，“降低了組織部門的裁量空間”[7]（P14-17），開(kāi)避了密切聯(lián)系群眾的制度化途徑[8]（P45）。有研究者提出“直接選舉是未來(lái)我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的可行模式與改革方向”[9]（P56）。因此，繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用民主化進(jìn)程要在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部民主選舉或選拔試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，突破委任制，由黨代表、人大代表的差額選舉、競(jìng)爭(zhēng)性選舉逐步向群眾直接選舉選拔過(guò)渡。

三是將工作原則程序化。選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持黨管干部、民主集中制、民主公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、注重實(shí)績(jī)?nèi)罕姽J(rèn)等原則。但是，這些原則實(shí)際運(yùn)作時(shí)存在諸多漏洞，受制于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，黨委領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)異化成黨委書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)，黨管干部有時(shí)異化成黨委書(shū)記管干部。要將這些原則發(fā)展、完善、健全為組織程序和工作規(guī)范。尤其是黨管干部原則，應(yīng)當(dāng)是黨管干部政策制定和選撥任用規(guī)則、運(yùn)作程序的設(shè)計(jì)和監(jiān)督，而不能被個(gè)別或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)曲解該原則，造成在缺失尊重群眾和普通黨員意志的情況下獨(dú)斷裁量。

二、青年運(yùn)河建設(shè)的歷史過(guò)程

（一）鶴地水庫(kù)建設(shè)

鶴地水庫(kù)工程施工期間，正處在貫徹黨的過(guò)渡時(shí)期總路線、大躍進(jìn)、人民公社化時(shí)期。這一時(shí)期又是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)困難、行政區(qū)域多變的時(shí)期。鶴地水庫(kù)施工時(shí)是鄉(xiāng)轄中級(jí)人民公社建制實(shí)行軍事化施工，1958年11月合并為雷北縣后，建立高級(jí)人民公社實(shí)行政社合一建制，撤銷雷州縣恢復(fù)原各縣建制后又實(shí)行區(qū)轄人民公社建制。但是雷州半島人民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，克服經(jīng)濟(jì)困難、物資短缺、工具不足等問(wèn)題，鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義。在工程上馬后，雷州半島人民自籌資金、自帶工棚、自帶口糧、自帶工具、自學(xué)技術(shù)上工地，戰(zhàn)烈日、冒風(fēng)雨、露宿山崗、披荊斬棘，用一年零二個(gè)月時(shí)間，用勤勞的雙手創(chuàng)造出一個(gè)驚天動(dòng)地、改造大自然的輝煌業(yè)績(jī)，馴服了九洲江的洪水猛獸，驅(qū)除了雷州半島歷史性旱患。鶴地水庫(kù)工程由土壩、溢洪道、渠首樞紐、鐵路排水渠等各項(xiàng)工程組成。鶴地水庫(kù)的施工建設(shè)，從1958年4月～8月為施工準(zhǔn)備階段，1958年8月正式施工，1959年9月完成施工任務(wù)，歷時(shí)一年零二個(gè)月。鶴地水庫(kù)施工，主要包括土壩、建筑物、排水渠三大部分：

1.土壩施工建設(shè)

土壩施工，主要包括導(dǎo)流渠、圍堰、截水墻、土壩填筑。

（1）導(dǎo)流渠施工和九洲江圍堰合攏

導(dǎo)流渠的出口是利用排水渠尾段，將九洲江水引入導(dǎo)流渠，向下游九洲江排泄，以利于攔河主壩施工的順利進(jìn)行。

導(dǎo)流渠是將鐵路防護(hù)壩一號(hào)壩挖通，連接鐵路排水渠末段而導(dǎo)入九洲江，尾段設(shè)跌水閘1座，后建設(shè)水電站1座，導(dǎo)流渠從1958年7月開(kāi)始施工，1958年12月建成，導(dǎo)流渠建成后，通過(guò)九洲江圍堰將九洲江水?dāng)r截，從導(dǎo)流渠排向九洲江。攔河上壩施工待土壩填至35米高程后，于1959年4月3日截流，封閉導(dǎo)流口，填筑鐵路防護(hù)壩一壩，至此導(dǎo)流，圍堰工程全部結(jié)束。

（2）圍堰施工

圍堰是將九洲江和周德河水截?cái)?，通過(guò)導(dǎo)流渠向九洲江排出，以利于攔河主壩進(jìn)行施工，故名曰圍堰。

鶴地水庫(kù)攔河壩址在周德塘河口以下，河底寬130米，九洲江水有暴漲，暴落的特性，施工時(shí)間短，宜采用一次斷流方式，用圍堰擋水，用引渠導(dǎo)流。截流時(shí)間于1958年12月16日。在主壩、壩軸線上游450河床筑第一號(hào)圍堰，在上游壩腳左岸小支流口周德塘村筑第二圍堰，另開(kāi)小渠將第二圍堰水引入一號(hào)圍堰上游而導(dǎo)入導(dǎo)流渠，在攔河主壩下游100米出口筑第三號(hào)圍堰，而在壩軸線開(kāi)挖主壩基礎(chǔ)，至1959年4月3日堵截導(dǎo)流后，二條圍堰全部沒(méi)于水中。

（3）土壩基礎(chǔ)開(kāi)挖

鶴地水庫(kù)主壩以攔河大壩、西一、西二壩組成，由大壩工區(qū)負(fù)責(zé)施工；副壩由渠首工區(qū)負(fù)責(zé)修建；鐵路防護(hù)壩段由坡脊工區(qū)負(fù)責(zé)施工。壩基截水槽處理，使西一壩基與西二壩相接，基礎(chǔ)開(kāi)挖于1958年9月28日完成。

（4）土壩填筑

鶴地水庫(kù)土壩填筑，全靠人工筑成，低洼地上壩土料全靠肩挑和用木板車推土上壩；高地下壩土料，采用自制空中吊車、索引、轉(zhuǎn)盤(pán)吊車落土。1958年9月除主壩圍堰、導(dǎo)流未能施工外，其余土壩均全面進(jìn)入填筑階段，第一期上場(chǎng)民工為6萬(wàn)人。

鶴地水庫(kù)主壩填筑分兩期進(jìn)行。第一期先填西一、西二鐵路防護(hù)壩和副壩。第二期汛期過(guò)后冬季，填筑主壩。使勞動(dòng)力集中，提高填筑效率，確保工程安全，以達(dá)到縮短施工期的目的。

1959年2月，工地黨委，工地總指揮部決定在汛期前堵截導(dǎo)流。各壩體填土要求達(dá)到35米高程，因進(jìn)度慢采取壩體橫斷面分期施工，1959年九洲江流域汛期早，5月4日至5月8日，九洲江流域連降暴雨，庫(kù)水位急劇上漲，大大地威脅土壩的安全，鶴地水庫(kù)進(jìn)入搶險(xiǎn)施工階段，勞動(dòng)力由6萬(wàn)人增加到15萬(wàn)人。5月29日全線土壩迎水面單邊達(dá)到安全高程。

（5）壩面作業(yè)

初期重點(diǎn)整平土壩基礎(chǔ)，擴(kuò)大施工面，為大量上土和機(jī)壓創(chuàng)造條件。清除壩面積水，保證施工質(zhì)量，由于土壩填筑是露天作業(yè)，時(shí)值汛期，雨天壩面積水影響土壩質(zhì)量，上土采用向庫(kù)內(nèi)傾斜，雨天水向庫(kù)內(nèi)流掉，壩面不平整的挖溝排除，經(jīng)施工員驗(yàn)收合格才準(zhǔn)上土。在防汛搶速度時(shí)，遇著積水將爛泥鏟掉，用空壓機(jī)壓實(shí)再填25厘米土后輾實(shí)，避免出現(xiàn)橡皮土影響施工質(zhì)量。

鶴地水庫(kù)于1958年6月10日開(kāi)工至1959年8月30日竣工，共完成土壩35條，土方量624萬(wàn)立方米，砌石方16.3萬(wàn)立方米，其中：漿砌石3.18萬(wàn)立方米，混凝土2.7萬(wàn)立方米（其中鋼筋混凝土838立方米），木材8700立方米，鋼材313噸，水泥7000噸，使用勞動(dòng)力3376.78萬(wàn)個(gè)工日。

2.溢洪道施工建設(shè)

溢洪道建于攔河大壩左岸大小兩山頭之間，山坳高程39.44米，溢洪道中心線與攔河主壩軸線成一折線交角，偏角32度，可使水流由水庫(kù)至溢洪道口的水流平衡。溢洪堰頂高程35.2米，其基礎(chǔ)放置于半風(fēng)化巖石上。整個(gè)溢洪道軸線成一直線，水流平順。溢洪道出水口與九洲江相接，距主壩腳340米，免除了壩下受沖刷。溢洪道凈寬50米，分5孔，在水庫(kù)正常水位與洪水位之間控制溢洪流量900立方米每秒。

1958年9月23日，溢洪道工程開(kāi)始清理基礎(chǔ)，工程由遂溪縣民工負(fù)責(zé)，是年11月1日完成溢洪大閘基礎(chǔ)開(kāi)挖，接著進(jìn)行二、二、三號(hào)閘墩澆灌混凝土及挖掘基坑施工。1959年1月，大閘開(kāi)始澆灌混凝土，同進(jìn)進(jìn)行陡槽清基，砌石。4月完成閘墩混凝土澆灌工程。5月16日完成溢洪道公路橋作業(yè)。由于汛期來(lái)臨，而進(jìn)入溢洪道陡槽搶險(xiǎn)施工，三次改變計(jì)劃，三次突擊搶險(xiǎn)。

1959年4月3日導(dǎo)流堵口后，庫(kù)水庫(kù)急劇上漲，溢洪道施工處于搶險(xiǎn)階段。駐湛中國(guó)人民解放軍0965部隊(duì)，派出工兵連支援溢洪道爆破工程，將溢洪道口小山炸掉，為搶修溢洪道開(kāi)路。1959年5月20日，雷州青年運(yùn)河工程指揮部決定成立“溢洪道搶險(xiǎn)指揮部”組織日夜施工，于1959年12月15日全部竣工。