地方人大對司法機關(guān)監(jiān)督的困境與出路

侯雪璟　周星

摘 要：隨著我國依法治國戰(zhàn)略的實行，司法體制改革的不斷深入，司法機關(guān)的重要性和獨立性日益凸顯。然而，權(quán)力需要相互監(jiān)督，相互制衡才能使權(quán)力得到最有效的運用，地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督正是回應(yīng)這樣的需求。本文旨在通過對地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的法律界定，監(jiān)督的必要性和監(jiān)督現(xiàn)狀和困境的研究，進一步分析存在困境的成因，最終找出地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的出路和對策。

關(guān)鍵詞：地方人大；司法機關(guān)；監(jiān)督

項目編號：X2016053

項目名稱：地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的合理界限研究

1 地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的法律界定

地方人大對司法機關(guān)及其活動的監(jiān)督是憲法和法律賦予國家權(quán)力機關(guān)的一項重要職權(quán)，是我國權(quán)力監(jiān)督的重要一環(huán)[1]。地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督，是指省級以下地方各級人大及其常委會對人民法院、人民檢察院和機關(guān)工作人員的監(jiān)督。具體規(guī)定見于我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，地方人大監(jiān)督司法機關(guān)包括兩個方面：一方面，司法機關(guān)由國家權(quán)力機關(guān)，即各級人民代表大會產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督；另一方面，司法機關(guān)獨立依法獨立行使檢察權(quán)、審判權(quán)等司法權(quán)力。由此可見，地方人大和司法機關(guān)是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系[2]。地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督不是直接的干預(yù)，而是在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)進行監(jiān)督。當然，如果地方人大的監(jiān)督形同虛設(shè)，也不利于監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。即地方人大過度監(jiān)督司法機關(guān)和監(jiān)督司法機關(guān)力度不夠都屬于地方人大監(jiān)督司法機關(guān)不到位。近年來，隨著《監(jiān)督法》的頒布與實施，司法體制改革的不斷推進和深入，現(xiàn)實情況對地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督工作提出了新的和更高的要求。在充分保證司法機關(guān)的獨立性的同時，地方人大要不斷強化監(jiān)督意識、改進監(jiān)督方式、完善監(jiān)督機制。地方人大應(yīng)把握好對司法機關(guān)監(jiān)督的法律界限，使人大監(jiān)督工作真正能夠發(fā)揮作用，防止司法權(quán)力的濫用。地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督在法治的軌道上運行，是依法治國方略的要求；權(quán)力機關(guān)對司法機關(guān)的有效監(jiān)督，是利益制衡的重要途徑；地方人大依法監(jiān)督司法機關(guān)，是實現(xiàn)司法正義的根本要求。

2 地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的必要性

（一）地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的法理基礎(chǔ)

各級人大監(jiān)督司法機關(guān)具有法理上的正當性。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，各級人民代表大會由人民選舉產(chǎn)生，代表廣大人民的利益。地方各級人民代表大會代表人民行使管理國家和地方事務(wù)，地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督實質(zhì)上就是人民對司法機關(guān)的監(jiān)督，即人民監(jiān)督此時就是自上而下的一種監(jiān)督。各級地方人民代表大會產(chǎn)生其同級的司法機關(guān)，司法機關(guān)必然要對其負責，受其監(jiān)督[3]。地方人大監(jiān)督司法機關(guān)是權(quán)力制衡原則的重要體現(xiàn)，只有國家機關(guān)之間相互制衡，才能最大限度地避免權(quán)力的濫用，實現(xiàn)國家的良好治理。法律是秩序和正義的集合體，司法機關(guān)作為維護公平正義的最后一道防線，如果這一環(huán)節(jié)崩潰了，那么公民乃至整個社會的公平正義的就無從談起。因此，如何發(fā)揮地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的作用，防止司法機關(guān)權(quán)力濫用，防范司法不公正具有重要的理論價值。

（二）地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的現(xiàn)實要求

地方人大監(jiān)督司法機關(guān)是全面推進依法治國的現(xiàn)實要求。當下，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，國家全面推進依法治國。黨的十八屆三中全會提出了加強社會主義民主政治制度的建設(shè)，在司法管理體制改革中，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度。同時，加快推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，健全人大監(jiān)督"一府兩院"制度。十八屆四中全會提出全面推進依法治國戰(zhàn)略，依法治國需要權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)都依法辦事，司法體制改革雖然強化了司法機關(guān)的獨立性，解除了行政機關(guān)在人財物方面對司法機關(guān)工作的約束，但是并不意味著人大對司法機關(guān)監(jiān)督權(quán)的削弱，相反，為防止法官、檢察官濫用權(quán)力，需要權(quán)力機關(guān)運用綜合、科學、多元化的手段，加強和規(guī)范對司法工作的監(jiān)督，以確保司法權(quán)依法公正運行。

3 地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的現(xiàn)狀與困境

（一）法律上的規(guī)定

我國現(xiàn)行法律有對人大監(jiān)督司法機關(guān)的規(guī)定，《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及《監(jiān)督法》分別對我國國家機關(guān)的縱向和橫向的權(quán)力分配與相互制約做出了法律確認，規(guī)定司法機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。我國的政體是人民代表大會制度，各級人大機關(guān)代表人民的利益，人大對司法機關(guān)的監(jiān)督，實質(zhì)上就是人民對司法機關(guān)的監(jiān)督。2006年實施的《監(jiān)督法》還就各級人大常委對司法機關(guān)的監(jiān)督作了專門規(guī)定。各級人大要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)聽取和審查本級人民法院、人民檢察院的工作報告，監(jiān)督人民法院和人民檢察院的工作，受理人民群眾對上述機關(guān)和國家工作人員的申訴和意見，依法選舉和罷免司法機關(guān)工作人員[4]。因此，在司法體制改革的背景下，省級以下地方人大極其常委會對司法機關(guān)的監(jiān)督必不可少，反而應(yīng)該更加加強和規(guī)范。

（二）實踐中的狀況

當前，我國正在進行如火如荼的司法體制改革，司法機關(guān)的獨立地位日益被重視，人大監(jiān)督司法機關(guān)工作的權(quán)力有被削弱的危險。同時，我國司法進程處于初步發(fā)展的階段，地方"兩院"司法隊伍人員的素質(zhì)有待提高。目前，我國地方人大監(jiān)督司法機關(guān)工作主要存在以下兩方面的困境：一是監(jiān)督手段乏力；二是過度干預(yù)司法。一方面，地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督手段乏力。從實踐來看，地方人大監(jiān)督司法機關(guān)普遍存在形式化，重形式輕實質(zhì)，人大監(jiān)督方式單一。實踐中，地方人大監(jiān)督司法的方式主要是聽取報告和座談會，其他諸如憲法和監(jiān)督法規(guī)定的檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題的調(diào)查以及撤職案的審議和決定等都很少運用。而且，地方人大監(jiān)督司法機關(guān)缺乏有力的制裁手段，即使司法工作存在問題，地方人大也只能做出批評建議等軟性的措施。另一方面，地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督面臨著如何正確處理人大監(jiān)督和保持司法機關(guān)獨立地位兩者之間的關(guān)系。司法工作本身是專業(yè)性很強的工作，司法過程需要高超的技藝對認定事實、適用法律以及平衡各方利益，即不斷地在事實和法律規(guī)范之間反復(fù)平衡，最終做出公正裁判[5]。而地方人大中的工作人員由于其缺乏專業(yè)知識，加上政治任務(wù)的壓力容易對司法機關(guān)的工作過度干預(yù)，甚至導致冤假錯案的發(fā)生。實踐中，地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督存在重實體輕程序，重"個案"輕"類案"的現(xiàn)象。有些地方人大代表和領(lǐng)導出于自身或者地方利益的考慮，通過非法干涉司法機關(guān)的正常工作，影響案件的實體結(jié)果，嚴重損害了司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)。地方人大監(jiān)督司法機關(guān)工作的具體案件，即所謂的"個案監(jiān)督"，它一方面有利于解決人民群眾反映強烈的案件，實現(xiàn)個案公正。但另一方面如果把握不好法律界限，破壞司法的權(quán)威性和終局裁判性，反而不利于司法公正。

4 地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的困境的成因分析

（一）對地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的認識不足

地方人大監(jiān)督司法機關(guān)工作存在諸多困境，是由多方面原因造成的。人們對地方人大監(jiān)督司法機關(guān)存在認識上的不足和誤區(qū)。隨著監(jiān)督法的出臺，人們對地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的認識有了一定提高，但是在監(jiān)督工作中，人們還存在著認識不足和模糊的現(xiàn)象。有的認為人大監(jiān)督只是形式主義，人大缺乏對案件的了解，監(jiān)督工作沒辦法起到應(yīng)有的效果，并不解決實際問題。有的則認為地方人大監(jiān)督司法機關(guān)有干預(yù)司法機關(guān)獨立地位的嫌疑，影響案件裁判，損害司法獨立。同時，對司法機關(guān)進行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督本身是一項專業(yè)性很強的工作，監(jiān)督者需要有法律素養(yǎng)，必須熟悉法律。而現(xiàn)實中，地方人大代表對法律工作缺乏認識，實踐經(jīng)驗不足，絕大多數(shù)都沒有從事過司法工作，如果讓他們監(jiān)督司法機關(guān)的工作，即讓非專業(yè)的去監(jiān)督專業(yè)的，可想而知，這就很容易造成司法公正，影響監(jiān)督的權(quán)威性。

（二）地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的執(zhí)行力度不夠

我國監(jiān)督法雖然賦予了地方人大常委會聽取和審議專項工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定、組織執(zhí)法檢查等七項監(jiān)督方式，但在實踐中地方人大監(jiān)督方式比較單一，監(jiān)督手段沒有得到充分運用，質(zhì)詢和組織特定問題調(diào)查等剛性手段很少運用，撤職案更是因為涉及人事決定權(quán)和各方利益，不敢輕易獨自啟動。監(jiān)督方式的有限性，導致監(jiān)督效果不佳。即使聽報告和座談會的監(jiān)督方式，只是了解情況的性質(zhì)，沒有規(guī)定聽取報告的法律后果，結(jié)果就是人大代表很少提意見，或者提出意見后有關(guān)部門也不聽取。

（三）地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的機制不完善

地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的機制還不完善，人大對"兩院"的監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式、標準和責任等，法律并無具體規(guī)定，各地的做法也沒有統(tǒng)一的標準，致使人大對司法機關(guān)的監(jiān)督始終處于尷尬的局面。表現(xiàn)為常規(guī)問題監(jiān)督多，新的疑難問題監(jiān)督少；形式性監(jiān)督多，實質(zhì)性監(jiān)督少；彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少；隨機性監(jiān)督多，針對性監(jiān)督少。監(jiān)督手段要么流于形式，監(jiān)督過程中程序格式化，只看到好的，反映不出實質(zhì)問題，起不到應(yīng)有的監(jiān)督效果。要么過度干預(yù)司法，地方人大非法的介入和干涉，提出的意見和建議不專業(yè)，違背事實和法律，使司法機關(guān)迫于壓力做出不公正的裁判。

5 地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的出路

（一）加大宣傳教育，克服認識上的不足與錯誤

首先，加強對監(jiān)督者和被監(jiān)督者的關(guān)于憲法和監(jiān)督法以及相關(guān)組織法的宣傳教育，要從根本上正確全面認識地方人大對司法機關(guān)監(jiān)督的正當性以及權(quán)力界限。針對比較敏感的個案監(jiān)督問題，法律沒有禁止，地方人大可以積極探索更加合理的監(jiān)督方式，只要不限制和剝奪公民的基本權(quán)利，可以適度運動。原因在于，司法公正的實現(xiàn)是由一個個案件得到公正處理組成的。司法機關(guān)的活動是辦案，地方人大對司法機關(guān)的具體重大疑難案件，以及人民群眾反應(yīng)強烈的案件進行監(jiān)督，有助于司法的公正。其次，建議增設(shè)專門的司法監(jiān)督工作處。司法機關(guān)工作是一項專業(yè)性強，工作量大，固守社會公正的最后一道防線的工作。地方人大設(shè)立專門的司法監(jiān)督工作處，有利于消除對司法工作監(jiān)督的錯誤認識，樹立監(jiān)督權(quán)威。加大對司法監(jiān)督工作人員的培養(yǎng)教育，定期組織法律專業(yè)知識的培訓，提高他們的法律素養(yǎng)，宣傳新的法律法規(guī)，提升監(jiān)督能力。只有這樣，才能使監(jiān)督司法的工作有的放矢，克服監(jiān)督者專業(yè)問題上的認識不足。

（二）細化監(jiān)督措施，增強執(zhí)行力度

地方人大要不斷細化監(jiān)督措施，增設(shè)監(jiān)督工作的執(zhí)行力度。具體可以從以下兩方面入手：一是拓寬地方人大和司法機關(guān)信息交流渠道；二是制定監(jiān)督司法工作規(guī)定的實施細則。知情是監(jiān)督的前提，地方人大有效監(jiān)督司法機關(guān)需要打破二者之間的信息屏障，加強各部門之間日常工作和信息的對接和交流，例如，建立司法機關(guān)規(guī)范性司法文件的報送備案制度。只有實現(xiàn)有效對接和聯(lián)系，人大監(jiān)督司法機關(guān)工作才能有針對性，可以通過拓寬信息交流渠道，建立信息交流平臺，如建立互聯(lián)網(wǎng)鏈接等，使人大監(jiān)督科學運作。當然，地方人大要因地制宜，在已有規(guī)定的基礎(chǔ)上創(chuàng)新監(jiān)督方式，細化監(jiān)督措施。明確監(jiān)督范圍、適用條件、啟動方式和具體實施程序。明確監(jiān)督的法律后果，加強剛性監(jiān)督，加強執(zhí)行力度。要及時總結(jié)監(jiān)督司法工作的經(jīng)驗和教訓，形成規(guī)范性文件，使監(jiān)督司法工作更加規(guī)范化。

（三）完善監(jiān)督機制，提高監(jiān)督工作的效率

地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督，包括對人和事兩方面的監(jiān)督。司法人員的履職情況和案件的處理是內(nèi)在統(tǒng)一的，司法公正的核心是案件質(zhì)量，案件質(zhì)量最終也取決于司法人員的素質(zhì)和能力。完善監(jiān)督機制，需要統(tǒng)一對人和事的監(jiān)督，建立人事和案件監(jiān)督機制。一方面，加強對司法工作人員任職前的資格和條件審查，任職過程中具體司法工作的監(jiān)督以及離職后的監(jiān)督。及時發(fā)現(xiàn)和掌握司法工作人員失職和損害司法的行為。對司法機關(guān)的案件進行分類監(jiān)督，建立代表數(shù)據(jù)庫，定期開展執(zhí)法檢查，認真聽取人民的自己和建議，保持人大監(jiān)督司法的人民性和權(quán)威性。

參考文獻

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[2] 陳亮. 人大司法監(jiān)督的困境與突破[J]. 人民政壇， 2016（3）.

[3] 許衛(wèi)喬. 地方人大在維護司法公正中的監(jiān)督作用[J]. 人民之聲， 2010（6）.

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[5] 常有有. 司法機關(guān)省級統(tǒng)管后的地方人大監(jiān)督[J]. 法治與社會， 2014（3）.

作者簡介

侯雪璟（1992-），女，漢族，河北省邢臺市人，碩士研究生在讀，現(xiàn)就讀于河北大學政法學院，法律（法學）專業(yè)。

周星（1991-），男，漢族，山東省濱州市人，碩士研究生在讀，現(xiàn)就讀于河北大學政法學院，法律（法學）專業(yè)。