淺析我國(guó)當(dāng)下稅權(quán)分配

李軍偉　何舒婷

1 我國(guó)稅權(quán)分配概述

稅權(quán)分配，具體內(nèi)容包括稅收立法權(quán)、稅收收入歸屬權(quán)等權(quán)力在不同層級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行的不同的分配方式，主要是指稅權(quán)在相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的分配。稅權(quán)的分配主要表現(xiàn)為橫向分配和縱向分配兩種方式：橫向分配包括中央層級(jí)和地方層級(jí)，中央主要是指在全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院之間的分配，而地方主要包括同級(jí)地方之間的分配；而縱向分配指的是稅權(quán)在同一性質(zhì)國(guó)家機(jī)關(guān)不同層級(jí)之間的分配。其分配現(xiàn)狀如下：

1、立法權(quán)分配

我國(guó)稅收立法權(quán)高度集中于中央，由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使或授權(quán)國(guó)務(wù)院行使，稅種的開(kāi)征、停征等都由中央決定；地方并無(wú)稅收立法權(quán)，地方省級(jí)人民政府只能按授權(quán)的范圍落實(shí)有關(guān)稅種的具體管理權(quán)限和實(shí)施細(xì)則，如省級(jí)人民政府可以規(guī)定房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船使用稅等的實(shí)施細(xì)則。

2、征管權(quán)分配

在稅收征管權(quán)分配方面，海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局作為國(guó)家稅收征管的主要部門(mén)行使稅收征管權(quán)。其均以稅收收入歸屬權(quán)為依據(jù)，同時(shí)結(jié)合中央地方共享稅的具體征收方式并在中央和地方劃分的基礎(chǔ)上劃定稅收征管權(quán)范圍，各司其職。

3、收入權(quán)分配

我國(guó)的稅收收入歸屬也劃分為中央和地方的支出分配，其主要根據(jù)是中央與地方政府的事權(quán)歸屬和性質(zhì)，結(jié)合具體稅種的性質(zhì)和特征，將現(xiàn)行的18個(gè)稅種具體劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅三個(gè)類(lèi)別。

2 我國(guó)稅權(quán)分配現(xiàn)存問(wèn)題

（一）立法權(quán)的高度集中與地方越權(quán)

根據(jù)1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制的決定》的規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)”。實(shí)踐中，稅種的開(kāi)征、停征、稅目、稅率、優(yōu)惠、減免等除了屠宰稅、筵席稅的開(kāi)征權(quán)、停征權(quán)下放地方以外，都由中央統(tǒng)一規(guī)定。然而我國(guó)的幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展情況不同，各地區(qū)稅源狀況也不盡相同，這種稅收立法權(quán)高度集中的模式，名則統(tǒng)一實(shí)則低效，不利于地方及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)節(jié)稅收，以至于不能及時(shí)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為稅源。不僅如此，隨著中央財(cái)政將收入上收、支出下移、稅費(fèi)改革等措施的采取，地方財(cái)政減收增支矛盾突出。以至于地方動(dòng)用自身行政權(quán)力籌集公共收入或采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，越權(quán)減免稅、增收過(guò)頭稅。以及引發(fā)收入空轉(zhuǎn)、稅種混庫(kù)、費(fèi)擠稅，變相發(fā)債等情形。實(shí)則，并非高度集權(quán)就可以防止權(quán)力濫用，人為設(shè)計(jì)的制度，必須與實(shí)際情況相符才可以發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（二）稅收歸屬權(quán)分配不盡合理

1、中央與地方的差異巨大

中央與地方之間職責(zé)、事權(quán)界定不清。根據(jù)現(xiàn)有制度規(guī)定，“中央財(cái)政負(fù)擔(dān)國(guó)防、外交外事會(huì)出、武警部隊(duì)、優(yōu)撫安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)等支出；地方財(cái)政負(fù)擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等支出。其余支出，如農(nóng)業(yè)、基建、交通、公檢法、教科文等由中央和地方財(cái)政共同分擔(dān)?！钡菍?shí)際上，中央應(yīng)該承擔(dān)的一些支出卻被地方承擔(dān)了，如應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)際上是由中央和地方共擔(dān)。而關(guān)于中央和地方共同分擔(dān)的支出部門(mén)，如教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)等部門(mén)中，更是出現(xiàn)了界限不清和劃分不明的情況，因此常常會(huì)出現(xiàn)中央與地方之間互相責(zé)任推諉的情況，會(huì)產(chǎn)生公共服務(wù)的負(fù)面效應(yīng)以及違背了高效便民的服務(wù)原則。

2、稅收歸屬劃分不盡合理，存在區(qū)域性稅收競(jìng)爭(zhēng)

由于缺乏對(duì)稅基流動(dòng)性的思考，缺乏對(duì)稅負(fù)的轄區(qū)分布的問(wèn)題等因素的深入探究，造成科學(xué)性和合理性的原理在劃分稅收收入歸屬時(shí)難以體現(xiàn)和展現(xiàn)。例如在中央稅和地方稅劃分中，主要將稅基大，收入多，易于征管的稅收歸為中央稅，而把稅基小、收入少、難以征管的稅收歸為地方稅。這既增大了地方稅務(wù)部門(mén)的工作壓力，又有損于地方政府獲取穩(wěn)定的稅收收入，有一種“出力不討好的感覺(jué)”。然而占比重較大的增值稅，實(shí)際上是一種產(chǎn)地稅、間接稅，因此存在稅負(fù)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。我國(guó)商品交換發(fā)達(dá)的是東部沿海地區(qū)，然而這樣的征稅方式，會(huì)造成落后地區(qū)的消費(fèi)者負(fù)擔(dān)發(fā)達(dá)地區(qū)稅款的現(xiàn)象，不利于縮小貧富差距，與我國(guó)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)不符。不僅如此，增值稅與地方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系密切，而且增值稅的稅基具有可流動(dòng)性，容易導(dǎo)致地區(qū)之間產(chǎn)生稅源爭(zhēng)奪。如部分地方政府為了增加增值稅收入，采用稅收返還的辦法吸引外地企業(yè)，還有存在生產(chǎn)企業(yè)按分支機(jī)構(gòu)向市場(chǎng)銷(xiāo)售產(chǎn)品的價(jià)格開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票。出現(xiàn)所謂的增值稅零申報(bào)情況。與增值稅同為共享稅的資源稅，由于地方政府所得所占比重大，地方政府為了增收，很有可能會(huì)助長(zhǎng)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，不僅影響了國(guó)家資源的合理利用，還造成了國(guó)家資源的浪費(fèi)和破壞，加重環(huán)境治理和保護(hù)的負(fù)擔(dān)，損耗極大的人力物力，得不償失。不僅如此，我國(guó)的自然資源分布并不均勻，資源貧乏地區(qū)的地方政府稅收收入必然會(huì)受到損失。然而資源豐富地區(qū)靠消耗資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式也不利于產(chǎn)業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不利于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）稅收征管權(quán)存在重合

由于現(xiàn)存國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩個(gè)稅收征管機(jī)構(gòu)，在我國(guó)的現(xiàn)行稅法實(shí)施中，存在同一納稅人、同一稅種的稅款要分別向兩個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)申報(bào)繳納的情形。征管主體權(quán)限存在交叉，不免會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)之間產(chǎn)生分歧，降低效率，引發(fā)中央和地方之間利益沖突，增加稅收成本，增大稅務(wù)行政難度。更為嚴(yán)重的是，雖然國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局都實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但是我國(guó)地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的干預(yù)仍然相當(dāng)嚴(yán)重。受地方政府干預(yù)，加上沒(méi)有相應(yīng)法律法規(guī)明確地規(guī)定在稅務(wù)執(zhí)法中有關(guān)部門(mén)的權(quán)責(zé)，導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法行使難度較大。

（四）急需完善轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付也是處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的一種方式，可以彌補(bǔ)中央與地方政府之間、地方與地方政府之間財(cái)政實(shí)力的差距，有利于中央進(jìn)行宏觀調(diào)控。在轉(zhuǎn)移支付的三種類(lèi)別中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額遠(yuǎn)超一般性轉(zhuǎn)移支付和分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付?！岸鴮?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類(lèi)和數(shù)量繁多，資金使用效率低，項(xiàng)目審批時(shí)間長(zhǎng)，程序復(fù)雜，資金不能及時(shí)到位，不利于地方政府在預(yù)算年度內(nèi)的資金安排。并且存在資金分配不透明，腐敗滋生，項(xiàng)目包裝、虛報(bào)冒領(lǐng)以及多頭申請(qǐng)等現(xiàn)象?！痹谥袊?guó)幅員廣闊的背景下，中央政府和地方政府間信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題較為凸顯，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付難以產(chǎn)生它應(yīng)有的效果。因此，轉(zhuǎn)移支付制度雖然發(fā)揮了很大的作用，但自身存在不可忽視的弊端，在未來(lái)稅制改革中，轉(zhuǎn)移支付制度也亟需改革調(diào)整。況且，地方政府若過(guò)度依賴(lài)于中央的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)導(dǎo)致其機(jī)動(dòng)性不足，行政效率不高。所以，期待通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)行稅權(quán)分配的不合理之處的辦法短期內(nèi)尚可行之，但長(zhǎng)期而言，不致力于稅權(quán)合理分配，而是依賴(lài)于轉(zhuǎn)移支付可謂是本末倒置。

3 進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)稅權(quán)合理分配的思考

（一）在合理限度內(nèi)適當(dāng)下放稅收立法權(quán)

目前我國(guó)稅收立法權(quán)高度集中于中央，稅權(quán)由中央統(tǒng)一以“一刀切”方式安排，雖然統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，但是實(shí)際上卻缺乏效率。例如，個(gè)人所得稅全國(guó)的起征點(diǎn)都是3500，但是我國(guó)各地區(qū)地區(qū)工資水平與工資成本皆存在很大的差異。同樣4000元的工資，在中西部地區(qū)和在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際能夠換取的生活資料是不同的；同樣，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，想獲取萬(wàn)元以上的收入的難度也不同。全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)稅起征點(diǎn)和稅率，其實(shí)并不公平。無(wú)獨(dú)有偶，類(lèi)似的規(guī)定實(shí)際上發(fā)揮不出稅收的收入調(diào)節(jié)功能。所以，首先，不如適度下放稅權(quán)，以省級(jí)為單位對(duì)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)做一些地方性調(diào)整，并且以地方法規(guī)的方式確定下來(lái)。不僅如此，還可以授予省級(jí)政府根據(jù)區(qū)域性資源優(yōu)勢(shì)或特有稅源開(kāi)征地方性的稅種的權(quán)力，增強(qiáng)地方政府的機(jī)動(dòng)性，保障我國(guó)稅收收入。其次，不必因地方有濫用稅權(quán)的可能而否定稅權(quán)下放的可操作性。因?yàn)椋袡?quán)即意味著有濫用的可能，濫用也并非是收權(quán)的理由，而是應(yīng)當(dāng)完善配套制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。況且，地方擁有調(diào)整的權(quán)利也不必然導(dǎo)致權(quán)力濫用，就以個(gè)人所得稅為例，省級(jí)政府依據(jù)本省情況確立個(gè)稅起征點(diǎn)并不意味著省級(jí)政府可以恣意妄為，而是要通過(guò)相應(yīng)的程序，通過(guò)本級(jí)人大制定法規(guī)確定，實(shí)際上中央監(jiān)管的難度也并不大。相對(duì)于財(cái)政收入，更多的問(wèn)題其實(shí)出在是對(duì)于支出方面，不能把財(cái)政支出秩序的混亂歸咎于是稅權(quán)下放帶來(lái)的影響。如能對(duì)支出進(jìn)行有效監(jiān)控，那么稅權(quán)適當(dāng)下放是可行的且有益的。最后，適當(dāng)賦予地方稅權(quán)也是一種一種正向激勵(lì)，對(duì)于整治費(fèi)權(quán)也不失為一個(gè)解決路徑。而且，對(duì)于稅收立法權(quán)的下放應(yīng)采取列舉法，可循序漸進(jìn)，依實(shí)際情況逐步下放，避免稅收秩序失序。

（二）完善稅收歸屬權(quán)劃分

在“營(yíng)改增”導(dǎo)致中央地方共享稅比重增大的背景下，分稅從某些角度上更接近于分成，然而合理的分稅才是更為理想的方式。分稅，首先要能基本滿足地方政府日常支出的財(cái)力需要，避免稅收秩序混亂，這就要求地方政府必須要有穩(wěn)定的可靠的主體稅種收入。如前文所述，中央稅與地方稅的劃分存在不合理之處，特別是在信息技術(shù)發(fā)達(dá)的當(dāng)代，在劃分稅種歸屬時(shí)，從各稅種的特征出發(fā)，并且符合時(shí)代特征和我國(guó)國(guó)情。比如消費(fèi)稅，在我國(guó)為選擇型消費(fèi)稅，選擇特定的商品，如煙酒、奢侈品、燃油征稅，讓收入高的人承擔(dān)更多的稅，讓人們少消費(fèi)一些有害于健康的商品。鑒于這些特征，我國(guó)的消費(fèi)稅不似許多國(guó)家的消費(fèi)稅屬于一般性消費(fèi)稅，作為收益性稅種適合作為地方稅，在我國(guó)消費(fèi)稅適合作為中央稅。否則會(huì)出現(xiàn)，地方政府促進(jìn)奢侈品消費(fèi)，通過(guò)一些手段引發(fā)惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)或者容易引發(fā)商家逃稅行為的激增。

（三）明確政府責(zé)任劃分

稅權(quán)分配的根據(jù)是各級(jí)政府的事權(quán)以及支出，所以要合理地分配稅權(quán)，明晰政府間事權(quán)與支出就顯得尤為重要。從明確政府事權(quán)的角度，需要明確政府和市場(chǎng)的邊界，引導(dǎo)鼓勵(lì)市場(chǎng)承擔(dān)更多的資源配置職能，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，以及加強(qiáng)政府的服務(wù)型定位，加大對(duì)于提供關(guān)乎民生福利的公共物品的投入。從明確政府的支出而言目前雖然中央和地方事權(quán)和支出有劃分，但是實(shí)際上地方卻承擔(dān)了一部分中央應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的支出，而事權(quán)下移的實(shí)情也給地方政府增添了負(fù)擔(dān)。所以在支出方面，應(yīng)嚴(yán)格按劃分的事項(xiàng)承擔(dān)支出，當(dāng)然執(zhí)行的前提是劃分須合理明確。這樣不僅稅權(quán)分配有明確依據(jù)，而政府預(yù)算也會(huì)更加有序。而從政府實(shí)際執(zhí)行角度來(lái)說(shuō)，完善地方政府激勵(lì)機(jī)制也是很重要的部分，因?yàn)榧词姑鞔_了中央與地方的事權(quán)劃分，但是地方政府并沒(méi)有去履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任也會(huì)產(chǎn)生很大的問(wèn)題，因此完善地方政府激勵(lì)機(jī)制，也是明確政府間事權(quán)不可忽視的部分。

為了實(shí)現(xiàn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，轉(zhuǎn)移支付制度也是關(guān)鍵。轉(zhuǎn)移支付制度是對(duì)稅權(quán)分配制度一種靈活的微調(diào)，要健全轉(zhuǎn)移支付制度，首先應(yīng)當(dāng)針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付和分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例進(jìn)行改革和調(diào)整。其次，引導(dǎo)政府減少投資性支出，增加公共服務(wù)支出，這就可以通過(guò)增加分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)。在轉(zhuǎn)移支付資金的用途上規(guī)定一定比例用于基礎(chǔ)的公共服務(wù)，或是限制將財(cái)政資金優(yōu)先用于基礎(chǔ)服務(wù)上。這使得地方政府在使用資金上并沒(méi)有完全的自主權(quán)，也避免中央政府多度干預(yù)地方政府支出的狀況。

4 關(guān)于我國(guó)稅權(quán)分配制度的發(fā)展構(gòu)想

（一）稅權(quán)分配制度的未來(lái)發(fā)展目標(biāo)

首先，規(guī)范和合理劃分稅收立法權(quán)，地方能夠擁有一定的稅收立法權(quán)，以及稅收立法的授權(quán)立法范圍逐步縮小，建立科學(xué)的稅收法律體系。其次，合理劃分稅收收入歸屬權(quán)，中央和地方能夠各自形成獨(dú)立的稅收體系，實(shí)現(xiàn)真正意義上的分稅，不出現(xiàn)互相交叉，分割稅種的情況。再次，協(xié)調(diào)好稅收征管，厘清國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局的職責(zé)，促進(jìn)信息平等透明化，互相協(xié)助、提高效率。最后，完善稅權(quán)分配的相關(guān)保障措施：轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能和市場(chǎng)職責(zé)的合理歸位；合理界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍并法定化；統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系，規(guī)范政府收入；完善轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）在電子商務(wù)環(huán)境下進(jìn)行的稅權(quán)分配

在電子商務(wù)環(huán)境下，思考尚未開(kāi)征的零售稅頗具現(xiàn)實(shí)意義。基于地方消費(fèi)水平開(kāi)征的零售稅，以消費(fèi)為稅源，在零售階段就消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)消費(fèi)品的消費(fèi)支出征稅，稅款由消費(fèi)者支付而由零售業(yè)者負(fù)責(zé)代收。在線上交易大行其道的趨勢(shì)下，我國(guó)目前B2B交易平臺(tái)有阿里巴巴、慧聰網(wǎng)、馬可波羅采購(gòu)搜、環(huán)球貿(mào)易網(wǎng)等。B2C交易平臺(tái)有京東、蘇寧、天貓等綜合性購(gòu)物平臺(tái)，也有聚美優(yōu)品，樂(lè)蜂網(wǎng)等某類(lèi)商品交易平臺(tái)。C2C交易平臺(tái)更是有最為眾人所熟知的淘寶。這些平臺(tái)作為代扣人，以消費(fèi)收貨地作為納稅地點(diǎn)，定期申報(bào)，進(jìn)行征收零售稅具有可操作性。并且，網(wǎng)絡(luò)交易所具有的痕跡性，使得對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管也并非無(wú)從下手。所以，零售稅在未來(lái)也極有可能成為地方稅的主體稅種。

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