論檔案行政管理中的“違法必究”

周軼文

摘 要：“違法必究”是檔案法制建設(shè)的重要內(nèi)容和保障，也是檔案行政管理部門的重要職責(zé)。檔案行政管理中存在著對(duì)檔案違法現(xiàn)象“不敢究”、“不忍究”、“不好究”、“不能究”、“不會(huì)究”等問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)“違法必究”的措施和途徑：提高檔案行政管理機(jī)關(guān)的法律意識(shí)；提高查處檔案違法現(xiàn)象（案件）的水平；要敢于并善于查處檔案違法現(xiàn)象（案件）；對(duì)檔案館的監(jiān)督改同級(jí)監(jiān)督為上級(jí)監(jiān)督；加強(qiáng)檔案行政監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：檔案行政管理；違法必究；行政執(zhí)法

1 “違法必究”是檔案法制建設(shè)的重要內(nèi)容和保障

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的基本要求，同時(shí)，也是我國(guó)社會(huì)主義法制的內(nèi)容。四個(gè)方面是相互聯(lián)系、相互制約、統(tǒng)一而不可分割的整體。違法必究是法制建設(shè)的落腳點(diǎn)，違法必究又是維護(hù)法律權(quán)威和尊嚴(yán)的重要措施。

違法必究是檔案法制建設(shè)的保障，也是檔案法制建設(shè)重要內(nèi)容，同時(shí)，也是檔案行政管理的重要內(nèi)容，而且，是檔案行政管理部門的重要職責(zé)。它要求檔案行政管理部門按照檔案法律的規(guī)定，對(duì)于一切檔案違法現(xiàn)象，都必須堅(jiān)決予以追究查處，做到“法律面前人人平等”，堅(jiān)決維護(hù)檔案法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

違法必究是檔案法制建設(shè)的落腳點(diǎn)，也是檔案行政管理依法行政的落腳點(diǎn)，沒有違法必究，就很難將檔案法律法規(guī)落到實(shí)處；沒有違法必究，就很難體現(xiàn)檔案法律法規(guī)的強(qiáng)制力；沒有違法必究，就會(huì)損害檔案法律的尊嚴(yán)；沒有違法必究，就會(huì)使檔案法律失信于民；沒有違法必究，就會(huì)破壞檔案行政管理秩序；沒有違法必究，就會(huì)降低檔案行政管理效率；沒有違法必究，檔案事業(yè)的健康發(fā)展將失去有力的后盾。

違法必究，要求檔案行政管理部門對(duì)于一切檔案違法現(xiàn)象，不管是任何組織任何個(gè)人所為，都必須嚴(yán)格按照檔案法律的規(guī)定堅(jiān)決予以追究查處，絕不允許任何組織任何個(gè)人有超越法律之上的特權(quán)，堅(jiān)決杜絕“人情”查案，絕不允許存在“法外之人”。

違法必究，要求檔案行政管理部門在管理檔案事務(wù)中，要嚴(yán)格執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)一起檔案違法現(xiàn)象，就要堅(jiān)決追究查處一起，絕不放過(guò)一起。既不允許對(duì)檔案違法現(xiàn)象不追究不查處，更不允許對(duì)檔案違法現(xiàn)象視而不見，絕不能給檔案違法現(xiàn)象留有任何生存的空間。

2 違法必究的含義

“違法必究，從字面上理解，是對(duì)違法者必須進(jìn)行追究；違法，就是某行為不符合現(xiàn)存法律的規(guī)定。法律，當(dāng)然，應(yīng)該包括現(xiàn)存所有的法律部門。追究，就是對(duì)違反以上法律部門規(guī)定者的制裁?！盵1]

從法理角度來(lái)講，違法必究是法律責(zé)任的問(wèn)題，就是對(duì)違法者必須追究其法律責(zé)任。違法必究，其目的就在于保證法律法規(guī)命令得到遵守與執(zhí)行，就在于強(qiáng)迫行為符合業(yè)已確立的秩序。違法必究就是要通過(guò)對(duì)法律責(zé)任的追究增進(jìn)法律法規(guī)的強(qiáng)制力，制裁的作用遠(yuǎn)比其他促使人們有效遵守與執(zhí)行法律法規(guī)命令的手段大得多。法律是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制調(diào)整人的行為和社會(huì)關(guān)系的，一部法律如果從頭到尾沒有規(guī)定對(duì)違反它的個(gè)人和組織進(jìn)行制裁，那么，就不會(huì)有個(gè)人和組織對(duì)其遵守。正是對(duì)違法者的追究才使得法律法規(guī)真正得以實(shí)行，否則，法律法規(guī)就將成為一張張“廢紙”。

違法必究，就是要嚴(yán)格追究違法者的法律責(zé)任。這是依法治國(guó)的必要保證，是法律威嚴(yán)的重要體現(xiàn)。法律的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，而法律的執(zhí)行正是追究過(guò)錯(cuò)人法律責(zé)任的過(guò)程。

對(duì)于檔案行業(yè)也是如此。對(duì)檔案違法者必須追究其法律責(zé)任，檔案法律法規(guī)的執(zhí)行就是追究檔案違法者法律責(zé)任的過(guò)程。對(duì)于檔案違法者法律責(zé)任的追究，要靠檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法來(lái)實(shí)施，只有追究了檔案違法者的法律責(zé)任，才能使檔案法律法規(guī)真正得以實(shí)行，落到實(shí)處，真正起到維護(hù)檔案工作秩序的作用，也才能保障檔案事業(yè)的健康發(fā)展，才不會(huì)使檔案法律法規(guī)成為“一紙空文”。

3 檔案行政管理中違法不究現(xiàn)象與原因

在一些檔案行政管理部門，尤其是基層檔案行政管理部門，違法必究并不樂觀，違法不究或?qū)n案違法現(xiàn)象視而不見的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。檔案行政管理中違法不究現(xiàn)象歸納起來(lái)主要有兩個(gè)方面：一方面，對(duì)所謂“強(qiáng)勢(shì)”部門的檔案違法現(xiàn)象不敢究；對(duì)“弱勢(shì)”部門的檔案違法現(xiàn)象不忍究；對(duì)有“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象不好究；對(duì)本轄區(qū)內(nèi)檔案違法現(xiàn)象怕影響本地的“形象”和“政績(jī)”不愿究；在“局館合一”體制下對(duì)本單位的檔案違法現(xiàn)象不能究。另一方面，對(duì)檔案違法現(xiàn)象不會(huì)究，不知道追究誰(shuí)的責(zé)任，不知道如何追究。

造成這種現(xiàn)象的原因很多，有客觀因素，也有主觀因素?？陀^因素包括社會(huì)因素、體制因素、編制因素等，主觀因素包括法律素養(yǎng)、行政方式、協(xié)調(diào)能力等。

3.1 客觀因素

3.1.1 社會(huì)因素。社會(huì)因素是指社會(huì)上各種事物，包括社會(huì)制度、社會(huì)群體、社會(huì)交往、道德規(guī)范、國(guó)家法律、社會(huì)輿論、風(fēng)俗習(xí)慣，等等。它們的存在和作用是強(qiáng)有力的，影響著人們態(tài)度的形成和改變。檔案工作作為政府行政管理工作的組成部分，在一定的社會(huì)環(huán)境中運(yùn)行。檔案行政管理工作者作為檔案行政管理的實(shí)施者，同樣，生活在一定的社會(huì)環(huán)境之中，受社會(huì)環(huán)境的影響。這種影響既有積極的方面，也有消極的方面。對(duì)“弱勢(shì)”部門的檔案違法現(xiàn)象不忍究，對(duì)有“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象不好究，就是受社會(huì)環(huán)境影響最明顯的一種情況，面對(duì)“弱勢(shì)”部門或“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象，“顧慮重重，認(rèn)為平時(shí)與不少單位或部門有業(yè)務(wù)及其他聯(lián)系，甚至有利益關(guān)系，執(zhí)法（尤其是對(duì)具體行為的執(zhí)法）容易傷感情，得罪部門和領(lǐng)導(dǎo)，以后不好辦事，‘多一事不如少一事，即使執(zhí)法有時(shí)也是‘板子重重舉起，輕輕打下，導(dǎo)致執(zhí)法力度減弱，對(duì)一般違法行為和現(xiàn)象聽之任之，最后，不了了之”。[2]

3.1.2 體制因素。一方面，在現(xiàn)行體制下，由于部門職能的不同，有些部門的行政“權(quán)力”大，占有的行政資源比較多，在行政管理與部門關(guān)系中處于“強(qiáng)勢(shì)”地位，對(duì)這些所謂“強(qiáng)勢(shì)”部門的違法現(xiàn)象不敢究，不是檔案行政管理中獨(dú)有的現(xiàn)象，而是我國(guó)行政管理中較為普遍的一種現(xiàn)象。這種現(xiàn)象有“強(qiáng)勢(shì)”單位自恃有“權(quán)”，無(wú)視其他行政法規(guī)的問(wèn)題，也有執(zhí)法者擔(dān)心對(duì)“強(qiáng)勢(shì)”單位的違法行為進(jìn)行處罰，日后會(huì)受到這些單位的報(bào)復(fù)與刁難。一般來(lái)講，“相對(duì)于行政執(zhí)法主體，行政相對(duì)人往往是弱勢(shì)群體，這是因?yàn)樾姓黧w一般是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而行政相對(duì)人多是普通的企事業(yè)單位甚至老百姓個(gè)人。而檔案行政執(zhí)法的對(duì)象恰恰相反，面對(duì)的主要是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位，這里的許多單位無(wú)論從地位還是權(quán)勢(shì)，都是檔案行政管理部門所不及的。在這些部門、單位面前，倒顯得檔案局這個(gè)行政執(zhí)法主體是弱勢(shì)部門了。一旦有權(quán)有勢(shì)的部門、單位出現(xiàn)檔案違法行為，你如何進(jìn)行執(zhí)法？許多檔案行政管理部門因此就畏縮不前了”。[3]另一方面，在目前的人事與財(cái)政管理體制下，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)違法現(xiàn)象進(jìn)行查處，怕影響本地的“投資環(huán)境”、“城市形象”和“領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)”，也是地方行政管理中共性問(wèn)題。就全國(guó)而言，為了解決這一問(wèn)題，一些關(guān)鍵部門由地方管理改為中央直接管理。檔案行政管理部門在地方行政管理部門中相對(duì)弱勢(shì)，受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，人事與財(cái)政撥款事事依賴于地方政府的支持，因此，更不愿意給地方政府“惹麻煩”，進(jìn)而對(duì)本轄區(qū)內(nèi)檔案違法現(xiàn)象不愿去究。同樣，在現(xiàn)有“局館合一”的檔案管理體制下，檔案行政管理部門對(duì)本級(jí)檔案館的監(jiān)管，由外部監(jiān)管變成了內(nèi)部監(jiān)管，由管理部門的監(jiān)管變成了內(nèi)設(shè)平級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。從單位法人的角度看，更是從一個(gè)人（檔案局長(zhǎng)）對(duì)另一個(gè)人（檔案館長(zhǎng)）的監(jiān)督，變成了一個(gè)人（檔案局館長(zhǎng)）自己對(duì)自己的監(jiān)督。這種情況下，檔案局館對(duì)本單位的檔案違法現(xiàn)象并不能有效地去追究。