村干部領(lǐng)辦型合作社的治理問題研究

楊燦君， 方 寧

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，江蘇南京 210095；2.浙江傳媒學(xué)院，浙江杭州 310018)

?

村干部領(lǐng)辦型合作社的治理問題研究

楊燦君1， 方 寧2

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，江蘇南京 210095；2.浙江傳媒學(xué)院，浙江杭州 310018)

當(dāng)前合作社的發(fā)展普遍存在著內(nèi)部治理機(jī)制不完善的問題，而良好的合作社治理結(jié)構(gòu)，特別是其內(nèi)部治理機(jī)制是合作社健康發(fā)展的關(guān)鍵。村干部領(lǐng)辦型合作社是農(nóng)民專業(yè)合作社的主要類型之一，通過對江蘇省15家村干部領(lǐng)辦性合作社的深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)合作社在治理過程中存在權(quán)威治理取代民主管理、關(guān)系信任取代民主監(jiān)督、利益分配差序化取代平等化等治理問題，分析了問題產(chǎn)生的原因，提出相應(yīng)的對策建議，以期完善合作社的內(nèi)部治理機(jī)制，促進(jìn)合作社的健康規(guī)范發(fā)展。

合作社；村干部；治理機(jī)制；問題；對策

合作社從發(fā)展主體上主要有能人領(lǐng)辦型、龍頭企業(yè)領(lǐng)辦型和村干部領(lǐng)辦型3種類型劃分，地方政府十分重視村兩委在發(fā)展合作社中的獨特行政動員能力和政治資源優(yōu)勢，因此，村干部領(lǐng)辦型的合作社在農(nóng)民專業(yè)合作社中占有較大比重。2012年一項涉及我國7個省2 343家合作社的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，村干部領(lǐng)辦的合作社約占20%[1]。當(dāng)前合作社的發(fā)展普遍存在著內(nèi)部治理機(jī)制不完善的問題，而良好的合作社治理結(jié)構(gòu)，特別是其內(nèi)部治理機(jī)制是合作社健康發(fā)展的關(guān)鍵[2]。該文在對江蘇省徐州、淮安、蘇州、南京、鎮(zhèn)江等地15家村干部領(lǐng)辦的示范性合作社深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，探討村干部領(lǐng)辦型合作社在治理過程中可能存在的問題及原因，提出解決對策，以期為合作社的健康規(guī)范發(fā)展提供參考和借鑒。1合作社治理存在的問題

合作社的治理結(jié)構(gòu)包含3種主要治理機(jī)制：決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和激勵機(jī)制。決策機(jī)制體現(xiàn)為合作社由社員民主管理，社員對合作社重大事項享有一人一票的表決權(quán)；監(jiān)督機(jī)制主要是社員直接或通過建立監(jiān)事會對合作社管理者的經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督；激勵機(jī)制則是雙重激勵，包括對合作社管理者和社員的激勵，主要體現(xiàn)為物質(zhì)激勵和精神激勵。雖然《合作社法》對治理機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但在合作社的實際治理過程中，由于村干部和合作社管理者身份的重疊，出現(xiàn)了一些不同于其他領(lǐng)辦主體合作社的特殊治理問題。

1.1決策機(jī)制的不合理：權(quán)威治理取代民主管理在合作社的內(nèi)部治理中，民主管理是合作社的本質(zhì)規(guī)定性之一，但村干部領(lǐng)辦的合作社采用權(quán)威治理的較多，民主原則難以貫徹，導(dǎo)致決策機(jī)制不符合規(guī)范。村干部作為上級政府的代理人和村莊的當(dāng)家人，擁有能人、村干部和黨員等多重身份，在村莊中擁有一定的權(quán)威，在內(nèi)部治理過程中極易形成以村干部社長為核心的權(quán)威治理，普通社員很少有機(jī)會參與合作社治理。由表1可知，在一定程度上，社長的權(quán)威治理取代了社員大會的民主管理。在瞬息萬變的市場經(jīng)濟(jì)中，相較于社員大會民主決策，社長的權(quán)威治理能幫助合作社對市場信息及時作出判斷，從而盡可能多地獲利。但權(quán)威治理對民主管理的取代，也容易導(dǎo)致委托—代理問題嚴(yán)重，使得農(nóng)戶從合作社獲得的收益水平取決于村干部社長的企業(yè)家精神、能力及意愿，偏離了民主控制和自我服務(wù)的本質(zhì)規(guī)定性。

表1合作社的決策權(quán)歸屬情況

Table 1The ownership of the decision-making power of cooperatives

%

1.2監(jiān)督機(jī)制的缺乏：關(guān)系信任取代民主監(jiān)督社員大會對理事會和監(jiān)事會享有監(jiān)督權(quán)，但由于監(jiān)督成本較高，處于從屬地位的普通社員放棄了監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，監(jiān)事會也難以對社長的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，取而代之的是對社長的關(guān)系信任。合作社的治理結(jié)構(gòu)在很大程度上基于人際關(guān)系或情感[3]，信任被認(rèn)為是合作社治理的一種有效機(jī)制，提供了合作社治理所必需的非正式規(guī)范，基于血緣和地緣關(guān)系形成的關(guān)系信任在一定程度上增強(qiáng)了村干部對自身行為的自我道德約束，從而形成一種隱形的監(jiān)督。在被調(diào)研的15家合作社中，社長與核心成員之間主要是同行關(guān)系、熟人關(guān)系和親戚關(guān)系，社長與大多數(shù)普通社員之間主要是同村人關(guān)系，相對于普通社員而言，社長和核心成員的關(guān)系更為密切，信任程度也更高，由表2可知，91.7%的社長對核心成員選擇了“非常信任”和“比較信任”，而只有75.0%的社長對普通社員選擇了“非常信任”和“比較信任”。因此，村干部社長和核心成員之間基于關(guān)系信任的道德約束力更強(qiáng)，而普通社員處于合作的外圍，與村干部社長之間的關(guān)系并不緊密，也缺乏對村干部的監(jiān)督動力。

表2　社長對不同成員的信任情況

1.3激勵機(jī)制的不完善：利益分配差序化取代利益分配平等化吳毅[4]認(rèn)為：村干部的需求激勵為精神激勵與物質(zhì)激勵。后者既包括較普通村民更高和更加穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，又包括因掌握比村民更加廣泛的社會資源而獲取的物質(zhì)報酬，追求更大的經(jīng)濟(jì)利益也是村干部組建和發(fā)展合作社的主要動力之一。被調(diào)研的15家合作社中，村干部既是合作社的領(lǐng)辦人也是最主要的投資者，出資額占合作社總出資額10%以上的村干部社長有11位，出資額占合作社總出資額20%以上的有5位，因此合作社的剩余索取權(quán)也主要掌握在村干部及其他主要投資者手中。有7家合作社主要采取了按股分配盈余的方式，使得出資較多、與村干部關(guān)系較好的核心社員獲利也較多，而普通社員在合作社出資較少，或僅以土地、農(nóng)機(jī)具折算成股份的方式入股，礙于人情面子，不愿得罪村干部，對按股分配盈余的方式也不會發(fā)表太多意見。真正做到《合作社法》規(guī)定的按照交易量比例返還、返還比例達(dá)到60%以上的只有4家。此外，村干部成立合作社并不只是追求合作收益，還包含政策性收益，但由于村干部掌握著各種惠農(nóng)項目資金分配的信息以及項目分配的決策權(quán)，政策性收益也主要由社長和核心社員所分享，普通社員被排斥在該分利格局之外，最終導(dǎo)致核心社員與普通社員的利益分配差別化明顯，“資本報酬有限原則”蛻變?yōu)椤稗r(nóng)民報酬有限”，普通社員的合作權(quán)利受損，背離了合作社益貧性的合作宗旨。

2　合作社治理問題的原因分析

合作社的實踐運作邏輯與《合作社法》的法律文本存在較大的差異：合作社的制度設(shè)置與其立足的社會基礎(chǔ)不相適應(yīng)，特別是受到農(nóng)村社會中的人情、關(guān)系、權(quán)威等非正式制度的影響，因此，合作社治理出現(xiàn)問題的原因也和農(nóng)村社會的特殊性有關(guān)。

2.1村干部角色的多元化在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，村干部扮演著3種角色：既是政府的基層代理人，又是村民利益的代言人，同時也是謀取自己經(jīng)濟(jì)、社會利益最大化的經(jīng)濟(jì)人[5]。村干部在領(lǐng)辦合作社時，可以實現(xiàn)多重角色的目標(biāo)：對上可以迎合上級政府部門，滿足其政績考核要求，以此獲得政府更多的扶持；對下可以幫助村民解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，贏得村民更多的選票；通過發(fā)展壯大合作社，可以鞏固自己在村莊中的政治地位，最終為自己帶來更多的經(jīng)濟(jì)利益。普通社員認(rèn)為，村干部創(chuàng)辦合作社是為自己謀利，而且掌握著合作社利益的分配權(quán)并優(yōu)先為少數(shù)核心成員服務(wù)，為普通社員提供的公共服務(wù)有限，導(dǎo)致普通社員對合作社的認(rèn)同感低于核心社員對合作社的認(rèn)同感，也極大地削弱了普通社員參與決策和監(jiān)督的積極性。

2.2合作社成員邊界的模糊和游移根據(jù)《合作社法》的規(guī)定，合作社成員是自愿聯(lián)合的同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，成員所有并控制是農(nóng)民專業(yè)合作社本質(zhì)屬性的重要體現(xiàn)[6]，合作社的成員與非成員之間應(yīng)該有明確的邊界。但在實踐過程中，成員的邊界卻是模糊的、游移的。在村干部領(lǐng)辦的合作社中，為了達(dá)到利益最大化，會采取不同的成員邊界策略：當(dāng)需要依靠成員規(guī)模申請到政府項目扶持、應(yīng)付政府相關(guān)部門的各種考核，或者為了獲得政府部門的認(rèn)可時，合作社往往會盡可能地擴(kuò)大成員邊界，覆蓋全村甚至周邊村鎮(zhèn)，出現(xiàn)成員泛化的現(xiàn)象；而當(dāng)涉及成員的權(quán)益分配時，特別是合作社盈余以及政策性收益分配時，又盡可能地縮小成員邊界，使核心成員享受大多數(shù)利益，以減少利益外溢。不同情境下成員邊界策略的運用，使得合作社形成異質(zhì)性的社員結(jié)構(gòu)：多數(shù)普通成員和少數(shù)核心成員，最終業(yè)務(wù)相關(guān)者聯(lián)盟取代了具有共同信仰、聯(lián)合行動的有機(jī)體，村干部和少數(shù)核心成員成為合作社的管理者，掌握合作社的治理權(quán)和資源控制權(quán)，而普通社員則在合作社治理中處于邊緣化，甚至成為“隱形社員”。

2.3現(xiàn)代合作精神的缺失合作社要保持可持續(xù)發(fā)展的生命力，需要成員秉承互相幫助、獨立、自擔(dān)責(zé)任、平等合作的契約精神，然而在合作社的運行過程中，現(xiàn)代合作精神并未得到體現(xiàn)：①現(xiàn)代合作精神的缺失。20世紀(jì)由政府自上而下動員的合作社運動以及人民公社運動均以失敗告終，演變成了低效率的集體經(jīng)濟(jì)，不僅讓農(nóng)民喪失了家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)的自主性和主體性地位，也破壞了培養(yǎng)現(xiàn)代合作精神的土壤，使得有官方色彩的“村兩委+合作社”模式難以再獲得農(nóng)民的信任。因此，即使農(nóng)民加入村干部領(lǐng)辦的合作社成為其社員，也仍存在著機(jī)會主義的傾向，而非對合作社產(chǎn)生了真正的認(rèn)同。②現(xiàn)代合作精神需要建立在契約信任的基礎(chǔ)上，而農(nóng)村社會中的社會信任總是與人際關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近聯(lián)系在一起，在選擇合作對象時，農(nóng)民優(yōu)先選擇與自己關(guān)系親近的、“信得過”的人，缺乏對陌生人的普遍信任，因此很難形成基于契約信任的合作意識。

3　解決合作社治理問題的對策探討

組織的發(fā)展演變是一個自然的過程，是和周圍環(huán)境不斷相互作用下的產(chǎn)物。村干部領(lǐng)辦型的合作社要解決合作社治理問題，需要提升村干部的能力和素質(zhì)，規(guī)范并發(fā)揮合作社正式制度的作用，積極培育合作文化，從而提高合作社對普通社員利益的代表程度，促進(jìn)合作社的可持續(xù)發(fā)展。

3.1加強(qiáng)對村干部素質(zhì)和能力的培養(yǎng)合作社的發(fā)展離不開具有公益精神的農(nóng)村精英的領(lǐng)導(dǎo)與參與。理想的合作社社長不僅擁有經(jīng)營管理的才能，而且具有合作精神、奉獻(xiàn)精神、創(chuàng)新精神，因此，政府部門應(yīng)提供相應(yīng)的技術(shù)或資金支持，加強(qiáng)對村干部素質(zhì)和能力的教育，培養(yǎng)村干部的合作精神，提升村干部的合作能力。在合作社內(nèi)部給予村干部合法的選擇性激勵的同時，要充分發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用，對村干部在合作社中的行為進(jìn)行有效監(jiān)督和約束。

3.2發(fā)揮合作社正式制度的作用隨著合作社規(guī)模的擴(kuò)大和邊界的拓展，社員異質(zhì)性的增強(qiáng)，需要正式制度在合作社治理中發(fā)揮主要作用，因此應(yīng)建立健全法規(guī)，營造有利于合作社發(fā)展的制度環(huán)境，保障社員在合作社中的主體地位，提高合作社對普通社員利益的代表程度。通過制度創(chuàng)新，建立符合合作社實際發(fā)展需求的各項制度，特別是公平、合理的決策機(jī)制、利益分配機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，使成員間由松散的契約關(guān)系變?yōu)榫o密的利益共同體，合作社真正成為全體成員利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的聯(lián)合體。小農(nóng)體地位嚴(yán)重弱化的合作社絕不是真正意義上的合作社，只有當(dāng)合作社的各項正式制度規(guī)范、明晰且被社員所認(rèn)可時，小農(nóng)才愿意向合作社投資以及與合作社進(jìn)行交易，也才能真正形成高水平的合作、互惠互利，促進(jìn)合作社發(fā)展壯大。

3.3培育合作文化合作社的治理需要經(jīng)濟(jì)因素和心理因素的相互作用，心理因素即合作社具有的集體主義精神[7]，通過構(gòu)建共享的價值觀、組織精神和規(guī)則等，增強(qiáng)普通社員對合作社的認(rèn)同感和歸屬感。一是積極向社員宣傳合作社的組織愿景和組織文化，幫助其了解合作社的基本制度，掌握參與和管理合作社運營的基本知識和能力，提高其參與合作社公共事務(wù)的積極性；二是積極借助現(xiàn)代手段挖掘提升合作社產(chǎn)品所蘊(yùn)含的的地方文化特色，在提升合作社聲譽(yù)的同時，通過利用社員對當(dāng)?shù)匚幕恼J(rèn)同，增強(qiáng)社員對合作社及其產(chǎn)品品牌的認(rèn)同，從而增強(qiáng)合作社的凝聚力；三是促進(jìn)村干部和社員之間由關(guān)系信任向普遍信任轉(zhuǎn)變。隨著合作社規(guī)模的擴(kuò)大，成員異質(zhì)性的增強(qiáng)，需要構(gòu)建以制度為基礎(chǔ)的普遍信任，因為普遍信任對于合作社中成員的機(jī)會主義行為具有更強(qiáng)的約束力，從而更大程度地降低合作社的管理成本，保證合作社的穩(wěn)定運行。

[1] 潘勁.合作社與村兩委的關(guān)系探究[J].中國農(nóng)村觀察，2014(2)：26-38.

[2] 黃勝忠.農(nóng)民專業(yè)合作社的悖論[J].中國老區(qū)建設(shè)，2009(2)：15.

[3] 黃祖輝，徐旭初.基于能力和關(guān)系的合作治理[J].浙江社會科學(xué)，2006(1)：60-66.

[4] 吳毅.雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學(xué)分析[J].管理世界，2002(11): 78-85.

[5] 付英.村干部的三重角色及政策思考[J].清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014(3)：154-163.

[6] 潘勁. 對農(nóng)民專業(yè)合作社成員邊界問題的思考[J].理論研究，2013(2): 69-73.

[7] 王軍.合作社的治理：文獻(xiàn)綜述[J].中國農(nóng)村觀察，2010(2)：71-77.

Research on the Governance Issue of the Village Cadres Governing Cooperatives

YANG Can-jun1, FANG Ning2

(1. College of Rural Development, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095; 2. Zhejiang University of Media and Communications, Hangzhou, Zhejiang 310018)

The internal governance mechanism is imperfect in the current development of cooperatives, and good cooperative governance structure, especially its internal governance mechanism is the key to the healthy development of the cooperatives. The village cadres governing cooperatives is one of the main types of specialized farmers’ cooperatives. Through in-depth research on 15 village cadres governing cooperatives in Jiangsu Province, it was found that there are some problems in the process of governance, such as authority management instead of the democratic management, relationship trust instead of democratic supervision, and the differential rather than equality of profit distribution. The causes were analyzed and corresponding countermeasures were proposed, in order to improve the internal governance mechanism of cooperatives, and promote the healthy and standardizing development of the cooperatives.

Cooperatives; Village cadres; Governance mechanism; Problems; Countermeasures

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目(11YJC840061)；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費人文社會科學(xué)研究基金探索項目(SKTS2016021)。

楊燦君(1983- )，女，浙江義烏人，講師，博士，從事農(nóng)村社會學(xué)研究。

2016-05-23

S-9

A

0517-6611(2016)18-232-03