美國(guó)公立高等教育“公共產(chǎn)品屬性”變遷探究

王健鋒 李輝

摘要：美國(guó)公立高等教育的“公共產(chǎn)品屬性”，通過(guò)其始終為社會(huì)培養(yǎng)人才，由來(lái)已久已成為社會(huì)和公眾的共識(shí)共為。美國(guó)政府曾經(jīng)對(duì)公立高校的強(qiáng)有力財(cái)政支持、有效管理和服務(wù)保障機(jī)制等，促進(jìn)了公立大學(xué)的快速發(fā)展，無(wú)疑給公立高等教育打上了公共產(chǎn)品的印記。近幾十年來(lái)，公立高校的處境非常艱難，集中表現(xiàn)在政府持續(xù)削減財(cái)政撥款、學(xué)生教育成本負(fù)擔(dān)加重、辦學(xué)效益不盡如意、學(xué)生畢業(yè)和就業(yè)率不高等。相信美國(guó)的公立高校不會(huì)是烏托邦社會(huì)狀態(tài)，公立大學(xué)的管理者在思考和修正其管理機(jī)制時(shí)，聚焦的治理路徑和應(yīng)對(duì)策略為：政府加大投入，確保公立高等教育的“公共產(chǎn)品屬性”； 提高辦學(xué)效益，滿足社會(huì)對(duì)公立高等教育的價(jià)值訴求；優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，確保公立高校的核心功能得到保障。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；公立高等教育；公共產(chǎn)品屬性；變遷；治理路徑

美國(guó)的公立高等教育具有悠久的歷史和領(lǐng)先世界的實(shí)力，是美國(guó)成為世界強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)支撐之一。近二十多年來(lái)，美國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正在發(fā)生深刻的變化，由此對(duì)其公立高等教育體系也帶來(lái)了巨大的沖擊。許多公立高校面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，也在不斷地進(jìn)行調(diào)整與改革。 筆者根據(jù)多年在美國(guó)幾所著名公立大學(xué)的教育管理經(jīng)歷，以及對(duì)美國(guó)公立高等教育的關(guān)注和研究，對(duì)當(dāng)代美國(guó)公立高等教育的公共產(chǎn)品屬性變化進(jìn)行了探討。

一、美國(guó)公立高等教育“公共產(chǎn)品屬性”的歷史由來(lái)

公立高等教育在美國(guó)被社會(huì)定位為公共產(chǎn)品。公立高校承載著提高國(guó)民素質(zhì)和為社會(huì)培養(yǎng)大量所需人才的責(zé)任，這種定位同美國(guó)高等教育的發(fā)展歷史有直接的關(guān)系。

美國(guó)的公立大學(xué)在歷史上有兩次大的發(fā)展。第一次是19世紀(jì)中葉美國(guó)進(jìn)入第一次工業(yè)化革命時(shí)期。社會(huì)需要大量的技術(shù)型和實(shí)用型人才來(lái)滿足工業(yè)化的需求，譬如礦業(yè)、工程、加工制造、水利、農(nóng)業(yè)、軍事等等。當(dāng)時(shí)美國(guó)的高校主體是眾多的私立大學(xué)，目標(biāo)主要是培養(yǎng)具有良好人文素養(yǎng)的精英人才，招生也局限于少數(shù)的上層白人男性，這種精英教育定位以及濃厚的宗教背景使得私立大學(xué)無(wú)法勝任普及高等教育的重任。當(dāng)時(shí)的美國(guó)聯(lián)邦以及州政府被迫把大力發(fā)展公立高等教育作為解決人才需求的突破口，許多公立高校應(yīng)運(yùn)而生。為了解決辦學(xué)資金短缺的問(wèn)題，美國(guó)通過(guò)了著名的“贈(zèng)地法案”，通過(guò)無(wú)償給予土地資源，并允許大學(xué)通過(guò)交易土地來(lái)籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。這種延續(xù)到今天的“贈(zèng)地大學(xué)”傳統(tǒng)就突出地代表了政府出資辦大學(xué)和大學(xué)為社會(huì)培養(yǎng)建設(shè)人才的公共產(chǎn)品屬性。

美國(guó)公立大學(xué)的第二次大發(fā)展是20世紀(jì)50年代到80年代。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)成為世界第一強(qiáng)國(guó)，引領(lǐng)世界進(jìn)入第二次工業(yè)化的快車道。一方面是社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大人才缺口；另一方面是人口的激增。大量的年輕人需要接受教育，包括為數(shù)眾多的二戰(zhàn)復(fù)原軍人。在這個(gè)時(shí)期，美國(guó)政府進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)公立高校的支持。各級(jí)政府持續(xù)增加對(duì)高校的財(cái)政投入，通過(guò)了“退伍軍人GI”法案，同時(shí)，聯(lián)邦政府動(dòng)用大量資金直接支持大學(xué)的科研創(chuàng)新活動(dòng)（包括國(guó)家自然科學(xué)基金NSF，國(guó)家健康研究院科研基金NIH等）。另外，美國(guó)政府推出了多種助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金以及教育貸款機(jī)制，直接幫助更多的年輕人成為接受高等教育的第一代人。這些措施促進(jìn)了公立大學(xué)的快速發(fā)展，也進(jìn)一步給高等教育打上了公共產(chǎn)品的印記。

二、美國(guó)公立高等教育“公共產(chǎn)品屬性”的變遷

（一）資金來(lái)源的變化

美國(guó)是聯(lián)邦體制，公立高等教育屬于州政府的管轄范圍。從歷史來(lái)看，州政府的財(cái)政資助一直是公立高校最大的單一資金來(lái)源，但是，這種情況在最近的20年發(fā)生了巨大的變化，突出地表現(xiàn)在資金來(lái)源的變化，這種變化導(dǎo)致公立大學(xué)教育作為公共產(chǎn)品的定位在當(dāng)代美國(guó)受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑。

圖1清晰地反映了美國(guó)公立大學(xué)的資金來(lái)源構(gòu)成變化。[1]在1990-1991年，州政府對(duì)四年制以上的公立高校的平均資助達(dá)到這些高校收入的37%，這種資助到2010-2011年迅速縮減到20%，降幅接近一半。與此同時(shí)，公立大學(xué)的學(xué)費(fèi)卻大幅增長(zhǎng)，從1990-1991年的16%增加到2010-2011年的21%，漲幅達(dá)到30%。

另外，公立大學(xué)的公共屬性還體現(xiàn)在傳統(tǒng)的由聯(lián)邦政府出資、公立大學(xué)承擔(dān)基礎(chǔ)研究、全社會(huì)收益的科研模式。近年來(lái)，聯(lián)邦政府對(duì)高校的研究資金支持也出現(xiàn)了縮減，這對(duì)眾多的公立大學(xué)尤其是研究型大學(xué)帶來(lái)了巨大的影響。以美國(guó)聯(lián)邦政府最大的科研基金單位——國(guó)家健康研究院為例，該研究院提供的科研基金占到聯(lián)邦基金總數(shù)的50～55%。圖2顯示其資金在2005年達(dá)到頂峰之后，連續(xù)出現(xiàn)縮減，年均縮減達(dá)到2.2%。[2]考慮到通貨膨脹的因素，這種縮減對(duì)公立大學(xué)，特別是研究型的公立大學(xué)的影響無(wú)疑是巨大的。它迫使大學(xué)轉(zhuǎn)而尋求私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利性部門(mén)的科研資金來(lái)彌補(bǔ)由此而帶來(lái)的缺口。這些非政府部門(mén)的資金流入必然對(duì)原有的高校科研公共屬性帶來(lái)沖擊，尤其是那些風(fēng)險(xiǎn)較大但有益于全社會(huì)的基礎(chǔ)性研究活動(dòng)。

（二）學(xué)生負(fù)擔(dān)及辦學(xué)效益的變化

前文提到州政府對(duì)公立大學(xué)的資助出現(xiàn)持續(xù)的下降，由此而來(lái)的一個(gè)直接結(jié)果就是大學(xué)學(xué)費(fèi)以及學(xué)生負(fù)債的飛漲。以筆者工作的羅格斯大學(xué)為例，該大學(xué)是新澤西州的旗艦公立大學(xué)，學(xué)生人數(shù)達(dá)65000名，是美國(guó)最大的公立大學(xué)之一。在1989年，羅格斯大學(xué)的學(xué)生自己只支付他們教育成本的30%，而州政府則負(fù)擔(dān)70%，但是到了2012年，這個(gè)次序顛倒了，學(xué)生自己支付的教育成本是州政府資助的兩倍還多（如圖3所示）。

二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)的公立高等教育體制特別強(qiáng)調(diào)大學(xué)教育的公共產(chǎn)品屬性，基本形成了由政府負(fù)擔(dān)學(xué)費(fèi)的主要部分、學(xué)生家庭只負(fù)擔(dān)少部分學(xué)費(fèi)的辦學(xué)共識(shí)，但是這種共識(shí)在過(guò)去的二三十年間逐漸被打破。在過(guò)去的30年間，美國(guó)大學(xué)的平均學(xué)費(fèi)從1980年的7759美元/年，猛增到了2010年的18133美元/年，年均漲幅近3%（如圖4所示）。在各種類型的大學(xué)里，公立大學(xué)的學(xué)費(fèi)漲幅最大，僅從2000年到2010年，公立大學(xué)的年平均學(xué)費(fèi)從4600美元增加到7800美元，年均漲幅5.5%，遠(yuǎn)超通貨膨脹水平。

由于美國(guó)的家庭普遍過(guò)度消費(fèi)造成儲(chǔ)蓄率極低，面對(duì)高漲的學(xué)費(fèi)，眾多的家庭被迫靠貸款支付大學(xué)教育成本。私立大學(xué)的生均負(fù)債額在2000年是23400美元，2010年是29900美元，漲幅為27%。公立大學(xué)的生均負(fù)債額在2000年是20500美元，2010年是23800美元，漲幅為16%。同期，私立大學(xué)的學(xué)生借債比例從63%增加到66%；公立大學(xué)從54%增加到57%。還貸成為大學(xué)畢業(yè)生和其家庭的巨大負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2011年首次進(jìn)入還貸周期的470萬(wàn)學(xué)生中，有47.6萬(wàn)學(xué)生違約，違約率達(dá)到10%。[3]

與此同時(shí)，公立大學(xué)的三項(xiàng)關(guān)鍵辦學(xué)效益指標(biāo)亦不盡如意，表現(xiàn)在以下三方面。

第一項(xiàng)指標(biāo)是留存率，即大學(xué)錄取新生在完成一年學(xué)習(xí)后繼續(xù)選擇留校讀書(shū)的比例。2011年全美4年制以上的公立大學(xué)的留存率只有79%，也就是說(shuō)，有21%的大學(xué)新生在第二年決定放棄學(xué)業(yè)。[4]進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，錄取率越高的學(xué)校的留存率越低，普通公立高校（只要達(dá)到錄取線就可以入學(xué)）的留存率只有61%，重點(diǎn)公立高校（錄取率低于25%）的留存率是95%。

第二項(xiàng)指標(biāo)是大學(xué)本科修讀六年的學(xué)生畢業(yè)率。全美2012年公立大學(xué)的畢業(yè)率為57%，其中，男性畢業(yè)率為54%，女性為60%。圖5是根據(jù)錄取率排名的公立大學(xué)畢業(yè)率。[5]

該圖反映出不同錄取率學(xué)校的最終畢業(yè)率有很大的差距，錄取率越低的學(xué)校畢業(yè)率反而越高，反之，錄取率越高的學(xué)校畢業(yè)率越低。比如，只要過(guò)錄取線就可以入學(xué)的高校畢業(yè)率只有33%；錄取率低于25%的高校畢業(yè)率達(dá)到86%。

第三項(xiàng)指標(biāo)是大學(xué)生就業(yè)率。在過(guò)去二十多年的時(shí)間，公立大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)率始終低于50%，且從2000年開(kāi)始進(jìn)一步下降，直到2012年為41%。如果細(xì)分，情況更不樂(lè)觀，按照美國(guó)勞工部的定義，每周工作時(shí)數(shù)在35小時(shí)以上屬于全職工作，其它則屬于臨時(shí)工作。圖6顯示，從1990年到2012年，公立大學(xué)就業(yè)情況主要集中在周工作時(shí)數(shù)少于20小時(shí)和20～35小時(shí)的臨時(shí)工作，獲得全職工作的低于畢業(yè)生總數(shù)的10%。

（三）大學(xué)收入及支出的變化

從2000年至今，美國(guó)經(jīng)歷了兩次大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，特別是2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)公立高校的收入和支出模式帶來(lái)巨大的影響。前文講述的州政府對(duì)高等教育的財(cái)政支持大幅縮減就是同經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的州政府財(cái)政緊縮有關(guān)。來(lái)自州政府的預(yù)算減少和持續(xù)擴(kuò)大的大學(xué)生總數(shù)的矛盾是目前公立高校面臨的最大財(cái)務(wù)挑戰(zhàn)，它迫使大學(xué)擴(kuò)大在其它方面的收入，并采取各種辦法壓縮開(kāi)支。

圖7是美國(guó)公立大學(xué)2000-2010年間財(cái)務(wù)收入按照不同來(lái)源的構(gòu)成比例。[6]可以清楚地看到，來(lái)自州政府的財(cái)政撥款出現(xiàn)了大幅下降，而這種下降只能由大學(xué)的學(xué)費(fèi)、聯(lián)邦政府的科研資金以及大學(xué)的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)收入的增長(zhǎng)來(lái)彌補(bǔ)。

圖8是美國(guó)公立大學(xué)2000-2010年間財(cái)務(wù)支出按照不同用途的構(gòu)成比例。[7]面對(duì)收入減少的壓力，公立大學(xué)對(duì)支出的合理性進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)整，應(yīng)該說(shuō)調(diào)整的結(jié)果喜憂參半。

一方面，公立大學(xué)通過(guò)調(diào)整繼續(xù)保證了大學(xué)的核心功能得到資金支持。作為公立大學(xué)最核心的教學(xué)支出比例在過(guò)去的十幾年基本保持不變，教學(xué)輔助支出比例還有所增加?？蒲凶鳛榇髮W(xué)的另一項(xiàng)核心功能也基本保持了穩(wěn)定的財(cái)務(wù)支持。另外，公立大學(xué)的社會(huì)服務(wù)功能也得到了財(cái)務(wù)保障。這幾項(xiàng)支出加起來(lái)已經(jīng)占到了大學(xué)財(cái)務(wù)支出的近60%。

另一方面，針對(duì)學(xué)生的服務(wù)支出出現(xiàn)了縮減，比如獎(jiǎng)學(xué)金支出在這段時(shí)間里減少了近5%。結(jié)合學(xué)費(fèi)的飛漲，學(xué)生對(duì)于大學(xué)教育的昂貴成本更加深有體會(huì)。再有就是大學(xué)的后勤服務(wù)支出增加，擠壓了原本可以用到教學(xué)和科研或者獎(jiǎng)學(xué)金上的資金。美國(guó)公立大學(xué)的后勤支出主要包括用于學(xué)生住宿、食堂、書(shū)店、校內(nèi)公交系統(tǒng)等的開(kāi)支，這些服務(wù)很少外包，這樣做的好處是確保服務(wù)質(zhì)量，但缺點(diǎn)是服務(wù)成本居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大學(xué)非教學(xué)人員的增幅大于教學(xué)人員的增幅，從1999到2009的十年間，非教學(xué)人員占教學(xué)人員的比例從0.86%增加到0.97%，基本達(dá)到1∶1，年均增長(zhǎng)1.3%。 再者就是，大學(xué)在控制行政管理費(fèi)用方面也不理想，從1999到2009的十年間，大學(xué)的行政管理支出占總支出的比例從17%增加到20%。

三、對(duì)美國(guó)公立高等教育“公共產(chǎn)品屬性”變遷的思考

（一）政府加大投入，確保美國(guó)公立高等教育的“公共屬性”

公立高校的辦學(xué)資金主要來(lái)自政府的財(cái)政，這是同私立高校的一個(gè)根本區(qū)別，但是近年來(lái)，美國(guó)公立高校的資金來(lái)源正在經(jīng)歷從公共渠道到私有渠道的深刻轉(zhuǎn)變，在這種情況下，公立高等教育的公共產(chǎn)品屬性必然減弱，而社會(huì)對(duì)公立高校的問(wèn)責(zé)和透明度要求相應(yīng)增強(qiáng)，公眾日益要求高校對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)、用人單位、政府、捐助者以及其它利益攸關(guān)者負(fù)責(zé)。公立高等教育越來(lái)越被家長(zhǎng)和學(xué)生認(rèn)為是對(duì)未來(lái)的個(gè)人投資。公立高校也不再被認(rèn)為是代表社會(huì)的集體利益，而是逐漸過(guò)渡到通過(guò)提供教育產(chǎn)品換取學(xué)費(fèi)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此，應(yīng)加大政府財(cái)政撥款力度，確保美國(guó)公立高等教育作為社會(huì)的“公共產(chǎn)品”，切實(shí)承擔(dān)起提高國(guó)民素質(zhì)教育和為社會(huì)培養(yǎng)建設(shè)人才的重任。

（二）提高辦學(xué)效益，滿足社會(huì)對(duì)公立高等教育的價(jià)值訴求

美國(guó)的公立大學(xué)普遍面臨辦學(xué)效益低下的問(wèn)題。一方面，相當(dāng)比例的新生在第二年選擇離校；另一方面，能夠堅(jiān)持下來(lái)的學(xué)生又有相當(dāng)高的比例不能在六年內(nèi)完成原本四年應(yīng)該完成的本科學(xué)業(yè)，而能夠畢業(yè)的學(xué)生又有很高的比例找不到工作或找不到全職工作，結(jié)合日益飛漲的學(xué)費(fèi)以及學(xué)生和家長(zhǎng)的教育借貸成本，越來(lái)越多的人們開(kāi)始質(zhì)疑高等教育的價(jià)值。許多中產(chǎn)家庭面臨沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力負(fù)擔(dān)子女大學(xué)教育費(fèi)用的窘境，更多的學(xué)生還面臨即使入學(xué)也無(wú)法完成學(xué)業(yè)和找不到工作的現(xiàn)實(shí)，許多家庭對(duì)高等教育的付出和回報(bào)不成正比。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為一個(gè)大學(xué)文憑可以保證一個(gè)穩(wěn)定的中產(chǎn)階層的生活，這種觀念日益受到質(zhì)疑，越來(lái)越多的家庭選擇推遲高等教育，先工作再讀大學(xué)。有一些家庭甚至主動(dòng)或被迫放棄大學(xué)教育。因此，美國(guó)的公立高等教育，有待于著眼提高辦學(xué)效益，使美國(guó)公民增加對(duì)接受公立高等教育的價(jià)值預(yù)期。

（三）優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，確保公立高校的核心功能得到保障

在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，美國(guó)州政府對(duì)公立大學(xué)的財(cái)政支持不會(huì)有太大的改觀，甚至可能出現(xiàn)進(jìn)一步的縮減，公立大學(xué)將會(huì)面臨長(zhǎng)期的財(cái)政壓力。在這種情況下，不僅需要政府在財(cái)政政策制定中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，需要公立高校和政府之間進(jìn)一步加強(qiáng)合作和理解，需要高校在減少對(duì)學(xué)生的負(fù)面影響與精簡(jiǎn)大學(xué)的其它開(kāi)支之間維持平衡，也需要高校依靠并抓住歷史發(fā)展和時(shí)代變遷中創(chuàng)造的機(jī)遇，始終堅(jiān)持高質(zhì)量、高水平實(shí)現(xiàn)大學(xué)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的核心功能，同時(shí)積極探索出最適合美國(guó)國(guó)情的能夠促進(jìn)公立大學(xué)健康快速發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。

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[3] 美國(guó)教育部聯(lián)邦助學(xué)辦公室 .Direct Loan and Federal Family Education Loan Programs[EB/OL].http：//www2.ed.gov/offices/OSFAP/defaultmanagement/cdrschooltype2yr.pdf.

[4] [5]美國(guó)教育部國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)中心.Integrated Postsecondary Education Data System （IPEDS），Spring，2013.

[6] [7] 美國(guó)教育部國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)中心. Integrated Postsecondary Education Data System （IPEDS），Spring，2011.

（責(zé)任編輯 陳志萍）