中外合辦大學公私屬性之辨

張浩正+張瑞瑞

摘要：自創(chuàng)建伊始，中外合辦大學就存在公、私屬性模糊的情況，這種情況在政策層面、參與者的認識和研究現(xiàn)狀中均有所體現(xiàn)。公、私屬性的模糊，致使中外合辦大學在中方高校參與辦學的積極性、經(jīng)費的籌措和經(jīng)營策略的選擇等方面都受到較大制約。從權(quán)利理論的視角來看，中外合辦大學可以分為公立大學和私立大學。權(quán)利理論為合理劃分中外合辦大學的公、私屬性及其權(quán)利和義務(wù)提供了一個全新的視角。同時，權(quán)利理論為公、私兩種屬性的中外合辦大學的協(xié)同發(fā)展提供了理論支持。

關(guān)鍵詞：中外合辦大學；公立高校；私立高校；所有權(quán)；權(quán)力理論

自成立以來，中外合辦大學的公、私屬性就備受爭議。合理地區(qū)分中外合辦大學的公、私屬性，既是辦學實踐中亟待解決的前提性問題，又是理論研究中不可回避的原則性問題。

一、一個現(xiàn)象：中外合辦大學的公、私屬性不清

目前，中國共有7所中外合辦大學。①中外合辦大學在辦學過程中，始終存在著公、私屬性不清晰的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要體現(xiàn)在以下三個方面：國家頒布的相關(guān)政策、中外合辦大學參與者的認識和學術(shù)界的研究現(xiàn)狀。

（一）國家相關(guān)政策對中外合辦大學公、私屬性定位不一致

20世紀90年代，國家對中外合作辦學的態(tài)度經(jīng)歷了從不接受到接受、從允許到鼓勵、從缺乏管理到重視管理、從視其為對外教育交流與合作的重要形式到中國教育事業(yè)的補充等顯著變化。[1]進入新世紀，為了更好地與世界接軌，國家在教育領(lǐng)域，先后頒發(fā)了一系列政策文件，以鼓勵中外合作辦學的快速發(fā)展。比如在2003年和2010年，國家分別頒布了《中華人民共和國中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》），這兩項政策極大地促進了第一批和第二批中外合辦大學的審批與發(fā)展。國家頒布的一系列政策文件中，關(guān)于中外合作辦學，特別是中外合辦大學的類型，并沒有一致的規(guī)定。例如，2006年的《關(guān)于當前中外合作辦學若干問題的意見》指出，中外合作辦學是與公辦教育、民辦教育并行的一種教育類型。[2]但是，教育部在2014年公布的全國普通高校名單中，現(xiàn)有的7所中外合辦大學卻均被列為民辦高校。[3]在2015年，中外合辦大學又被列為中外合作辦學，與民辦高校和公辦高校并列。[4]由此來看，中外合辦大學的類型不明直接導(dǎo)致其公、私屬性不清。

（二）參與者對中外合辦大學的公、私屬性缺乏清晰、統(tǒng)一的認識

不久前，西交利物浦大學執(zhí)行校長席酉民教授，在接受教育部教育管理信息中心記者的采訪時，明確指出西交利物浦大學不是公立高校，而是非營利性的教育機構(gòu)。[5]與之相反，也有國內(nèi)知名大學的校長認為，中外合辦大學不是公立高校，而是營利性質(zhì)的民辦高校。中外合辦大學公、私屬性的不清晰，導(dǎo)致合作各方權(quán)利與義務(wù)的不明確，這種情況嚴重影響了中方高校參與合作辦學的積極性和主動性。例如，在昆山杜克大學的籌備過程中，武漢大學作為中方合作者不僅在合作辦學中的地位與作用很不明顯，而且對中外合辦大學的教育教學、課程設(shè)置等都缺乏主動參與權(quán)。[6]

（三）學界對中外合辦大學的公、私屬性缺乏清晰的認知

多數(shù)學者從經(jīng)驗出發(fā)，認為中外合辦大學是介于民辦高校與公辦高校之間的第三種高校類型。如有的學者認為，中國高等教育已初步形成公辦高校、民辦高校和中外合辦高校三者共存之勢，或者將這三者并稱為中國高等教育的“三駕馬車”。[7]中外合辦大學“既非公辦高校，亦非民辦高校，而是獨立于公、私立高校之外的第三種高校類型”[8]，“是介于公辦高校和民辦高校之間、介于國內(nèi)與國際之間的特殊辦學實體”[9]，“這類學校可以在公與私兩套制度規(guī)則之間進行運作，可以跳來跳去，進可攻退可守”[10]。由此可見，學界對中外合辦大學的類型并沒有確切的認知，更遑論對其公、私屬性的認知了。

二、一個后果：中外合辦大學的發(fā)展受到抑制

如上所述，不論是從國家政策層面，還是從參與者的角度，抑或從研究現(xiàn)狀來看，中外合辦大學的公、私屬性都存在著模糊不清的現(xiàn)象。中外合辦大學公、私屬性的模糊不清引發(fā)了以下問題：第一，中方高校參與合作辦學的積極性受到抑制；第二，中外合作辦學經(jīng)費籌措的多樣性受到影響；第三，中外合作辦學經(jīng)營策略的選擇受到限制。

（一）中方高校的辦學積極性受到抑制

中國高校中存在著非常嚴重的分層分級現(xiàn)象，如有學者曾把中國目前的高校布局分為四個級別：首先頂級高校是清華大學和北京大學，其次是“985工程”高校群體中的其他高校，再次是“211工程”高校群體中的非“985工程”高校，最后是其他類型的高校。[11]目前，多數(shù)研究成果表明，中外合辦大學要么被看作是民辦高校，要么被認為是介于公辦高校和民辦高校之外的第三種高校類型。中外合辦大學因類型不清而導(dǎo)致的屬性不明，使它很難躋身于較高的高校“層級”，無法進入較高的高?！皩蛹墶本鸵馕吨鵁o法獲得良好的社會聲望、豐富的辦學資源和較高質(zhì)量的生源。另外，受多種因素的影響，民辦高校在學術(shù)聲望、辦學資源等方面遠遠落后于公辦高校，即使民辦高校有意積極主動參與中外合辦大學的合作，也會因為缺乏相應(yīng)的條件、資源和政策支持而止步不前。如果中外合辦大學理所當然地被認為是民辦高校，那么它的辦學經(jīng)費、生源、師資及其管理等各個方面，都有可能因為人們認識上的誤區(qū)而出現(xiàn)“先天不足、后天失調(diào)”的狀況。鑒于上述原因，如果不認真區(qū)分中外合作辦學的公、私屬性，那么中方高校參與合作辦學的積極性就會受到嚴重的抑制。

（二）經(jīng)費籌措受到影響

有學者指出，影響中外合作辦學可持續(xù)發(fā)展的最大困難是經(jīng)費籌措問題。[12]中外合辦大學的經(jīng)費籌措主要有三個來源：一是地方政府的資助，二是社會資金的籌集，三是學費收入。首先，多數(shù)研究者和參與者對中外合辦大學的公、私屬性認識不清，以及國家相關(guān)政策對其界定和分類的不明確等原因，使得中外合辦大學在辦學經(jīng)費的籌集渠道大大受到抑制。一方面，中外合辦大學基本上得不到中央政府在財政撥款方面的資助。另一方面，一些定位為非營利性的中外合辦大學，因為不能以事業(yè)單位的法人資格登記注冊，而使得本應(yīng)投入持續(xù)發(fā)展的辦學盈余卻要被迫繳納大量的稅款。其次，中外合辦大學由于目前的公、私屬性不明確，再加上因為創(chuàng)辦時間短，辦學效益的滯后效應(yīng)等因素的影響，很難得到社會的捐贈。再次，中外合辦大學公、私屬性的不明確，導(dǎo)致其收取高額學費的做法也受到了公眾的質(zhì)疑。上述分析表明，中外合辦大學公、私屬性的模糊不清，已經(jīng)嚴重影響到它的健康、可持續(xù)發(fā)展。endprint

（三）經(jīng)營策略受到限制

通過對比現(xiàn)有7所中外合辦大學辦學許可證上的基本信息，可以發(fā)現(xiàn)在先前成立的6所大學的辦學許可證上都有一項很特別的要求，即“合作辦學者是否要求取得合理回報”。[13]其中，只有北京師范大學—香港浸會大學聯(lián)合國際學院填寫了“要求取得合理回報”，而其他5所大學都填寫了“否”。而在最新成立的香港中文大學（深圳）的辦學許可證上則沒有這項要求。出現(xiàn)這種情況的原因，極可能在于“是否要求取得合理回報”的要求與《中外合作辦學條例實施辦法》第二十八條的“中外合作辦學機構(gòu)不得從事營利性經(jīng)營活動”[14]的規(guī)定存在沖突。在筆者看來，“是否要求取得合理回報”并不是判定高校營利與否的關(guān)鍵指標，判定高校營利與否的關(guān)鍵點在于：取得的合理回報是否分給參與辦學的個體。只有把合理回報分給辦學的個人才是營利的。這也是美國法學家所謂的“禁止分配限制”，即不把扣除成本之后凈收入分給機構(gòu)成員的是非營利機構(gòu)，不受這一限制的是營利性機構(gòu)。[15]以“禁止分配限制”為營利學校和非營利學校的界線，這是既清楚又合理的規(guī)定。從某種程度上說，把“要求取得合理回報”作為判定高校營利的做法，源于沒有正確區(qū)分中外合辦大學的公、私屬性。這種不合理的認識會極大地限制中外合辦大學經(jīng)營策略的選擇，不利于中外合辦大學的多樣化發(fā)展。

三、一個視角：權(quán)利理論視角下中外合辦大學的屬性、權(quán)利與義務(wù)

中外合作辦學過程中出現(xiàn)的諸多問題，從本質(zhì)上看都可以歸因為人們對中外合辦大學的公、私屬性缺乏清晰、明確的認識。權(quán)利理論為更好地理解中外合辦大學的公、私屬性及其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)提供了一個全新的視角。

（一）權(quán)利及其理論

在中國傳統(tǒng)文化中，“權(quán)利”是“政治權(quán)力”和“錢財”兩個概念的合稱[16]，主要指爭權(quán)奪利。與中國傳統(tǒng)文化中的“權(quán)利”相比，19世紀后半葉從國外傳入中國的“權(quán)利”一詞，則具有完全不同的內(nèi)涵。在國外，權(quán)利與義務(wù)相對，一般指法律賦予權(quán)利主體作為或不作為的許可、認定及保障。目前，國際學術(shù)界普遍接受了美國法學家霍菲爾德（Wesley Newcomb Hohfeld）關(guān)于權(quán)利的論述，他把權(quán)利分為“要求”（claim）、“自由”（liberty）、“權(quán)力”（power）和“豁免”（immunity）四種類型。[17]其中，只有“要求權(quán)”才會導(dǎo)致義務(wù)，其他三項權(quán)利不產(chǎn)生義務(wù)。由此可見，有義務(wù)就一定有權(quán)利，而有權(quán)利則不一定有義務(wù)。權(quán)利是其擁有者做某事或者保持某種狀態(tài)的資格，是一種受保護的利益。義務(wù)是必須做某事或者不做某事的要求，是一種負擔。從類別上進行劃分，權(quán)利主要包括法律權(quán)利、習慣權(quán)利和道德權(quán)利三類。霍菲爾德對權(quán)利的探討主要集中在法律權(quán)利。不過，現(xiàn)在的學者普遍認為，他的理論也適合于道德權(quán)利和習慣權(quán)利，是認識各種權(quán)利的基本工具。[18]2001年，尼高·賽門茨（Nigel E.Simmonds）高度評價了霍菲爾德的權(quán)利理論，他認為，霍菲爾德的權(quán)利理論“構(gòu)成了任何對權(quán)利性質(zhì)和結(jié)構(gòu)討論的基本出發(fā)點”[19]。

除此之外，學者們從多重視角對權(quán)利進行了劃分。有學者從作用的角度把權(quán)利分為消極權(quán)利和積極權(quán)利兩類。消極權(quán)利是不受別人干涉和損害的權(quán)利，這類權(quán)利要求別人承擔消極的義務(wù)，即不做某種事情。積極權(quán)利是得到別人幫助的權(quán)利，這類權(quán)利要求別人承擔積極的義務(wù)，即要做某種事情。消極權(quán)利的存在不依賴于積極權(quán)利，但積極權(quán)利的存在卻以消極權(quán)利為前提。二者可以是同一種權(quán)利的兩個方面。[20]也有學者從權(quán)利的來源把權(quán)利分為特殊權(quán)利和普通權(quán)利。特殊權(quán)利是社會活動造成的。比如，一個人借錢給別人，他就有在約定的時間收回欠款的權(quán)利。與此不同，普通權(quán)利是因為權(quán)利所有者的自然地位而具有的，不需要參與社會活動。[21]還有的學者根據(jù)權(quán)利和義務(wù)的作用關(guān)系，把權(quán)利分為原初權(quán)利和派生權(quán)利。原初權(quán)利是指導(dǎo)致義務(wù)的權(quán)利，派生權(quán)利是義務(wù)導(dǎo)致的權(quán)利。義務(wù)和義務(wù)導(dǎo)致的派生權(quán)利，是同一個人（或同一群人）在兩種不同層次的關(guān)系中所具有的不同資格。義務(wù)是對權(quán)利的尊重，因此，為履行義務(wù)而產(chǎn)生的派生權(quán)利必須為原初權(quán)利服務(wù)。

（二）權(quán)利理論視角下中外合辦大學的屬性分析

不論從類別、作用上來看，還是從來源、相互關(guān)系上來講，我們對權(quán)利的劃分始終圍繞著權(quán)利主體進行。中外合辦大學的辦學主體有兩個，一個是中方合作高校，另一個是外方合作高校。無論是中方合作高校，還是外方合作高校，都分為公立性質(zhì)和私立性質(zhì)兩種類型。由此來看，中外合辦大學是一個非?；\統(tǒng)的概念，既包括了私立大學，又包括了公立大學。

從中外合作雙方的組合形式來看，在中國境內(nèi)的中外合辦大學可以分為四種類型。第一，如果中方公立高校和外方公立高校合辦大學，那么這所中外合辦大學就是公立的；第二，如果中方私立高校和外方公立高校合辦大學，那么這所中外合辦大學就是私立的②；第三，如果中方公立高校和外方私立高校合辦大學，那么這所中外合辦大學就是公立的；第四，如果中方私立高校和外方私立高校合辦大學，那么這所中外合辦大學就是私立的。③這四種組合方式與中外合辦大學的對應(yīng)關(guān)系如表1所示。

由表1可知，中外合辦大學的性質(zhì)是由中方合作高校的性質(zhì)所決定的。目前，現(xiàn)有的7所中外合辦大學的中方合作高校均為中國公立高校。所以，它們都具有公立性質(zhì)，是公立性質(zhì)的中外合辦大學。從權(quán)利理論的視角來看，可以推導(dǎo)出公立大學和私立大學處理事情的兩個基本原則：對于公立大學而言，法無授權(quán)則禁止；對于私立大學而言，法無禁止則自由。例如在教學內(nèi)容的選取上，公立大學應(yīng)教授全體公民都認可的教學內(nèi)容，而不能特別強調(diào)支持全民中某一派別的教學內(nèi)容。而私立大學是私人開辦的，在教學內(nèi)容上則沒有上述限制。又如在經(jīng)營策略的選擇上，公立大學因為是全民所有，所以不能選擇營利性的經(jīng)營策略。而私立大學則可以自由地選擇其中的任何一種經(jīng)營策略。因此，中外合辦大學不是公立高校，就是私立高校，沒有“亦公亦私”、“非公非私”的第三條道路可走。endprint

（三）權(quán)利理論視角下中外合辦大學的權(quán)利與義務(wù)

如上所述，從權(quán)利理論的視角，對不同屬性中外合辦大學的權(quán)利和義務(wù)進行分析，將有助于進一步理解和區(qū)分中外合辦大學的公、私屬性。下面主要根據(jù)霍菲爾德的權(quán)利理論來探討不同性質(zhì)的中外合辦大學的權(quán)利和義務(wù)。

1.公立性質(zhì)的中外合辦大學的權(quán)利和義務(wù)

公立性質(zhì)的中外合辦大學是國家利用公共資金建立的，它屬于全體公民所有，必須按照全民的意愿辦學，為全民服務(wù)。在中國，全體公民的意愿以法律的形式表現(xiàn)出來。因此，對于公立性質(zhì)的中外合辦大學來說，法無授權(quán)即禁止。即它只能做法律授權(quán)讓它做的事，不能做法律沒有授權(quán)的事情，更不能做法律禁止的事情。比如，公立性質(zhì)的中外合辦大學沒有權(quán)利支持公民中某種特別的信仰或觀點。否則，對于持其他信仰或觀點的公民就是不公平的。這個認識在中外合作辦學的行政法規(guī)中也有明確的要求?！稐l例》第七條規(guī)定，外國宗教組織、宗教機構(gòu)、宗教院校和宗教教職人員不得在中國境內(nèi)從事合作辦學活動。中外合作辦學機構(gòu)不得進行宗教教育和開展宗教活動。公立性質(zhì)的中外合辦大學，必須嚴格遵守法律規(guī)定，不能做法律授權(quán)之外的事。

具體而言，公立性質(zhì)的中外合辦大學因歸全民所有而享有以下權(quán)利：一是得到各級政府持續(xù)的財政資助的權(quán)利，二是免稅的權(quán)利。這兩項權(quán)利屬于霍菲爾德所強調(diào)的“要求權(quán)”，是最嚴格意義上的“權(quán)利”。根據(jù)霍菲爾德的權(quán)利理論，“要求權(quán)”與義務(wù)相對。公立性質(zhì)的中外合辦大學在享有上述權(quán)利的同時，需要履行以下義務(wù)：一是不得發(fā)行股票，二是與特定的公益行為沒有實質(zhì)性聯(lián)系的交易活動需要交納“無關(guān)活動收入稅”，三是要做基礎(chǔ)理論的研究工作，公開發(fā)表所有的研究成果，不向企業(yè)轉(zhuǎn)讓研究成果的獨家使用權(quán)。從本質(zhì)上來看，公立性質(zhì)的中外合辦大學是非營利性機構(gòu)，不能與民爭利，不能把通過創(chuàng)收或其他途徑獲取的錢財進行私分。公立性質(zhì)的中外合辦大學履行上述三項義務(wù)，可以最大程度地避免免稅高校的無關(guān)活動與非免稅高校同類活動的不公平競爭。這對于中國營造中外合辦大學的良性競爭生態(tài)環(huán)境是極其重要的。

2.私立性質(zhì)的中外合辦大學的權(quán)利和義務(wù)

私立性質(zhì)的中外合辦大學是私人用自己的財產(chǎn)建立的高校。從權(quán)利理論的角度來看，對于私人和私人組織來說，法不禁止即自由。對于私立性質(zhì)的中外合辦大學來說，只要不是法律明文禁止的事情，私立性質(zhì)的中外合辦大學都可以做。正如美國哲學家諾齊克（Robert Nozick）所言：“個人擁有權(quán)利。有些事情是任何他人或團體都不能對他們做的，做了就要侵犯到他們的權(quán)利。這些權(quán)利如此強有力和廣泛，以致引出了國家及其官員能做些什么事情的問題?！盵22]私立性質(zhì)的中外合辦大學可以自由追求自己的目標，可以自由選擇為哪些學生服務(wù)，也可以自由選擇經(jīng)營策略。

具體來說，私立性質(zhì)的中外合辦大學因歸私人所有而享有以下權(quán)利：一是教育改革的權(quán)利，二是適應(yīng)不同學生需要的權(quán)利，三是選擇經(jīng)營策略的權(quán)利，四是自治的權(quán)利。私立性質(zhì)的中外合辦大學是用私人的自籌經(jīng)費開辦的，因此它可以向公立大學不開放的方向發(fā)展。只要法律沒有明文禁止，政府就不應(yīng)該橫加干涉私立性質(zhì)的中外合辦大學的教育改革的權(quán)利、適應(yīng)不同學生需要的權(quán)利和自治的權(quán)利。這些方面是公立大學比不上私立大學的地方。因為公立大學是全民所有的，必須按照法律的規(guī)定來辦學，不能自由地進行教育改革，不能為同一層次的學生提供不同的學習待遇。在經(jīng)營策略的選擇上，私立性質(zhì)的中外合辦大學可以選擇非營利性的經(jīng)營策略，也可以選擇營利性的經(jīng)營策略。對于第一種選擇，私立性質(zhì)的中外合辦大學可以獲得免稅的權(quán)利，但需要履行“禁止分配限制”的義務(wù)，不能把扣除成本之后的凈收入分給機構(gòu)成員。對于第二種選擇，私立性質(zhì)的中外合辦大學具有鼓勵校外公司和個人投資的權(quán)利，以及為某個企業(yè)做應(yīng)用性研究，并將獨家使用權(quán)交給某個企業(yè)的權(quán)利。私立性質(zhì)的中外合辦大學的義務(wù)是需要交納大量的稅款。這對社會的發(fā)展同樣起著非常重大的作用。

四、一條道路：兩種性質(zhì)的中外合辦大學協(xié)同發(fā)展

從權(quán)利理論的視角來研究中外合辦大學公、私屬性及其分別享有的權(quán)利和履行的義務(wù)，有利于兩種性質(zhì)的中外合辦大學協(xié)同發(fā)展。如前所述，中國現(xiàn)有的7所中外合辦大學都屬于公立性質(zhì)，而私立性質(zhì)的中外合辦大學1所也沒有。產(chǎn)生這一結(jié)果的根源在于，私立高校的權(quán)利得不到應(yīng)有的重視和保護。從理論上來看，中國公民擁有舉辦私立高校的權(quán)利，然而在實際的辦學環(huán)境中，這種權(quán)利往往得不到應(yīng)有的保護。

中國公民擁有舉辦私立高校的權(quán)利，這種權(quán)利在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》）中都有明確的規(guī)定。《憲法》第三十五條和第三十六條規(guī)定，公民具有言論自由、結(jié)社自由、宗教信仰自由等基本權(quán)利。[23]據(jù)此可知，私人擁有開辦私立高校的權(quán)利，這項權(quán)利受到《憲法》的保護。1997—2001年間，中國簽署并批準了聯(lián)合國《公約》，《公約》中規(guī)定的內(nèi)容也是中國應(yīng)當遵守的規(guī)范?！豆s》第十三條第三款規(guī)定，本公約締約各國承諾，尊重父母和法定監(jiān)護人的下列自由：為他們的孩子選擇非公立的但符合國家所可能規(guī)定或批準的最低教育標準的學校，并保證他們的孩子能按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育。[24]考慮到公立學校的全民所有性質(zhì)，政府開辦的公立學校不能專門傳播公民中某個派別的信仰和道德規(guī)范。政府要滿足部分公民“按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育”的需求，就必須承認并保護公民開辦私立學校的權(quán)利。2002年，為了促進民辦教育的發(fā)展，中國政府頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）。該法第二條規(guī)定“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費”，有權(quán)“面向社會舉辦學校及其他教育機構(gòu)”[25]。以上法律規(guī)定表明，中國公民擁有舉辦私立高校的權(quán)利。

從實際的辦學環(huán)境來看，中國公民舉辦私立高校的權(quán)利常常得不到應(yīng)有的重視和保護。例如，《民辦教育促進法》中規(guī)定“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”。從實質(zhì)上來看，這個規(guī)定的出發(fā)點是要保護民辦學校的權(quán)利，然而有些人卻把這條規(guī)定解釋為民辦學?！跋碛泻凸k學校同等的權(quán)利”，“履行和公辦學校同等的法律義務(wù)”[26]。這種對法規(guī)的誤讀，源于對民辦學校和公立學校應(yīng)享有不同的權(quán)利和履行不同的義務(wù)缺乏正確的理解和認識。因此，在《民辦教育促進法》實施兩年之后，民辦學校的發(fā)展出現(xiàn)了“兩少一多”的奇怪現(xiàn)象。即辦學紅火的民辦學校越來越少，投資民辦教育的資金也越來越少，但倒閉或瀕臨倒閉的民辦學校的數(shù)量卻越來越多[27]，以至于一些私立學校成為連民工子女等弱勢群體也不愿就讀的學校。[28]在中外合作辦學過程中，私立學校面臨著同樣的窘境。近幾年來，教育部對申請成立中外合辦大學的中外合作高校都提出了很高的要求，尤其是外方合作高校必須是強校、名校。外方高校在中國尋找中外合辦大學的合作高校時也是如此，一聽是非“985工程”和“211工程”的高校就會立刻變臉。[29]“強強聯(lián)合”的合作戰(zhàn)略，有利于集中優(yōu)勢資源建立高水平的中外合辦大學。但是，對于目前整體辦學水平都較低的民辦高校來說，這種策略使他們失去了與國外高校合辦大學的權(quán)利。從長遠來看，這種策略也不利于中外合辦大學的健康、可持續(xù)發(fā)展。endprint

在民主社會里，政府的基本職責就是保護和幫助公民行使自己的權(quán)利。民主社會的理想狀態(tài)是公民的各種權(quán)利都能得到最大程度的實現(xiàn)。權(quán)利是原則性問題，它的重要性應(yīng)當壓倒其他考慮。[30]從理論的角度來看，公民具有開辦私立性質(zhì)的中外合辦大學的權(quán)利。但從實際的辦學環(huán)境來看，公民開辦私立性質(zhì)的中外合辦大學的權(quán)利常常得不到應(yīng)有的重視和保護。采取措施保障公民開辦私立性質(zhì)的中外合辦大學，這既是公民享有私人辦學權(quán)的應(yīng)有之義，也是國家提倡民主和自由的充分體現(xiàn)。此外，保障公民開辦私立性質(zhì)的中外合辦大學既有利于減輕國家財政負擔，也有利于充分調(diào)動社會力量辦學，更有利于私立性質(zhì)的中外合辦大學與公立性質(zhì)的中外合辦大學之間開展良性競爭。那么，如何才能保證兩種性質(zhì)的中外合辦大學協(xié)同發(fā)展呢？

經(jīng)費是一所學校存在與發(fā)展的重要條件，兩種性質(zhì)的中外合辦大學協(xié)同發(fā)展的一個重要前提，是獲得較為公平的經(jīng)費資助?；诠皆瓌t，國家相關(guān)部門可以借鑒20世紀80年代美國最高法院關(guān)于政府與私立學校關(guān)系的判例原則，即政府中立和私人選擇。公共資金可以支持私立教育，但什么學校得到資助應(yīng)該由人民來決定。[31]這個原則很好地處理了政府使用公共資金支持各類學校的公平問題。但在具體的辦學實踐過程中，政府怎樣才能落實這一原則呢？美國經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）早在20世紀60年代初期，就提出了政府在教育領(lǐng)域采用教育券的做法。[32]所謂教育券制度，是把學生應(yīng)得的教育經(jīng)費交給學生或他們的監(jiān)護人，由他們行使自己的權(quán)利進行選擇。他們可以自主決定是入讀公立學校，還是入讀私立學校。目前，國際學術(shù)界普遍認為，教育券制度不但是公共資金支持私立學校較好的辦法，而且也是政府支持公立學校的合理辦法。這種“用腳投票”的資助方式，非常有利于私立性質(zhì)的中外合辦大學與公立性質(zhì)的中外合辦大學之間的良性競爭。

三十多年的改革實踐表明，政府始終在高等教育改革中居于主導(dǎo)地位。因此，要想提高中外合辦大學的質(zhì)量，實現(xiàn)其跨越式發(fā)展，就必須依靠政府自上而下的漸進式改革。在對中外合辦大學進行全面深化改革時，政府需要做出以下三個方面的努力：首先，合理區(qū)分中外合辦大學的公、私屬性，這是保障中外合辦大學權(quán)利和明確其義務(wù)的前提條件；其次，明確公立的中外合辦大學和私立的中外合辦大學分別享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)，這是促使二者健康發(fā)展的充分條件；最后，按照公平的原則處理好公立的中外合辦大學和私立的中外合辦大學之間的關(guān)系，保證二者之間形成良性競爭與合作的關(guān)系，這是中外合辦大學可持續(xù)發(fā)展的必要條件。

注釋：

①這7所中外合辦大學分別是寧波諾丁漢大學（2004年建立）、北京師范大學—香港浸會大學聯(lián)合國際學院（2005年建立）、西交利物浦大學（2006年建立）、上海紐約大學（2012年建立）、溫州肯恩大學（2012年建立）、昆山杜克大學（2013年建立）和香港中文大學（深圳）（2014年建立）。有些論者把長江商學院也算在內(nèi)，認為有8所中外合辦大學。長江商學院成立于2002年，是在2003年《中華人民共和國中外合作辦學條例》頒布之前獲批成立的。長江商學院的中外合作辦學者分別是汕頭大學和李嘉誠基金會（香港）。其外方合作者不是教育機構(gòu)，具有特殊性，所以本文不把長江商學院列為中外高校合辦大學之一。

②公立機構(gòu)是公共財產(chǎn)的管理者，而不是所有者。在一般情況下，公立機構(gòu)不能將公共財產(chǎn)捐贈給非公立機構(gòu)或個人，否則就是國有資產(chǎn)流失。所以，如果中外合辦大學的中方合作高校是公立性質(zhì)的，那么依據(jù)公共財產(chǎn)全民所有進行判斷，中外合辦大學就屬于公立性質(zhì)。

③如果私立組織或個人把財產(chǎn)捐贈給私人辦學，那么以此開辦的中外合辦大學就具有私立性質(zhì)；如果私立組織或個人把財產(chǎn)捐贈給政府或公立機構(gòu)，那么這些財產(chǎn)就已經(jīng)成為公有財產(chǎn)，政府或公立機構(gòu)以此開辦的學校就具有公立性質(zhì)。

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（責任編輯 劉第紅）endprint