京津冀地區(qū)土地利用問題和對策

◎雷愛先

京津冀地區(qū)土地利用問題和對策

◎雷愛先

京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略。實現(xiàn)這一重大戰(zhàn)略，需要土地利用管理的支撐和保障。本文在調(diào)研基礎上，對當前京津冀協(xié)同發(fā)展中土地利用管理方面存在的困難和問題及成因進行了客觀分析，并提出了對策建議。

問題

當前，京津冀地區(qū)在耕地保護、土地利用、農(nóng)民土地權益保障等方面還存在一些突出困難和問題。主要表現(xiàn)在三個方面：

1.各項耕地占用量大，補充耕地困難，耕地保護形勢嚴峻。一是各項建設占用耕地的面積大、比例高。2010年至2013年，京津冀地區(qū)批準建設用地總面積中耕地所占比例總體上呈高位運行，占比逐年上升。此外，違法建設也占用大量耕地。二是生態(tài)工程占用大量耕地。北京市已基本完成百萬畝造林工程，占用耕地約60萬畝。天津市《京津冀協(xié)同發(fā)展三年造林行動方案（2015-2017）》計劃造林約159萬畝，需要占用耕地超過80萬畝。河北省規(guī)劃生態(tài)造林和退耕計劃占用耕地1500萬畝。截至2013年底，京津冀地區(qū)耕地保有量與2020年控制目標相比，分別僅剩余9.7萬畝、1.5萬畝、37萬畝，形勢十分嚴峻。三是補充耕地成本上升、質(zhì)量下降。從投入成本來看，2013年，北京市補充耕地的畝均成本為17萬元/畝，天津市1.23萬元畝，河北省2.65萬元/畝。從補充耕地的質(zhì)量來看，由于京津冀地區(qū)未利用地主要分布在山地丘陵地帶和沿海地帶，新補充耕地質(zhì)量多為中等地、劣等地，很難實現(xiàn)占優(yōu)補優(yōu)。四是耕地后備資源面臨枯竭。綜合考慮耕地等級光熱、水資源等土地質(zhì)量問題和生態(tài)建設、環(huán)保等客觀因素，京津冀地區(qū)的宜耕后備資源只有100萬畝，面臨枯竭，占補平衡難以為繼。

2.土地開發(fā)強度大，建設用地占用規(guī)模增長較快，利用較為粗放，供需矛盾突出。截至2013年底，京津冀地區(qū)的國土開發(fā)強度分別達到了21%、34%、11%，建設用地總規(guī)模和城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模均逼近全國土地利用總體規(guī)定綱要確定的2020年控制目標。但同時，土地利用不節(jié)約、不集約的問題比較突出。一是建設用地總規(guī)模增長較快。截至2013年底，北京、天津兩市的建設用地總規(guī)模比2010年分別增長了3.5%和4.6%，均逼近 2020年控制指標。河北省建設用地總規(guī)模比2010年增長3.14%，超出2020年控制指標。二是一些工業(yè)園區(qū)土地閑置浪費，利用效率低下。河北省共有省級各類園區(qū)175個，批準用地面積382萬畝，實際利用面積102萬畝。北京市昌平區(qū)50個工業(yè)大院共有企業(yè)640家，其中傳統(tǒng)和低端工業(yè)企業(yè)500家。天津?qū)幒涌h5個工業(yè)園區(qū)2013年工業(yè)用地平均產(chǎn)出強度897萬元/公頃。特別是，一些園區(qū)內(nèi)居住、教育、商業(yè)和其他服務業(yè)用地面積較大，出現(xiàn)“非工業(yè)化”現(xiàn)象。三是部分地區(qū)存在用地盲目擴張甚至“圈地”行為。地方政府通過大面積規(guī)劃擴展用地空間，部分企業(yè)通過與地方政府簽訂長期合作形式圈占土地。據(jù)了解，一些需要轉(zhuǎn)移出北京市的建材、物流、資源回收等企業(yè)，已經(jīng)在河北省的環(huán)北京區(qū)域內(nèi)租賃或者圈占了相當多的土地。

3.侵害被征地農(nóng)民權益現(xiàn)象時有發(fā)生。近年來國家土地督察局對京津冀地區(qū)開展的專項督察發(fā)現(xiàn)，京津冀部分地區(qū)拖欠、截留征地補償費問題比較突出，欠繳被征地農(nóng)民社保資金數(shù)額較大。一些地方在未經(jīng)依法批準的情況下，擅自實施征地補償安置工作，預征和圈占了大量土地。

分析

京津冀地區(qū)在土地利用管理中存在的突出困難和問題，既有落實現(xiàn)行法律制度不嚴格、不到位的問題，也有城市化進程中一些政策機制不完善的問題。

首先，耕地保護形勢嚴峻的主要原因有一方面，有耕地保護利益補償機制不完善的因素 ，種糧的比較利益低，二、三產(chǎn)業(yè)以及“瓦片”經(jīng)濟比較效益高已是不爭的事實，導致農(nóng)民保護耕地的積極性不高；另一方面，在城鎮(zhèn)化和生態(tài)建設快速推進和京津冀協(xié)同發(fā)展的新形勢下，京津冀地區(qū)生態(tài)工程和基礎設施建設占用耕地面積較大，從北京出發(fā)呈放射狀通往全國各地的線性工程（如公路、鐵路、水利樞紐）集中分布在北京市和河北省。

其次，建設用地規(guī)模增長較快但利用比較粗放的原因也是多方面的。一是地方政府把設立園區(qū)上項目作為發(fā)展經(jīng)濟的突破口，競相設立城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等各類園區(qū)，超大面積規(guī)劃擴展用地空間、壓低地價招商、未經(jīng)依法批準以簽訂長期合作協(xié)議形式先行圈地的傾向帶有普遍性；二是節(jié)約集約用地制度不完善、約束力不強，工業(yè)用地取得成本低，保有成本低，很大程度上助長了企業(yè)多占地、占而不用、待價而沽，土地利用效益不高甚至閑置浪費；三是征地難度大及規(guī)劃調(diào)整等原因，造成一些土地批而未征、征而未用，利用率不高。

最后，侵害被征地農(nóng)民土地權益的原因主要是，從土地管理上看，一些地方區(qū)片綜合地價更新不及時；一些地方政府財力有限，土地出讓收入較低，縣級財政困難，一次性繳納補貼資金壓力很大，因而出現(xiàn)了拖欠被征地農(nóng)民社保資金的問題。

對策

妥善解決京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展中土地利用方面存在的突出困難和問題，需要站在推動城市化進程和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護建設協(xié)同的高度，充分認識京津冀地區(qū)的特殊性，通盤考慮全國土地利用管理政策的統(tǒng)一性具體對策思路是：

1.加快落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，這是優(yōu)化京津冀地區(qū)土地利用布局和結(jié)構的基礎和前提要根據(jù)京津冀三地不同的土地資源承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，細化禁止開發(fā)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)的面積及占比，引導各類主體功能區(qū)的開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，通過功能區(qū)的合理優(yōu)化引導土地利用的合理優(yōu)化，從源頭上促進資源節(jié)約和環(huán)境保護。

強化耕地質(zhì)量建設，是解決京津冀地區(qū)“無地可補”困境的有效途徑。

2.編制京津冀區(qū)域土地利用規(guī)劃，這是解決京津冀地區(qū)土地合理利用的關鍵。根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展的總體要求和“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展目標，統(tǒng)籌考慮土地利用現(xiàn)狀、未來需要和發(fā)展條件，在生態(tài)保護、耕地保護、建設用地總量控制和強度控制、節(jié)約集約利用等方面，綜合確定規(guī)劃期內(nèi)的土地利用目標，明確實現(xiàn)目標的保障措施。

3.探索補充耕地新機制，強化耕地質(zhì)量建設。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的要求，依據(jù)耕地質(zhì)量等級實施差別化管護，對優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護，對劃定的永久基本農(nóng)田，任何建設不得占用。不斷提高現(xiàn)有耕地和補充耕地質(zhì)量，由保耕地數(shù)量向保耕地質(zhì)量、保糧食產(chǎn)量轉(zhuǎn)變，允許地方應用耕地質(zhì)量等級折算系數(shù)落實占補平衡任務，鼓勵地方在不增加耕地面積的同時，通過開展中低產(chǎn)田改造，提高耕地質(zhì)量等級和單位產(chǎn)出量，走出京津冀地區(qū)即將“無地可補”的困境。

4.加大存量建設用地挖潛力度，減少新增建設用地壓力。有序推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、再利用，依托北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加強已轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的土地二次利用，推進棚戶區(qū)、“舊城鎮(zhèn)”改造。因地制宜地盤活農(nóng)村建設用地，對廢棄、低效農(nóng)村居民點開展綜合整治，縮減農(nóng)村居民用地規(guī)模優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用結(jié)構，在不占或少占耕地的同時，增加建設用地空間。

5.創(chuàng)新節(jié)約集約用地機制，提升土地利用水平。進一步提高京津冀地區(qū)各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的土地利用效率，在實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接中，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構和土地利用結(jié)構。制定用地取得、供地方式、土地價格等方面的鼓勵政策，倡導在各項建設中推廣應用節(jié)地技術、節(jié)地模式。實施建設用地總量和強度雙控行動，既要實行建設用地總規(guī)?？刂?，也要實行單位生產(chǎn)總值建設用地使用面積控制。同時，要建立健全節(jié)約集約用地評價考核機制，強化土地利用的責任考核。

6.全面開展城市開發(fā)邊界劃定。在北京城市開發(fā)邊界劃定試點的基礎上，全面開展京津冀地區(qū)城市開發(fā)邊界劃定工作。以中央確定的京津冀一體化區(qū)域建設開發(fā)總體格局為依據(jù)以永久基本農(nóng)田為實體邊界，以資源環(huán)境承載能力和生態(tài)紅線為本底，在綜合考慮區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需求、統(tǒng)籌存量和新增用地的基礎上科學劃定三地的城市開發(fā)邊界，防止建設用地“攤大餅”現(xiàn)象擴展到環(huán)首都經(jīng)濟圈和整個京津冀地區(qū)。

7.完善被征地農(nóng)民權益保障機制。進一步細化被征地農(nóng)民社保政策，完善補償安置和社會保障相關措施，加強對被征地農(nóng)民社會保障情況的監(jiān)督檢查，切實保障被征地農(nóng)民合法權益，解決好農(nóng)民的生活、就業(yè)和社會保障，確保生活水平不下降、長遠生計有保障，使京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的成果惠及廣大群眾。

（雷愛先，國土資源部地用司綜合處處長民革中央人口資源環(huán)境委員會委員/責編張棟）