當代中國流域治理現狀與模式選擇

郭佳佳

【摘 要】 本文結合其他國家跨流域治理的經驗，總結了三種治理模式并對其進行了分析比較，探討我國流域治理的路徑選擇。要樹立“跨域”理念，完善跨域管理體制；吸引并推動多元主體參與流域治理；拓寬投資渠道，建立有效的資金保障機制；加大跨流域法治執(zhí)行力，推進政府問責制。

【關鍵詞】 流域治理；水污染；模式選擇；太湖流域

“流域是一類特殊的自然區(qū)域：以河流為紐帶的帶狀、多緯度的區(qū)域，整體性極強、關聯度很高”，[1]從而形成了與一般意義上的區(qū)域公共管理所不同的特點，對治理過程提出了更高的要求。以太湖流域為例，可以發(fā)現，20世紀70年代以來，大量低技術、高污染企業(yè)不顧對環(huán)境的影響，大量排放工業(yè)污水。農業(yè)生產和生活用水也都在加劇湖水的富營養(yǎng)化。因此，自20世紀80年代初期以來，藍藻幾乎每年都會出現，而且爆發(fā)的規(guī)模和頻率不斷增加。

從1995年起， 太湖被列入國家“三河三湖”水污染防治的重點。1998年1月，國務院明確規(guī)定太湖治污由江浙滬兩省一市分3個階段共同完成。但是由于治理難度很高，水污染速度呈現了更高的增長。2007年5月太湖流域內暴發(fā)大規(guī)模藍藻事件引發(fā)了全國范圍的關注，國務院擬規(guī)劃建設9個方面太湖污染治理的重大工程項目，并于2008年5月批復了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》。但是，從近十年的太湖流域水質情況來看，除2007年外，水污染情況都十分嚴重，劣Ⅴ類水質平均占到了30%以上，而Ⅲ類及以上的水質平均不到20%。2007年的水質相對來說是最好的，但劣Ⅴ類水質也占到了22.9%。2009年水質最差，劣Ⅴ類水質占到50.6%。由此，構建何種治理模式成為推動流域治理過程中的一大問題。

一、流域治理的一般模式

跨流域治理需要協(xié)調好各治理主體以及利益相關者的關系，選擇恰當的治理模式，以便有效、長久的達到治理效果。現行模式主要有以下三種：

1、集權與分權相結合模式

這一模式就是中央政府制定治理的總體規(guī)劃和目標，派出機構承擔主要治理任務。同時，各區(qū)域行政相關部門負責該行政區(qū)域內水污染的管理、組織和監(jiān)督工作。太湖流域治理采用了這種模式。作為水利部派出機構地太湖流域管理局，雖然負責治理的主體工作，但因“責任主體間的分工并不明確”，[2]并不能有效的協(xié)調所在地區(qū)的相關部門，上游政府的積極治理往往導致下游政府的“搭便車”現象；同樣，沒有上游政府的配合，下游政府再多地努力也是治標不治本的。由此，全流域的水質整體下降，導致治理成本高而收益低的困境。

2、政企結合模式

這一模式是指由一個具有政府部門權力，并按私人企業(yè)模式運轉的機構承擔跨流域治理任務，對該流域水資源進行集中開發(fā)與管理。典型的成功案例就是美國田納西河流域的治理。田納西流域管理局在總統(tǒng)領導下承擔相應職能的同時，又作為獨立核算企業(yè)承擔“區(qū)域經濟、社會發(fā)展等多重目的”。[3]這種模式結合了行政和市場兩種手段，使其在承擔治理任務的同時，發(fā)揮各種生產要素帶動經濟增長。流域管理局的管理職責由地區(qū)資源管理理事會實現，同時，董事會下設15人組成的“執(zhí)行委員會”分管具體工作，理事會的成員則主要由流域內7個州的代表、受益方代表和地方社區(qū)代表組成，從而實現了政府意愿與公眾需求的良好結合，并賦予了流域治理中預防與規(guī)劃相結合的特點。

3、全流域集中治理模式

這一模式是指中央政府通過建立一個強有力的具有綜合決策和協(xié)調手段的流域管理機構，對流域進行集中治理，并有效協(xié)調各地方政府參與治理。泰晤士河流域實行的則是這種治理模式。在對河段統(tǒng)一管理的基礎上，英國中央政府合并200多個管水單位組建了泰晤士河水務管理局。該局具有綜合決策和協(xié)調權力，使水污染治理與“供水、排水、漁業(yè)、航行、農業(yè)、防洪等一系列業(yè)務”[4]結合在一起，組織政府各部門以及各地方政府的合作。同時，也有利于流域的產權明晰，使河流治理與開發(fā)具有明確的責任人，不僅能提高效率也能實現合理問責。由此，時刻要求水務局嚴格按照規(guī)定標準定期進行巡視監(jiān)督。而且，在加大執(zhí)法力度的同時，泰晤士河水務局也積極與企業(yè)溝通，使企業(yè)主動匯報具體的污染問題，并幫助企業(yè)解決污染問題。

二、三種流域治理模式的對比分析

三種治理模式都是在跨流域治理的實踐基礎上形成的，治理對象都是區(qū)域乃至全國范圍內的重要流域。在流域治理過程中，中央政府都曾頒布了重要的法律，并設立相關管理機構進行重點治理。然而，三種模式的區(qū)別也是十分明顯的：

首先，治理主體各不相同。太湖模式的治理主體涉及太湖流域管理局以及流域范圍內水利、環(huán)保、交通、水務等各個部門。各主體之間分工不明確，導致“九龍治水”困局。[5]田納西河模式的治理主體則十分明確，就是田納西河流域管理局。泰晤士河模式的治理主體也比較簡單，是基于眾多管理單位合并而成的泰晤士河水務管理局。

其次，治理機制上也存在很大差異。太湖模式主要基于科層體制的權威依賴強大的政府干預力度對流域進行整治，但受制于行政區(qū)域很難實現整體性的綜合治理。田納西河模式依賴的是一種政企結合模式，充分發(fā)揮董事會的科學規(guī)劃與合理分配以及理事會的多元參與。泰晤士河模式的治理機制是通過具有綜合決策與協(xié)調的治理機構進行全流域集中治理，在治理過程中有效組織相關主體合作，構建了“非分段分別的實施過程”。[6]

再次，治理資金的來源方面，太湖模式主要依靠中央政府和地方政府的財政撥款。田納西河模式針對工程類別進行定性，對公益性為主的工程，采用公共財政投資為主；對利益性為主的工程，多采用發(fā)行債券、上市融資和吸引外資等方式。泰晤士河模式的資金主要來源于供水收費和上市公司股票和集資、融資等。

最后，治理效果的不同也是可想而知的。太湖模式的治理效果不盡人意，氮、磷等指數仍然超標，水體富營養(yǎng)化依然嚴重。田納西河模式是以防治為主的治理模式，對水質管理的一貫重視使田納西河并未發(fā)生大規(guī)模水污染情況。泰晤士河模式歷經150年的運作取得了舉世矚目的效果，水質已全面恢復原貌，達到飲用水的標準，成為世界上最干凈的河流之一。

三、中國流域治理的模式選擇

基于模式比較可以發(fā)現，進一步優(yōu)化治理模式是太湖流域走出“久治不佳”困境的關鍵。因此，我們需要結合我國跨流域治理的實際，在現有的制度環(huán)境基礎上，借鑒其他模式的先進經驗，探索出太湖治理的優(yōu)化方案：

第一，樹立“跨域”理念，完善跨域管理體制。[7]一方面要建立權威高效的流域管理機構，“構建中央與地方政府間的合作與激勵機制” ，確保其能夠統(tǒng)一規(guī)劃治理方案、協(xié)調和各行政區(qū)域政府部門。[8]另一方面，也需要加強政府各部門及各地方政府之間的溝通與協(xié)調，就自身掌握的信息、資源、經驗與技術等相互交流，就治理問題協(xié)商解決。

第二，吸引并推動多元主體參與流域治理。政府機構應與社會組織廣泛合作，提高治理效果。同時，廣泛吸引公眾表達自身的利益訴求并參與治理，在盡可能尊重公眾訴求的基礎上引導共同的利益選擇。社會組織和公眾的參與有助于提高社會公眾的博弈能力。基于與專家、媒體的合作，通過網絡論壇、宣傳活動等多種形式，能夠形成維護流域公共利益的一支重要力量。

第三，拓寬投資渠道，建立有效的資金保障機制。要解決流域治理經費問題，需要走市場化運作、多渠道的社會籌資之路。關鍵是要調動政府、企業(yè)和社會的積極性，“構建上下游地區(qū)間財政橫向補償方式和生態(tài)補償的產業(yè)扶植政策”。[9]盡可能通過多種融資渠道吸收社會資金及外資，用市場的手段推動流域治理運營保障資金的持續(xù)供應。

第四，加大跨流域法治執(zhí)行力，推進政府問責制。一方面流域內各政府和部門要密切配合、協(xié)力合作，嚴厲打擊破壞流域水環(huán)境的違法行為，加大流域水管理的執(zhí)法力度，保證綜合執(zhí)法效果。另一方面要“尊重流域治理的社會規(guī)律” ，將保護責任落實到地方政府工作的整個流程中，并按指標定期進行評價與考核，對不合格的政府機構進行問責。[10]

【參考文獻】

[1] 黎樺林.流域府際合作治理機制文獻綜述[J].學理論，2013（3）.

[2] 曹飛.流域治理中的地方政府行為研究[J].社會科學戰(zhàn)線，2012（10）.

[3] 周勤.美國跨州流域事務治理經驗及啟示[J].國際瞭望，2013（4）.

[4] 史虹.泰晤士河流域與太湖流域水污染治理比較分析[J].水資源保護，2009（5）.

[5] 王勇.流域政府間橫向協(xié)調機制研究述評[J].廣東行政學院學報，2008（1）.

[6] 姚尚建.論流域治理的復合價值[J].改革與戰(zhàn)略，2008（4）.

[7] 王佃利，史越.跨域治理視角下的中國式流域治理[J].新視野，2013（5）.

[8] 李勝，陳曉春.跨行政區(qū)流域水污染治理的政策博弈及啟示[J].湖南大學學報，2010（1）.

[9] 張緊跟，唐玉亮.流域治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機制研究——以小東江治理為例[J].公共管理學報，2007（3）.

[10] 鄧可祝.流域治理問責制的比較研究：以太湖流域和美國切薩皮克灣流域為例[J].上海政法學院學報，2014（6）.