新型城鎮(zhèn)化視閾下的小城鎮(zhèn)試點(diǎn)發(fā)展對策

郭瑋

【摘 要】 本文闡述了“十三五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化的核心理念，分析了上海小昆山鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)的現(xiàn)狀，提出了新型城鎮(zhèn)化視閾下的小城鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)發(fā)展對策。要優(yōu)化公共服務(wù)，提升基本公共服務(wù)水平；豐富文體生活，培養(yǎng)居民人文素養(yǎng)；充分搭建平臺，體現(xiàn)人文關(guān)懷精神；真正服務(wù)居民，體現(xiàn)“以人為本”價(jià)值導(dǎo)向。

【關(guān)鍵詞】 新型城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)試點(diǎn)；發(fā)展對策

黨的十八屆五中全會提出：“推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長效機(jī)制，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平”，這為新形勢下進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了發(fā)展方向，確定了體制機(jī)制建設(shè)的整體框架。積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是全面深化改革背景下實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢和全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略部署。

一、“十三五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化的核心理念

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵涉及到人口聚居、人口就業(yè)、自然生態(tài)、公共環(huán)境、公共設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)及政府公共服務(wù)等各項(xiàng)內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化的核心特征是以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。

習(xí)近平總書記指出：“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要站在新起點(diǎn)、取得新進(jìn)展。要堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感?！蹦壳埃凑粘Ｗ∪丝谟?jì)算，我國的城鎮(zhèn)化率接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)7.5億，但是，7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面公共服務(wù)。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》預(yù)測，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)45%左右，真實(shí)的城鎮(zhèn)化率被高估，實(shí)際上，“十三五”時(shí)期，有1億左右外來常住人口需要解決城鎮(zhèn)落戶生活問題。

以人為本是新型城鎮(zhèn)化的首要問題，突出強(qiáng)調(diào)人的主體性發(fā)展，注重從“物的城鎮(zhèn)化”走向“人的城鎮(zhèn)化”，是以人為本而不是以地為本，是讓市場起決定性作用而不是由政府大包大攬，是以工業(yè)化為推動力而不是繼續(xù)炒作土地讓經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步泡沫化，以人口城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)而不是將氣力放在堆高中心城區(qū)的高樓大廈，以傳承文化解鄉(xiāng)愁為導(dǎo)向而不是崇洋媚外簡單復(fù)制。新型城鎮(zhèn)化更加注重提質(zhì)轉(zhuǎn)型和內(nèi)在發(fā)展質(zhì)量，更加關(guān)注內(nèi)在品質(zhì)與生命力長遠(yuǎn)發(fā)展的城鎮(zhèn)特性，摒棄以往千城一面、缺乏特色的缺陷，這些內(nèi)容與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有著本質(zhì)上的區(qū)別。

二、上海小昆山鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)的現(xiàn)狀分析

2008年，崇明縣陳家鎮(zhèn)、金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)等七個(gè)鎮(zhèn)被列為第二批全國發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)。試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)是發(fā)展成為具有較強(qiáng)承載能力、人居環(huán)境優(yōu)良、資源節(jié)約、功能完善、社會和諧的郊區(qū)示范鎮(zhèn)。試點(diǎn)主要是做好統(tǒng)籌規(guī)劃、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、提高公共服務(wù)水平以及深化相關(guān)制度改革等四方面工作。目前，12個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中，僅有小昆山鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)性啟動，并成為滬郊小城鎮(zhèn)建設(shè)的先行者。

1、小昆山鎮(zhèn)的典型做法

一是規(guī)劃先行。小昆山鎮(zhèn)按照“一鎮(zhèn)三心兩翼”謀篇布局新市鎮(zhèn)，根據(jù)實(shí)際情況編制和報(bào)批了區(qū)域總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，制定人口發(fā)展規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃、市政建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。二是功能定位。結(jié)合歷史人文、山體河道等自然資源，以“跳出松江、立足上海、放眼全國、漢晉風(fēng)貌、書圣之鄉(xiāng)，打造上海山水名鎮(zhèn)”為目標(biāo)，完成了重點(diǎn)區(qū)域258公頃的城鎮(zhèn)風(fēng)貌設(shè)計(jì)。三是市場運(yùn)作。在建立領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室完成組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，組建了上海松江小城鎮(zhèn)發(fā)展有限公司，由其負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的具體事務(wù)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了市場化高效運(yùn)轉(zhuǎn)。四是陽光動遷。從實(shí)際情況出發(fā)，按照動拆遷的工作特點(diǎn)，逐漸探索出一套行之有效的動拆遷工作方法和工作程序，組織人員起草、出臺相關(guān)文件，作為動（搬）遷安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。堅(jiān)持不強(qiáng)拆、不強(qiáng)搬的理念，以依法、公開、公正、公平為基本原則，積極實(shí)施陽光動遷，依法依規(guī)操作，確保動遷補(bǔ)償?shù)墓_透明度，贏得老百姓的信服。

2、當(dāng)前試點(diǎn)建設(shè)存在的主要問題

小昆山鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)雖已啟動，但是在試點(diǎn)建設(shè)過程中依然存在很多問題，主要是發(fā)展理念、政策體制的制約。

一方面，是發(fā)展理念的制約。在發(fā)展理念上，多數(shù)是停留在農(nóng)村、集鎮(zhèn)的層面去考慮小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，以解決農(nóng)民建房為主來推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，而沒有從經(jīng)營、培育小城鎮(zhèn)的高度去認(rèn)識、規(guī)劃和建設(shè)城鎮(zhèn)，城市意識不夠強(qiáng)。與松江區(qū)其它地區(qū)相比，小昆山鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，鎮(zhèn)貌陳舊落后，各類設(shè)施缺乏，居民也多以村民自居，城市味不濃。城鎮(zhèn)管理水平與經(jīng)營小城市的要求也有一定差距，占道經(jīng)營、違章建筑等隨處可見，臟、亂、差現(xiàn)狀長期沒有改變。

另一方面，是政策體制制約。一是融資問題。由于小昆山鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)未能列入上海市重點(diǎn)項(xiàng)目，而剩余的730畝土地尚未凈地，導(dǎo)致剩余的10億元貸款無法下放，依靠銀行貸款，財(cái)務(wù)成本高，資金壓力大，發(fā)展后勁不足。二是拆舊復(fù)墾問題。由于牽涉農(nóng)戶多、情況復(fù)雜、工作量大，而復(fù)墾驗(yàn)收只采用一次性驗(yàn)收，對于到期歸還指標(biāo)帶來難度。三是容積率調(diào)整問題。新一輪的控詳規(guī)不斷豐富和完善，試點(diǎn)規(guī)模也在調(diào)整，安置房建設(shè)、土地出讓、土地集中使用過程中，必然會帶來容積率的調(diào)整，由于控詳規(guī)批復(fù)時(shí)間長，所以為試點(diǎn)工作帶來很大困難。四是政策優(yōu)惠問題。一些優(yōu)惠政策照顧不到，已然成了一個(gè)被政策遺忘的角落。市級層面的政策支持力度不夠，一些政策如貸款貼息周期短、額度小，對動輒以億計(jì)的投資而言，猶如杯水車薪。

三、新型城鎮(zhèn)化視閾下的小城鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)發(fā)展對策

“十三五”時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要讓城市融入自然，讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁，其發(fā)展優(yōu)勢“優(yōu)在人”上，“化在人”上，“新在人”上。從過去重在“化地”、“化城”轉(zhuǎn)移到“化人”上來。著力做足做好“人”的文章，實(shí)現(xiàn)人與城的相融相合，真正體現(xiàn)人是城的主人，城要為人服務(wù)。

1、優(yōu)化公共服務(wù)，提升基本公共服務(wù)水平

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要讓農(nóng)民進(jìn)得來、留得住、生活好。戶籍改革是促進(jìn)小城鎮(zhèn)人口集聚的關(guān)鍵，把進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，把進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。一是針對本地農(nóng)民，為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶，在政策設(shè)計(jì)上，原有農(nóng)民權(quán)益可保留、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務(wù)可享受、原有經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益可交易流轉(zhuǎn)；二是針對外來務(wù)工人員，政策設(shè)計(jì)上要鼓勵(lì)享受當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)的戶籍改革政策。新型城鎮(zhèn)是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化要滿足居民多層次、立體式的各種需求，構(gòu)建高效、包容、便民和可持續(xù)的公共服務(wù)體系，公共服務(wù)體系的重點(diǎn)在于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，要按人的需求層次進(jìn)行提供。

2、豐富文體生活，培養(yǎng)居民人文素養(yǎng)

試點(diǎn)小城鎮(zhèn)社區(qū)中的居民絕大多數(shù)都來自鄉(xiāng)村，他們對參與社區(qū)文化活動的態(tài)度比較淡漠，對活動休閑、娛樂等方面思想認(rèn)識不足，作為一種文明健康的生活方式還并未被廣大社區(qū)居民所接受，這是社區(qū)居民的新特點(diǎn)。原先，他們的閑暇時(shí)間大多是被動“休閑”，如在地頭閑逛、在村道聊天、在家看電視等。作為社區(qū)黨組織應(yīng)引導(dǎo)他們?nèi)嬲J(rèn)識社區(qū)人的角色轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)對他們作為新居民進(jìn)行閑暇教育，對推動社區(qū)居民積極參加社區(qū)文化活動具有重要意義。社區(qū)黨組織要借助各種契機(jī)，組織他們參加各種活動，提高他們對社區(qū)人的認(rèn)識，使之認(rèn)識到這是一種積極向上、健康文明的生活方式，可以讓人愉悅身心，完善個(gè)性，促進(jìn)個(gè)體生命全面、自由、和諧發(fā)展，有效升華社區(qū)人的精神價(jià)值。

3、充分搭建平臺，體現(xiàn)人文關(guān)懷精神

廣大居民在社區(qū)中生活，他們的價(jià)值真諦在于創(chuàng)造社區(qū)文化的意義、提升人的生活質(zhì)量和構(gòu)筑理想的人文心理。就居民的個(gè)人價(jià)值而言，社區(qū)文化的作用在于優(yōu)化人的心理與人格，關(guān)注居民的生存與價(jià)值，增進(jìn)居民的自由與幸福，表現(xiàn)在關(guān)懷居民的人生現(xiàn)實(shí)、促進(jìn)居民的發(fā)展和指導(dǎo)精神文明建設(shè)上，社區(qū)黨組織理應(yīng)從提高人的價(jià)值上去思考和挖掘，注重人文關(guān)懷，尊重社區(qū)人的主體地位，通過教育、引導(dǎo)、指導(dǎo)等一系列途徑，轉(zhuǎn)化居民的身心素質(zhì)、價(jià)值觀念和文化人格。對社區(qū)而言，這不僅是一個(gè)理念問題，更是一種社會義務(wù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，蘊(yùn)含著實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容，體現(xiàn)著居民、社區(qū)、社會三者之間的互動，社區(qū)黨組織要通過重塑居民的文化素養(yǎng)，發(fā)展社區(qū)，真正讓居民的身心得到愉悅和健康。居民定居城鎮(zhèn)，不僅享受現(xiàn)代物質(zhì)文明，還要體現(xiàn)精神文明的惠及成果，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的根本目的。

4、真正服務(wù)居民，體現(xiàn)“以人為本”價(jià)值導(dǎo)向

開展試點(diǎn)小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)，無論是做各項(xiàng)工作、決策，還是衡量工作的成效，都要確立“以人為本”的發(fā)展思路。社區(qū)黨組織要采用多種方式發(fā)動、引導(dǎo)、組織社區(qū)居民進(jìn)行有益的活動。要建立起新的服務(wù)平臺，提供門類眾多的服務(wù)項(xiàng)目，滿足社區(qū)成員的物資與精神的需求，提高居民的身心健康水平和生活質(zhì)量。對此，社區(qū)黨組織應(yīng)創(chuàng)建“二個(gè)一體化”的新思路，即個(gè)人、家庭、社區(qū)一體化；身體、心理、精神相適應(yīng)的協(xié)調(diào)發(fā)展一體化，并探索其實(shí)現(xiàn)的最佳途徑。社區(qū)黨組織還要積極探索以全面體現(xiàn)居民、環(huán)境、社會三維發(fā)展管理模式，符合可持續(xù)推進(jìn)小城鎮(zhèn)社區(qū)的新特點(diǎn)、新規(guī)劃、新要求，無論是社區(qū)場地設(shè)施、環(huán)境優(yōu)化美化等硬件的規(guī)劃與建設(shè)，還是社區(qū)居民的志愿參與，都要充分考慮到社區(qū)人口的結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、規(guī)模和生活方式的變化，以及這些變化所引起的居民們對社區(qū)的新需求、新期望，為未來發(fā)展留有充分的余地，最大限度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)力量的整合。

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