我國自然災(zāi)害應(yīng)急動員的困境與出路
——基于海南省的實例分析

章順磊

(華中師范大學,湖北　武漢　430079)

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我國自然災(zāi)害應(yīng)急動員的困境與出路

——基于海南省的實例分析

章順磊

(華中師范大學,湖北武漢430079)

風險社會儼然到來且呈現(xiàn)出復(fù)雜變化的趨勢。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期殘留的“全能政府”理念禁錮著政府的手足，政府長期大包大攬，忽視社會力量，在自身精疲力竭的同時，也使社會得不到培育和成長，導(dǎo)致在面臨突如其來的災(zāi)害時，應(yīng)急顯得捉襟見肘。此種局面的出現(xiàn)是因為政府陷入理念性困境、體制機制性困境、技術(shù)性困境三種困境怪圈，要想走出困境，可能的出路在于以一種科學與人文并重的應(yīng)急動員思路去突破困境怪圈，提升我國自然災(zāi)害應(yīng)急動員能力。本文以海南省為例，分析我國自然災(zāi)害應(yīng)急動員面臨的困境，并探尋可能出路。

自然災(zāi)害應(yīng)急動員威馬遜海南省

一、問題的提出

隨著科學技術(shù)的發(fā)展進步以及風險防范意識的整體性提高與日漸成熟，人類社會一定程度上已經(jīng)能夠在自然災(zāi)害頻發(fā)的情境中繼續(xù)較為優(yōu)良地生存與發(fā)展，但也正因為人類社會文明程度的提高以及積聚了眾多成果，自然災(zāi)害頻發(fā)對社會個體乃至整體生存發(fā)展造成的損害亦更為嚴重。在“風險社會”理論的首倡者貝克和吉登斯看來，現(xiàn)代工業(yè)社會本身就是一個風險社會，如技術(shù)發(fā)展帶來的風險(核污染、電子污染等)、環(huán)境風險、金融風險以及各種可能的突發(fā)事件帶來的社會震蕩等等，一旦發(fā)生，就將會造成難以估計的損失，這些風險也同樣是正處在現(xiàn)代化進程中的中國不得不面臨的問題。[1]近些年來，地震、干旱、臺風、洪澇、泥石流、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害在中國頻發(fā)，某種程度上中國也正處于一個“自然災(zāi)害風險社會”，而自然災(zāi)害的突發(fā)性、破壞性、影響的廣泛性以及應(yīng)對的緊急性，致使中國政府在應(yīng)急中捉襟見肘，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的“全能型政府”觀念受到前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。20世紀七八十年代，無論是西方市場經(jīng)濟國家、新興工業(yè)國家或地區(qū)，還是轉(zhuǎn)軌國家，都掀起了改革政府的浪潮。隨著政府改革浪潮的推進，治理及善治的概念日益成為公共管理的核心概念，而治理的核心要義就是通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，政府在其中雖不扮演支配角色，卻扮演著“元治理”角色。[2]在自然災(zāi)害風險社會的大背景限定下，中國政府作為應(yīng)急管理的主導(dǎo)者，在應(yīng)急管理中扮演著主導(dǎo)角色，要將自然災(zāi)害的危害控制到最小，就需要改變傳統(tǒng)全能政府理念，充分運用治理理論，動員利益相關(guān)的社會各方力量，加強政府與社會的溝通互動，聯(lián)合各方力量，構(gòu)建合作行動體系，應(yīng)對自然災(zāi)害。

自然災(zāi)害應(yīng)急動員作為應(yīng)急管理中的重要組成部分，是高效災(zāi)害應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。目前，“應(yīng)急動員”這一概念尚未獲得學界的普遍認同，更多學者采用了應(yīng)對突發(fā)事件中的“政治動員”或“社會動員”的概念，有的學者采用“危機動員”的概念進行研究。筆者認為，動員是動員主體為了實現(xiàn)某一目標，緊急調(diào)動分散的、相對靜態(tài)的社會資源(即動員客體)，彼此配合、協(xié)調(diào)一致地開展活動的行為過程。自然災(zāi)害的應(yīng)急動員是指動員主體為了將自然災(zāi)害的危害控制在最小范圍內(nèi)，實現(xiàn)公共利益的最大化這一目標，而調(diào)動政府、社會組織和個人等資源的活動和過程。按照時間順序，它可分為自然災(zāi)害的災(zāi)前預(yù)防動員，災(zāi)中的應(yīng)急救災(zāi)動員，災(zāi)后的恢復(fù)建設(shè)動員三個階段。

二、我國自然災(zāi)害應(yīng)急動員的系統(tǒng)性困境：以海南省為例

本文以海南省為例，研究其在2014年超強臺風威馬遜發(fā)生前后的應(yīng)急動員情況，窺視其困境，探尋提高我國應(yīng)急動員能力的可能出路。

2014年7月18日15時左右，超強臺風“威馬遜”在海南省文昌市翁田鎮(zhèn)沿海登陸，給當?shù)貛砹藰O大的損失。反觀海南省在應(yīng)對“威馬遜”過程中的表現(xiàn)，事實呈現(xiàn)了其自然災(zāi)害應(yīng)急動員從理念到體制、機制直至技術(shù)的系統(tǒng)性困境。

(一)理念性困境

1、危機意識與應(yīng)急動員意識雙重薄弱。20世紀80年代，奧斯本等人提出企業(yè)家政府，主張政府要成為具有前瞻性的政府，強調(diào)了政府在處理公共事務(wù)時應(yīng)具有危機意識，具備危機事件的預(yù)見能力以及采取預(yù)防措施的能力。回顧威馬遜臺風應(yīng)急情況，民眾對于災(zāi)前的預(yù)警和預(yù)防工作，批判的聲音較多。其中民眾提出：如此大的臺風為什么不提前通知放假、不提前裁剪樹枝、不提前卸下大型廣告牌、不事前建議購物清單、不事前準備應(yīng)急通信設(shè)備保持信息暢通、電力部門不提前“備戰(zhàn)”、加油站不事先做好油汽儲備應(yīng)急工作等。這值得應(yīng)急動員主導(dǎo)者——政府去反思動員工作中存在的問題與不足。海南每年都會有臺風侵襲，地方政府見怪不怪、麻痹大意，危機意識、應(yīng)急動員意識薄弱，在災(zāi)害來臨之時，預(yù)防工作明顯準備不足，倉促應(yīng)對就造成損失嚴重。

2、應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容抽象并且忽視應(yīng)急動員。梳理有關(guān)的預(yù)案，得出應(yīng)急預(yù)案基本由以下幾部分組成：總則、組織指揮體系及職責、預(yù)警和預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、附則、附錄等八部分組成。預(yù)案內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系清楚但比較抽象，沒有具體的情景操作程序，可操作性程度低。另外，預(yù)案更多強調(diào)政府部門的應(yīng)急管理，從預(yù)案的編制到預(yù)案的指揮執(zhí)行，強調(diào)社會力量參與的部分十分有限。各預(yù)案中應(yīng)急動員的內(nèi)容相當少，有的甚至只字未提。特別是在強調(diào)動員社會力量上，部分預(yù)案一筆帶過，沒能詳細編制具體動員的主客體、程序、方法、技術(shù)要求以及標準和原則等。

(二)體制機制性困境

1、從組織體制層面來看，海南省政府在災(zāi)害應(yīng)急動員過程中缺乏嚴格規(guī)范的動員標準。影響最大的是，在臺風應(yīng)急期間甚至出現(xiàn)了某些企業(yè)給災(zāi)區(qū)捐贈發(fā)霉面包的現(xiàn)象。這些都反映出海南省政府在應(yīng)急動員社會力量過程中存在動員標準把控不嚴，對企業(yè)、非營利組織以及公眾的動員要求不夠明確的問題。臺風應(yīng)急期間，各級政府部門、軍隊、武警、專業(yè)消防隊等主流救援力量迅速奔赴災(zāi)區(qū)，與此同時，源自民間的力量也參與進來，除了捐錢、捐物，還有數(shù)以千計的普通民眾和民間組織自發(fā)涌向救災(zāi)第一線。他們推動著災(zāi)區(qū)的重建，對政府的救助形成了有力的補充。然而，由于大多數(shù)救援組織缺乏專業(yè)技能和設(shè)備，存在運力、人力不足等困難，難以發(fā)揮更大的作用；另一方面，很多民間救援組織，由于缺少統(tǒng)一有序的部署，造成救援信息不對稱，浪費了大量救援的人力和物力。必須指出，我們不能只強調(diào)動員社會力量，我們需要的是有組織有紀律的社會動員，高效地發(fā)動社會組織的力量。

2、從激勵機制層面來看，按照馬斯洛的層次需求理論，自我價值的實現(xiàn)是最高層次的需要。當今政府、企業(yè)、非營利組織以及公眾的需求是多元化、多層次的，在自然災(zāi)害面前，參與主體的行動也是為了自身的價值實現(xiàn)。然而，我們不得不關(guān)注這些參與者的利益保障問題。因為，利益得不到保障或受到嚴重侵害時，其自身價值也是很難實現(xiàn)的，幻想動員他們積極應(yīng)對災(zāi)害也是不可能的。

分析海南省預(yù)案體系時發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急預(yù)案中并未對動員對象的利益保障進行說明。在威馬遜臺風應(yīng)對中，也存在重視災(zāi)民，而忽視參與救災(zāi)的主體的現(xiàn)象。如46歲的海南電網(wǎng)公司總法律顧問溫和因連日帶病搶險救災(zāi)，因過度勞累，心臟病突發(fā)而去世；再如文昌鋪前鎮(zhèn)80后女干部因救災(zāi)疲勞過度暈倒等。雖然，一方面凸顯了這些人物為支援災(zāi)區(qū)而做出的偉大貢獻，對動員社會眾志成城、攜手互助有很大的激勵作用，但另一方面也反映了政府在動員政府各部門、軍隊、社會成員時，對動員對象的利益保障存在忽視，對自然災(zāi)害中的參與主體的利益激勵保障機制建設(shè)存在缺失等問題。當參與主體在抗擊災(zāi)害時的利益損失得不到及時有效的補償或適當?shù)募顣r，積極性會受到打壓，高效的自然災(zāi)害應(yīng)急動員也就十分艱巨。

(三)技術(shù)性困境

在應(yīng)對臺風期間，海南省政府在信息傳播和全社會力量乃至國際力量的動員方面還存在很多技術(shù)性問題。從信息傳播的過程而言，政府、媒體和公眾是災(zāi)害信息傳播過程中的三大主體，政府和媒體承擔著災(zāi)害信息的第一手接受并轉(zhuǎn)化給公眾的責任，為減災(zāi)抗災(zāi)，保護群眾的利益提供有效保障[3]。而現(xiàn)實是，海南省政府在動員社會各主體時由于受到危機意識不強、溝通動員意識薄弱等噪音的干擾，而沒能有效動員各方力量(圖1)。在正需要全社會力量加入之時，各大媒體都把焦點放在了馬航失聯(lián)問題上。其次，預(yù)警信息不對稱，同一時間省級臺風預(yù)警與個別市縣臺風預(yù)警級別不一致，導(dǎo)致部門工作失調(diào)和預(yù)警信息發(fā)布失真；在災(zāi)害的信息傳播過程中，政府組織缺少具體工作過程的信息公開，缺乏有效的民眾信息傳播反饋渠道，造成很多的謠言困擾。另外，很多民間救援組織，由于缺少統(tǒng)一有序的部署，救援信息不對稱，浪費了大量救援的人力和物力，這也體現(xiàn)了應(yīng)急動員部門在應(yīng)急信息的準確發(fā)布、應(yīng)急物資的存儲、調(diào)運和配送等環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)測和管理技術(shù)等方面的工作仍需加強和提高。

圖1　資料來源：作者根據(jù)資料制作而成

三、探尋完善我國自然災(zāi)害應(yīng)急動員的可能出路

(一)突破理念性困境的可能出路

1、提升危機防范意識和應(yīng)急動員意識。近年來汶川的特大地震、舟曲的泥石流、南方雨雪災(zāi)害以及2014年海南40年一遇的超強臺風威馬遜等自然災(zāi)害給當?shù)厝嗣裆詈蜕敭a(chǎn)造成了巨大的損失。這些充分說明了我們抵抗突發(fā)風險的能力還需提高，警示政府及社會要提高風險意識，防患于未然。在實踐中，政府及社會應(yīng)做好災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)警和預(yù)防，做好自然災(zāi)害前的應(yīng)急動員工作。應(yīng)急動員意識的培養(yǎng)是一個緩慢的過程，并且受到多種因素的制約。不管是對于政府主體還是社會主體而言，其動員的思想理念培養(yǎng)都是一個長期的過程。因此，在日常工作中應(yīng)注意培養(yǎng)動員主體和動員客體的應(yīng)急動員理念，加強對自然災(zāi)害應(yīng)急動員的宣傳、培訓(xùn)及演練，如建立自然災(zāi)害展覽館，出版災(zāi)害應(yīng)急手冊，把互幫互助的動員理念引進企業(yè)、社區(qū)、學校等。

2、完善自然災(zāi)害應(yīng)急動員的“一案三制”建設(shè)。首先，應(yīng)完善在自然災(zāi)害應(yīng)急動員上的預(yù)案編制，引入社會力量參與預(yù)案的制定，彌補應(yīng)急動員在預(yù)案上缺席的現(xiàn)狀，編制具體的具有操作性的應(yīng)急動員預(yù)案。其次，應(yīng)進一步理順我國自然災(zāi)害應(yīng)急動員的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三類機構(gòu)的關(guān)系，積極建立一個反應(yīng)靈敏、行動迅速、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、配合密切的自然災(zāi)害應(yīng)急動員體制和機制。最后，加強自然災(zāi)害應(yīng)急動員的法制建設(shè)，制定統(tǒng)一的《自然災(zāi)害應(yīng)急動員法》，使應(yīng)急管理部門有法可依，增強災(zāi)害動員的權(quán)威性，使動員合理合法，科學有效。

(二)突破體制機制性困境的可能出路

1、打造合作伙伴的關(guān)系，鼓勵社會有序參與。要提高災(zāi)害的應(yīng)急動員能力，首先，政府要轉(zhuǎn)換思維，打破傳統(tǒng)全能政府的觀念和做法，鼓勵社會參與到自然災(zāi)害預(yù)案的編制中，參與到災(zāi)害的預(yù)防、災(zāi)中的救助和災(zāi)后的恢復(fù)過程中來。其次，在鼓勵社會參與過程中，政府要做好統(tǒng)領(lǐng)作用，發(fā)揮元角色作用，明確政府在自然災(zāi)害應(yīng)急動員過程中的主體責任，建立自然災(zāi)害應(yīng)急動員主體追責機制。只有轉(zhuǎn)換思維，打造政府與社會的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)急動員主體才能在自然災(zāi)害來臨時想到社會，社會也才能更好地響應(yīng)動員。

2、建立自然災(zāi)害應(yīng)急過程中的利益保障機制。在自然災(zāi)害面前，動員社會力量參與到救災(zāi)過程中是一項艱巨的工程。社會力量響應(yīng)動員主體號召除了發(fā)自內(nèi)心的憐憫和同情之外，還需建立有效的利益保障與激勵機制。當社會力量想出手援助卻擔心自己參與應(yīng)急利益受損時，比如生命安全受到威脅、財產(chǎn)受到損失、形象得不到維護等，這些動員客體響應(yīng)動員的積極性將減小，動員效果也將大打折扣。在改進完善自然災(zāi)害應(yīng)急動員建設(shè)上需要加強災(zāi)害應(yīng)急的利益保障機制建設(shè)，并通過表彰和獎勵在救災(zāi)中表現(xiàn)優(yōu)秀的企業(yè)、組織及個人，形成激勵作用，將激勵保障寫進法規(guī)制度之中，切實保障參與主體的基本利益，維護好其權(quán)益。因此，要加強災(zāi)害應(yīng)急的利益保障的法制建設(shè)，用法律保障參與主體的基本利益及需求。

(三)突破技術(shù)性困境的可能出路

提高自然災(zāi)害動員的科技含量。自然災(zāi)害應(yīng)急動員是一項高效率、高水平和高科技含量的公共動員活動，它不僅需要構(gòu)建相應(yīng)的體制、機制和法制基礎(chǔ)，也需要構(gòu)建相應(yīng)的科技工業(yè)基礎(chǔ)，增加動員的科技含量，提高動員的科技裝備水平。[4]要充分發(fā)揮科技專家、科技情報和科技裝備在減少恐慌、提高精準性和科學性以及保障信息暢通等方面的作用，不斷提高自然災(zāi)害應(yīng)急動員的科技化水平。因此，在自然災(zāi)害應(yīng)急動員中，我們要充分發(fā)揮專家學者的作用，并利用廣播、電視、手機、互聯(lián)網(wǎng)等極具現(xiàn)代科技含量的媒介，全方位、多視角、全時段地反映自然災(zāi)害應(yīng)急動員的目標、內(nèi)容、意義等，以最大限度地傳播災(zāi)害應(yīng)急動員的聲音，推動自然災(zāi)害應(yīng)急動員新局面的形成。

[1]徐艷晴.風險社會視閾下的我國政府危機公關(guān)[M].海南：南方出版社.2011.

[2]王樂夫,蔡立輝.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社,2003.

[3]謝曉非,鄭蕊.風險溝通與公眾理性[J].心理科學進展,2003,(04).

[4]本刊編輯部.為減災(zāi)插上科技之翼[J].中國減災(zāi),2005,(08).

責任編輯：胡芬芳

2016-05-29

章順磊(1992— )，男，安徽太湖人，華中師范大學碩士。

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