旅游發(fā)展規(guī)劃編制技術(shù)*
——旅游業(yè)發(fā)展與旅游目標(biāo)的規(guī)劃研究

金云峰　梁　駿　彭　灼

1　同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院　上海　200092　2　上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院　上?！?00092

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旅游發(fā)展規(guī)劃編制技術(shù)*
——旅游業(yè)發(fā)展與旅游目標(biāo)的規(guī)劃研究

金云峰1，2梁駿1彭灼2

1同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院上海2000922上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海200092

文章從旅游業(yè)發(fā)展和旅游目標(biāo)的規(guī)劃兩方面著手，分析其背景、概念以及關(guān)系，探討了旅游目標(biāo)失效的原因。然后分別從旅游發(fā)展目標(biāo)體系的前期分析、中期建立、后期操作控制與實施3個過程建立了規(guī)劃的目標(biāo)體系，有助于把旅游發(fā)展規(guī)劃落到實處。

旅游規(guī)劃，規(guī)劃編制，規(guī)劃目標(biāo)，旅游業(yè)，旅游目標(biāo)

隨著人們休閑意識的覺醒，2013年國務(wù)院正式出臺《國民旅游休閑綱要(2013—2020)》，帶薪年休假政策的落實給予國民更多自主支配假期時間的權(quán)利；同年，為了規(guī)范行業(yè)環(huán)境和秩序的發(fā)展，《旅游法》正式頒布，從旅游者、旅游市場、旅游規(guī)劃等8個方面對旅游業(yè)進(jìn)行全面的規(guī)定，提出要建立旅游規(guī)劃編制和評價體系，完善旅游規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并確立“旅游發(fā)展規(guī)劃”編制的法定地位。兩個政策性文件的出臺都體現(xiàn)了當(dāng)前國家對旅游業(yè)的重視程度，要求著力改善旅游發(fā)展的外部環(huán)境，以更好地發(fā)揮其所帶來的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。

旅游業(yè)發(fā)展需要旅游規(guī)劃的跟進(jìn)。當(dāng)前，旅游發(fā)展規(guī)劃的實施與現(xiàn)況脫節(jié)，許多規(guī)劃編制中提出的目標(biāo)在未完成之時已與實際大相徑庭。從長期來看，目標(biāo)的失效將嚴(yán)重影響旅游業(yè)的健康發(fā)展。本文旨在針對目標(biāo)失效這一問題進(jìn)行剖析，欲建立旅游發(fā)展規(guī)劃編制中的目標(biāo)體系，有助于把旅游規(guī)劃落到實處。

1　旅游業(yè)發(fā)展與旅游發(fā)展規(guī)劃

2014年旅游業(yè)國內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)到36.3億人次，比2013年增長11.4%，出境旅游人數(shù)1.16億人次，同比增長18.2%，全年旅游總收入約3.25萬億元，整體實現(xiàn)平穩(wěn)增長。改革開放35年來，我國旅游業(yè)從無到有、從小到大，實現(xiàn)了從原先的短缺型旅游發(fā)展中國家向初步小康型旅游大國的歷史性跨越[1]。作為第三產(chǎn)業(yè)中的龍頭，旅游業(yè)的發(fā)展所帶來的影響有目共睹，它提升了我國的國際形象和人民生活水平。在對行業(yè)未來發(fā)展趨勢的定位上，規(guī)劃目標(biāo)是否適合、準(zhǔn)確將直接決定未來發(fā)展的實際結(jié)果。發(fā)展旅游規(guī)劃失靈是指由于旅游規(guī)劃制定主體、實施主體、規(guī)劃或?qū)嵤┉h(huán)境某方面不合理的行為和原因，導(dǎo)致規(guī)劃實效很大程度上沒有達(dá)到人們預(yù)期的現(xiàn)象[2]。

經(jīng)分析，旅游發(fā)展規(guī)劃編制中目標(biāo)未能很好地契合旅游業(yè)的發(fā)展，其主要原因有：1)規(guī)劃目標(biāo)不符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律，可操作性不強(qiáng)。其中感性描述居多、目標(biāo)單一且靈活性差、面對動態(tài)變化的環(huán)境缺少應(yīng)變，容易導(dǎo)致后期目標(biāo)的有效性受到挑戰(zhàn)而產(chǎn)生中期變更的現(xiàn)象。2)規(guī)劃實施主體權(quán)責(zé)不明確。我國實施政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，旅游行政主管部門充當(dāng)了主要角色。然而旅游業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，各部門之間缺少溝通平臺機(jī)制。3)規(guī)劃體系不夠規(guī)范化，很多規(guī)劃中都出現(xiàn)了誤區(qū)。規(guī)劃沒有相對完整的思想指導(dǎo)，例如出現(xiàn)了項目之間規(guī)劃重心明顯偏離、規(guī)劃雷同等錯誤[3]。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以市場為導(dǎo)向，運(yùn)用旅游系統(tǒng)的全概念對要素進(jìn)行布局，指引和規(guī)范一段時期內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展。

2　旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系建立

2.1 旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系前期分析

2.1.1 規(guī)劃目標(biāo)體系的主體

政府部門、公眾和經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)成了規(guī)劃目標(biāo)體系的相關(guān)利益群體，三者利益博弈的結(jié)果將決定目標(biāo)體系的設(shè)定與實施。1)政府通過旅游帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促就業(yè)、惠民生，重視資源合理利用與開發(fā)，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。作為旅游發(fā)展的引領(lǐng)部門，旅游局根據(jù)政府的意見組織旅游發(fā)展規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)督。相關(guān)部門建立信息交流平臺，為合力發(fā)展旅游業(yè)做出貢獻(xiàn)。2)公眾由當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰徒M成。一方面，當(dāng)?shù)鼐用裣Ｍㄟ^旅游來改善他們的居住環(huán)境，這包括基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)、交通等；另一方面，游客通過感受大自然的美好風(fēng)光，體驗異地文化的精彩紛呈，與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行交流互動以留存回憶、放松身心。同時，優(yōu)質(zhì)的旅游體驗也可以提升旅游產(chǎn)品形象和當(dāng)?shù)刂?，形成良性循環(huán)。3)經(jīng)濟(jì)組織是指旅游開發(fā)公司、旅行社業(yè)、旅游飯店業(yè)、旅游交通業(yè)、旅游景觀業(yè)及其他相關(guān)行業(yè)的企業(yè)之間的相互關(guān)系和行業(yè)組成結(jié)構(gòu)[4]。作為旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)揮的主要群體，經(jīng)濟(jì)組織為行業(yè)的發(fā)展帶來了活力，為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金來源。但是其以盈利為目的的內(nèi)在屬性，需要政府給予正確的引導(dǎo)以避免不當(dāng)開發(fā)所帶來的環(huán)境沖擊影響。

2.1.2 規(guī)劃目標(biāo)體系的技術(shù)內(nèi)容

旅游發(fā)展規(guī)劃編制要堅持以旅游市場為導(dǎo)向、以旅游資源為基礎(chǔ)、以旅游產(chǎn)品為主體，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)方針。經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了旅游發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)體系的主要內(nèi)容。1)旅游業(yè)規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的組成部分，在旅游發(fā)展中起著戰(zhàn)略綱領(lǐng)的作用，規(guī)范和指導(dǎo)著地區(qū)旅游開發(fā)建設(shè)；2)通過“以人為本”的設(shè)計理念，帶動當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游建設(shè)，為外地游客提供良好的體驗環(huán)境，這在提高城市形象和建設(shè)水平的同時，兩類群體在對話中也使異地文化之間實現(xiàn)共融的局面；3)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、開發(fā)與利用是規(guī)劃實施的重要手段，其中保護(hù)是為了更好地開發(fā)和利用，以實現(xiàn)人與自然的和諧；4)可持續(xù)發(fā)展由生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會復(fù)合而成，生態(tài)持續(xù)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)是條件，社會持續(xù)是目的。

2.1.3 規(guī)劃目標(biāo)體系的確立

旅游發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)體系的確立過程由提出問題、分析問題和確定目標(biāo)三部分組成(圖1)。首先，規(guī)劃要分析相關(guān)利益群體提出的“專業(yè)型旅游規(guī)劃設(shè)計問題”和“非專業(yè)型旅游規(guī)劃設(shè)計問題”，在歸納問題后，探究其產(chǎn)生的原因、現(xiàn)狀和未來趨勢，并對旅游業(yè)各個要素進(jìn)行總結(jié)和歸納。以上工作是對未來旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行設(shè)想的過程，規(guī)劃工作中經(jīng)技術(shù)性轉(zhuǎn)譯，確定規(guī)劃的目標(biāo)。

圖1　旅游發(fā)展規(guī)劃編制中的目標(biāo)確定過程分析圖

2.2 旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)框架體系建立

通過前期分析提出規(guī)劃目標(biāo)框架體系，目標(biāo)被深化為3個層次：總目標(biāo)—分目標(biāo)—子目標(biāo)?？偰繕?biāo)遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，建立綱領(lǐng)性目標(biāo)指導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展，它在規(guī)劃目標(biāo)中最穩(wěn)定、時效最長，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的有機(jī)統(tǒng)一為目的；分目標(biāo)圍繞子目標(biāo)展開，起著承上啟下的作用，具有局部性和階段性的特點(diǎn)；子目標(biāo)則由上一層分目標(biāo)所展開，時效短、靈活度小、處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。1)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的核心內(nèi)容是反映旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)。此外，以旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部為例，它還應(yīng)包含旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)目標(biāo)、體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度的增長目標(biāo)以及反映產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的效益目標(biāo)。只有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)總量增長的結(jié)合，產(chǎn)業(yè)以較快速度增長與較高經(jīng)濟(jì)效益獲取的同步發(fā)展才是產(chǎn)業(yè)“和諧”發(fā)展的本義[5]。2)社會目標(biāo)包含社會結(jié)構(gòu)目標(biāo)、人口素質(zhì)目標(biāo)、社會文化目標(biāo)、旅游滿意度4個子目標(biāo)，反映了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況。社會文化目標(biāo)對應(yīng)旅游目的地的文化建設(shè)要求，人口素質(zhì)目標(biāo)與旅游滿意度體現(xiàn)了當(dāng)?shù)鼐用衽c外來游客兩類社會目標(biāo)主體的對比狀況。3)環(huán)境目標(biāo)是對旅游目的地環(huán)境可持續(xù)發(fā)展需求而設(shè)置的子目標(biāo)，它包含環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)兩個內(nèi)容。以保護(hù)環(huán)境作為基礎(chǔ)，優(yōu)化可開發(fā)的區(qū)域適當(dāng)建設(shè)，給予旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

2.3 旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系操作控制與實施

2.3.1 宏觀調(diào)控——政府對旅游業(yè)的保障，健全旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境

我國旅游業(yè)的性質(zhì)決定了制度和政策在旅游發(fā)展中的重要作用。社會對促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)了強(qiáng)烈的積極性，然而這種行動力有時會走向另一極端，表現(xiàn)為過于追求旅游業(yè)發(fā)展績效，片面地將經(jīng)濟(jì)效益作為評價行業(yè)的發(fā)展指標(biāo)，干擾了政策發(fā)展的軌道。健全旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境，旅游行政主管部門要勇于擔(dān)當(dāng)起行業(yè)發(fā)展的重任，敢于承擔(dān)和解決新問題，少干預(yù)、敢放權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

2.3.2 中觀完善——規(guī)劃管理體制層面協(xié)調(diào)體制規(guī)范化與完善

完善地方主管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)機(jī)制。經(jīng)過批復(fù)的旅游發(fā)展規(guī)劃，需要制定年度建設(shè)計劃表，制定開發(fā)和保護(hù)的政策，籌集實施經(jīng)費(fèi)。在面對旅游業(yè)發(fā)展中的重大問題時，相關(guān)部門、企業(yè)和專家學(xué)者溝通信息、協(xié)同開發(fā)，共同參與旅游發(fā)展規(guī)劃的編制過程，提高部門間的辦事效率，為行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展確立組織和制度保障。

完善監(jiān)管機(jī)制和貫徹《旅游法》。開展旅游市場秩序自查自糾，建立旅游發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)管機(jī)制，具體由政府、公眾、專家3個層面構(gòu)成。政府監(jiān)管層面應(yīng)制定完善的規(guī)劃指標(biāo)體系，對土地利用等關(guān)鍵要素進(jìn)行監(jiān)控，針對不正常狀態(tài)制定反應(yīng)機(jī)制；公眾監(jiān)管層面通過各種媒體、網(wǎng)上平臺等信息渠道進(jìn)行宣傳和交流，讓公眾參與規(guī)劃的實施；專家監(jiān)管層面應(yīng)定期組織有關(guān)專家和機(jī)構(gòu)對規(guī)劃實施管理進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督，確保全過程符合規(guī)劃的協(xié)調(diào)與控制要求。

2.3.3 微觀控制——控制技術(shù)方法層面核心規(guī)劃控制手段提升

規(guī)劃的目標(biāo)體系各分項目標(biāo)確立以后，從規(guī)劃的角度必須要落實到具體指標(biāo)上，制定與其相關(guān)的指標(biāo)體系作為其支撐，以達(dá)到操作層面上指導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展的效果[6]。指標(biāo)體系的建立能夠起到方向性的作用，強(qiáng)調(diào)和把控重要因子，協(xié)調(diào)目標(biāo)和指標(biāo)間的聯(lián)系；能夠及時監(jiān)督規(guī)劃的實施情況，當(dāng)指標(biāo)出現(xiàn)偏差時，規(guī)劃主體可以通過反饋信息制定相應(yīng)的解決措施。

規(guī)劃指標(biāo)的選取有一定的標(biāo)準(zhǔn)，包括：與重要政策相關(guān)、代表某個環(huán)境受體、與被評價的戰(zhàn)略行為相關(guān)、能反映發(fā)展趨勢、易理解、科學(xué)性、重視關(guān)鍵領(lǐng)域、提供預(yù)警信息、能識別規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)之間的沖突。根據(jù)選取標(biāo)準(zhǔn)，旅游發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)—指標(biāo)形成一套體系(表1，表2，表3)，其中經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)由多個學(xué)科的規(guī)劃所支撐，包括旅游業(yè)發(fā)展研究、旅游市場營銷規(guī)劃、旅游基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、生態(tài)保育規(guī)劃等，規(guī)劃編制以總目標(biāo)為綱領(lǐng)，把各分項規(guī)劃與指標(biāo)結(jié)合起來，構(gòu)建支撐實施體系(圖2)。

表1　旅游發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)—指標(biāo)體系表

表2　旅游發(fā)展規(guī)劃的社會目標(biāo)—指標(biāo)體系表

表3　旅游發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)—指標(biāo)體系表

圖2　旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系框架圖

3　西雙版納傣族自治州旅游發(fā)展規(guī)劃

西雙版納州位于中國云南省南端，氣候溫和，濕潤多雨，屬于熱帶季風(fēng)氣候；同時西雙版納州保存著中國最完整的熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)，是地球北回歸線沙漠帶上唯一的一塊綠洲，具有少有的動植物基因庫，因此被譽(yù)為地球的一大自然奇觀。

西雙版納傣族自治州旅游發(fā)展規(guī)劃的總目標(biāo)確定為：將西雙版納打造成國際一流的雨林傣式生態(tài)旅游目的地，國內(nèi)重要的觀光休閑、避寒養(yǎng)生度假地，云南省南部門戶和出入境旅游基地。在此基礎(chǔ)上，力爭將西雙版納建成世界旅游者心目中的“一洲、三都”：“一洲”為國際雨林傣式度假綠洲，凸顯版納“熱帶”“雨林”“傣式”“生態(tài)”等要素；“三都”為避寒養(yǎng)生之都、文化休閑之都、邊境體驗之都，突出版納州的氣候環(huán)境優(yōu)勢、文化資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢。

西雙版納傣族自治州旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)以及子目標(biāo)和要素組成(表4)。

表4　西雙版納旅游發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)體系框架表

4　結(jié)語

本文通過對旅游業(yè)發(fā)展與旅游目標(biāo)的規(guī)劃分析研究，提出旅游發(fā)展規(guī)劃編制中的目標(biāo)體系，包括總目標(biāo)—分目標(biāo)—子目標(biāo)3個層次，從宏觀層面定性地規(guī)定了各層次的發(fā)展目標(biāo)，是指導(dǎo)和評價旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在此基礎(chǔ)上建立了目標(biāo)與指標(biāo)緊密結(jié)合的規(guī)劃目標(biāo)——指標(biāo)體系，運(yùn)用指標(biāo)可操性強(qiáng)的特點(diǎn)，從微觀的目標(biāo)要素層面把控各個子目標(biāo)。

[1]李金早.2015年全國旅游工作會議工作報告[R/OL].中國網(wǎng)旅游中國[2015-01-16].http://www.china.com.cn/travel/txt/2015-01/16/content_34575800.htm

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Technology for Tourism Development Planning Development:A Research on Planning of Tourism Industry Development and Tourism Objective

Jin Yunfeng1，2Liang Jun1Peng Zhuo2

(1.College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai 200092, China;2.Shanghai Tongji Urban Planning and Design Institute, Shanghai 200092, China)

Tourism objective is one of the important contents in the tourism development planning.The paper analyzes the background, concept and relationship in terms of tourism development and tourism objective, and discusses the reasons why tourism development planning fails to achieve its objective.The objective system of tourism development planning was established respectively from three processes, i.e., preliminary analysis, medium establishment, later manipulation and implementation, which would contribute to fulfill the tourism development planning.

tourism planning, planning developmnet, planning objective, tourism, tourism objective

2016-03-22

同濟(jì)大學(xué)建筑設(shè)計研究院(集團(tuán))有限公司重點(diǎn)項目研發(fā)基金,高密度人居環(huán)境生態(tài)與節(jié)能教育部重點(diǎn)實驗室自主與開放課題(課題編號：2015KY06)

金云峰(1963-)，男,副系主任，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計方法與工程技術(shù)、公園綠地與開放空間、中外園林與現(xiàn)代景觀、風(fēng)景旅游區(qū)保護(hù)與更新。E-mail:jinyf79@163.com

梁駿(1990-)，男,碩士生，研究方向為風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計。E-mail: 471082162@qq.com

10.3969/j.issn.1672-4925.2016.04.008