基于問題導(dǎo)向的政策跟蹤審計(jì)探析

朱智鴻

基于問題導(dǎo)向的政策跟蹤審計(jì)探析

朱智鴻

政策跟蹤審計(jì)開展一年多來，在促進(jìn)改革與發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也還存在著審計(jì)供給與需求不匹配、審計(jì)人員素質(zhì)不高、審計(jì)依據(jù)專業(yè)規(guī)范不完善、審計(jì)方式方法滯后、審計(jì)要素不夠健全、審計(jì)權(quán)力邊界不清晰、審計(jì)問責(zé)機(jī)制不順暢、審計(jì)質(zhì)量不高以及審計(jì)業(yè)績考核機(jī)制欠缺等問題。本文通過直陳問題探究原因，以問題為導(dǎo)向有針對性地分類提出具有實(shí)踐操作性的建議。

問題政策跟蹤審計(jì)

通過一年多的政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐，各級審計(jì)機(jī)關(guān)在促進(jìn)打通政策措施貫徹落實(shí)的“中梗阻”和“最后一公里”等方面，切實(shí)發(fā)揮了保障政令暢通、維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、促進(jìn)改革和創(chuàng)新的重要作用。但不可否認(rèn)，由于政策跟蹤審計(jì)尚屬探索嘗試階段，在諸多方面還存在亟待完善和改進(jìn)的問題，本文試圖通過直陳問題探究原因，以問題為導(dǎo)向有針對性地提出具有實(shí)踐操作性的建議。

一、政策跟蹤審計(jì)存在的問題及原因探析

1.審計(jì)計(jì)劃安排同實(shí)際需求不夠匹配

中央的重大政策措施主要是站在全局的高度而制定出臺的，雖具有一定的宏觀性、戰(zhàn)略性和全局性，但具體到幅員遼闊、區(qū)域生態(tài)、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境各異的地方，各種政策措施的作用、效果都可能會(huì)發(fā)生衰變。換句話說，要想接地氣還需根據(jù)中央政策因地制宜制定符合地方發(fā)展實(shí)際的政策措施。但是經(jīng)過調(diào)研，審計(jì)機(jī)關(guān)的年度工作計(jì)劃主要是以審計(jì)的角度全盤對接上級機(jī)關(guān)的安排部署。這些安排部署是審計(jì)署以中央政策為基礎(chǔ)制定的，地方審計(jì)機(jī)關(guān)無權(quán)刪改，只能照章執(zhí)行。不難發(fā)現(xiàn)，這些審計(jì)項(xiàng)目的選取以及審計(jì)目的大都源于審計(jì)部門站在自身角度的工作安排，勢必會(huì)造成同工作實(shí)際脫節(jié)，未必契合地方政府、當(dāng)?shù)孛癖娨约袄嫦嚓P(guān)者所關(guān)心關(guān)注的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)。在審計(jì)實(shí)踐中，由此形成的審計(jì)成果可能會(huì)是審計(jì)人員的孤芳自賞，需要的不審，審的不需要，自然就達(dá)不到審計(jì)督促落實(shí)服務(wù)目的。

實(shí)踐中，有的信息消費(fèi)政策可能在貧困縣區(qū)尚無現(xiàn)實(shí)需求環(huán)境，若推進(jìn)督辦該項(xiàng)政策的落實(shí)情況，就毫無現(xiàn)實(shí)背景和審計(jì)抓手。有的營改增政策尚處于試行初期，還未形成政策執(zhí)行的痕跡和后果，此時(shí)安排介入可能不符合政策執(zhí)行本身的內(nèi)在規(guī)律和特點(diǎn)。有的飲水安全、醫(yī)?；菝裾?，可能涉及民眾切身利益急需督辦，但從面上來看又覺得是雞毛蒜皮事情，未必安排項(xiàng)目審計(jì)。有的重點(diǎn)項(xiàng)目、重大政策密集推出時(shí)效性極強(qiáng)，現(xiàn)有審計(jì)資源、審計(jì)環(huán)境、審計(jì)覆蓋面又無法滿足，若全部安排項(xiàng)目審計(jì)，勢必審計(jì)質(zhì)量難以保證、風(fēng)險(xiǎn)較大。上述政策審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃同實(shí)際需求不夠匹配的問題，主要原因還在于審計(jì)計(jì)劃制定者囿于審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部視角，不能跳出審計(jì)看政策落實(shí)的宏觀視野，不能站在圍繞政府中心工作全面布局的高度考量政策落實(shí)的輕重緩急，不能設(shè)身處地地站在回應(yīng)民眾民生訴求的角度去感受民意民情，不能精準(zhǔn)契合利益相關(guān)者所思所想，這就必然造成審計(jì)需求與審計(jì)供給錯(cuò)位。

2.審計(jì)人力資源配置同實(shí)際要求不夠協(xié)調(diào)

政策跟蹤審計(jì)開展一年多來，已審計(jì)各類政策近百項(xiàng)，加之地方政府配套出臺的若干措施意見辦法，其工作量已逐漸躍居其他業(yè)務(wù)審計(jì)工作量之首。經(jīng)過調(diào)研，目前市級審計(jì)機(jī)關(guān)已全部成立了專門的政策審計(jì)科室，配備了專業(yè)人員，而在縣級審計(jì)機(jī)關(guān)大多還未配置專門科室和人員，業(yè)務(wù)開展主要靠其他科室捎帶抄謄。同時(shí)政策審計(jì)組織模式相對固化，項(xiàng)目組成員年齡、專業(yè)、職稱結(jié)構(gòu)不合理，存在科室、部門和單位的機(jī)構(gòu)壁壘，各科室單打獨(dú)斗各自為政，審計(jì)信息無法共享形成“信息孤島”，形不成合力。而政策跟蹤審計(jì)，就是要在原來各行業(yè)業(yè)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)審計(jì)鏈在宏觀層面的拔高和微觀層面的追溯與延伸，當(dāng)下固化的審計(jì)組織模式顯然同工作要求是不搭接的，既顯得審計(jì)人力資源投入偏少，也凸顯組織模式不契合政策審計(jì)類型的內(nèi)涵與規(guī)律。

另外，從事政策審計(jì)的人員理念相對滯后素質(zhì)仍有差距也是一個(gè)突出問題。因受長期以來在財(cái)政財(cái)務(wù)領(lǐng)域形成的審計(jì)理念的影響，沒有及時(shí)向現(xiàn)代績效審計(jì)轉(zhuǎn)軌，審計(jì)人員習(xí)慣于埋頭從資金和賬簿里查找問題，習(xí)慣于憑借老經(jīng)驗(yàn)死板教條地用生硬的數(shù)字堆砌結(jié)論，不重視抬頭學(xué)習(xí)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和政策背景，不適應(yīng)從宏觀經(jīng)濟(jì)政策和微觀市場活動(dòng)之間發(fā)現(xiàn)內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，不善于從體制機(jī)制層面分析問題找準(zhǔn)根源，不能夠從微觀現(xiàn)象提煉一般經(jīng)驗(yàn)，也不能夠從宏觀角度審視評價(jià)微觀事件，抓不住政策執(zhí)行的“牛鼻子”，站位不高，宏觀政策視野狹隘，只見樹木不見森林。同時(shí)從數(shù)據(jù)、現(xiàn)象、證據(jù)材料中加工、分析、提煉有效信息的能力素質(zhì)不夠，對政策認(rèn)識理解沒深度、對監(jiān)管執(zhí)行沒力度，對工作前瞻性謀的不深謀的不實(shí)，沒思考沒想法沒思路。

3.審計(jì)專業(yè)規(guī)范和制度體系不夠健全

政策跟蹤審計(jì)是國務(wù)院新近賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）和《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實(shí)意見的通知》（審政研發(fā)〔2015〕58號）等現(xiàn)有的行政和部門規(guī)章，著重從工作部署的角度安排了政策跟蹤審計(jì)審什么，但并未對怎么審進(jìn)行細(xì)化規(guī)范，并未對這一全新審計(jì)類型作為八大監(jiān)督形式之一如何有力有序介入國家治理進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，未能將政策跟蹤審計(jì)作為政策執(zhí)行鏈中不可或缺的一部分進(jìn)行統(tǒng)籌系統(tǒng)安排，因而沒有形成政策跟蹤審計(jì)在整個(gè)審計(jì)系統(tǒng)的閉環(huán)制度安排。由于缺乏政策跟蹤審計(jì)法定的職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)和路徑的官方明確解析，就使得在實(shí)踐中對該項(xiàng)審計(jì)的理解存在碎片化、同質(zhì)化和簡單化，勢必影響跟蹤審計(jì)的質(zhì)量、效力和成果應(yīng)用。

同時(shí)，由于穩(wěn)增長等政策跟蹤審計(jì)開展時(shí)間不長，作為一種全新的審計(jì)類型，在審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、審計(jì)程序、審計(jì)介入的時(shí)機(jī)、節(jié)點(diǎn)、組織形式以及審計(jì)成果等審計(jì)全流程，都還是新生事物，尚處于摸索階段，原來在常規(guī)審計(jì)中所形成的審計(jì)準(zhǔn)則、方法、審計(jì)框架、審計(jì)質(zhì)量控制流程和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，以及相對穩(wěn)定成熟的審計(jì)監(jiān)督工作模式，無法適用于各種行業(yè)政策的跟蹤審計(jì)。在審計(jì)準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告各階段，缺少必要的審計(jì)程序框架和審計(jì)取證、質(zhì)詢、成果的專業(yè)工作細(xì)則和規(guī)范，以及對各種政策落實(shí)情況的較為具體明晰的績效考核和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這在一定程度影響了審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，會(huì)帶來實(shí)踐操作環(huán)節(jié)無章可循的隨意性。

4.審計(jì)方式方法同政策審計(jì)特點(diǎn)不相適應(yīng)

政策跟蹤審計(jì)的對象，不單是資金的管理使用等財(cái)務(wù)賬目資料，更多的是政策落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)涉及到的人、事和物。基于傳統(tǒng)的在辦公室運(yùn)用會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)技能對財(cái)務(wù)賬證進(jìn)行復(fù)核、比對、篩查的審計(jì)方式方法，面對海量的政策受眾人群、廣闊的項(xiàng)目建設(shè)空間和形態(tài)各異的物理取證，已顯得捉襟見肘，嚴(yán)重影響政策跟蹤審計(jì)的工作開展。傳統(tǒng)的人工檢查手段，事后審計(jì)介入，固化的現(xiàn)場審計(jì)模式，單一的取證形態(tài)，孤立的審計(jì)單兵作戰(zhàn)，封閉的審計(jì)信息傳遞渠道，基于問題導(dǎo)向的審計(jì)理念，都無法適應(yīng)政策審計(jì)的新業(yè)態(tài)。

面對新問題，運(yùn)用新技術(shù)手段乏力，不能將信息化技術(shù)、新媒體推介、社會(huì)學(xué)管理理念同常規(guī)審計(jì)方法有機(jī)結(jié)合運(yùn)用去應(yīng)對紛繁復(fù)雜的政策措施辦法等抽象審計(jì)內(nèi)容，未能找準(zhǔn)合宜抓手直接探知相關(guān)政策對宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀實(shí)體的影響并精準(zhǔn)介入政策落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)，未能建立起集預(yù)警、監(jiān)控、糾偏、反饋和問責(zé)于一體的綜合評估和聯(lián)動(dòng)機(jī)制去快捷高效地服務(wù)于關(guān)鍵治理，未能在問題披露的基礎(chǔ)上提出站在全局高度體制機(jī)制層面的真知灼見為政府中心工作建言獻(xiàn)策，都是審計(jì)方式方法不能適應(yīng)政策跟蹤審計(jì)特點(diǎn)的集中表現(xiàn)，這些都影響了審計(jì)監(jiān)督效能的發(fā)揮。

5.政策措施庫梳理不夠及時(shí)完備

前已述及，政策跟蹤審計(jì)主要是以行政規(guī)章的方式確定工作職責(zé)，以行政文件來安排部署相關(guān)工作。顯然，政策跟蹤審計(jì)的依據(jù)主要是省政策措施和地方政府配套的落實(shí)細(xì)則。經(jīng)過調(diào)研，各級審計(jì)機(jī)關(guān)為保證政策措施的時(shí)效性，都要求每月按時(shí)報(bào)送審計(jì)情況。但在實(shí)踐中，出于政策文書流轉(zhuǎn)的簽批環(huán)節(jié)、傳遞下發(fā)環(huán)節(jié)的技術(shù)問題，審計(jì)需要的政策依據(jù)同審計(jì)工作任務(wù)下達(dá)往往不同步，這就造成基層審計(jì)人員在開展工作中，還不能及時(shí)拿到當(dāng)次審計(jì)的政策依據(jù)，境地及其尷尬。這是技術(shù)層面造成行政公文流轉(zhuǎn)不及時(shí)問題。

同時(shí)在審計(jì)某些重點(diǎn)項(xiàng)目、重大政策時(shí)，這些項(xiàng)目政策本身就是一個(gè)政策綜合組合體，涉及多個(gè)層級、多個(gè)行業(yè)、多個(gè)領(lǐng)域。比如，有的重點(diǎn)項(xiàng)目就是為促進(jìn)穩(wěn)增長而上馬的，而這個(gè)項(xiàng)目的投資方向又涉及調(diào)結(jié)構(gòu)的政策，同時(shí)投資主體可能享受民商事簡政放權(quán)和稅收優(yōu)惠等方面的政策，資金來源可能是財(cái)政和民間資本都有，其最終效益又主要體現(xiàn)在民生領(lǐng)域惠澤百姓方面。像類似這樣的政策跟蹤審計(jì)，其依據(jù)就不僅限于某一項(xiàng)、某一類政策。在實(shí)踐中，由于沒有認(rèn)真研究梳理各類政策本身及其政策相互間的關(guān)聯(lián)性和耦合性，沒有分門別類建立政策信息庫，沒有及時(shí)將最新的政策信息更新打補(bǔ)丁，沒有將類似政策庫同類似政策審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行先期對接匹配，就使得在審計(jì)中覺得缺東少西，產(chǎn)生政策信息壁壘，要么用不完備的政策依據(jù)衡量，要么用過時(shí)的規(guī)定去考核，這些都會(huì)產(chǎn)生極大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)極大地?fù)p害政策跟蹤審計(jì)的質(zhì)量和權(quán)威性。

6.審計(jì)要素不夠健全

通常認(rèn)為，審計(jì)要素是指完成一項(xiàng)審計(jì)任務(wù)所必需的構(gòu)成。這里的審計(jì)要素主要指狹義上的技術(shù)層面理解，即在審計(jì)準(zhǔn)備、實(shí)施、終結(jié)三個(gè)階段中審計(jì)計(jì)劃立項(xiàng)、方案制定、風(fēng)險(xiǎn)評估、審計(jì)取證、工作底稿、審計(jì)報(bào)告以及審計(jì)處理（罰）等過程環(huán)節(jié)。通過對基層審計(jì)機(jī)關(guān)政策跟蹤審計(jì)檔案的翻閱，除了少量項(xiàng)目審計(jì)要素相對齊全外，大多存在缺這少那普遍問題。有的項(xiàng)目為了簡化手續(xù)，將審計(jì)方案省略由審計(jì)通知書來替代，雖然對審計(jì)對象、時(shí)限、人員配備以及資料提供有所涉及，但對審計(jì)重點(diǎn)、實(shí)施方法步驟、人員任務(wù)安排以及風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)案并未涉及，勢必會(huì)影響整個(gè)審計(jì)團(tuán)隊(duì)對審計(jì)項(xiàng)目的準(zhǔn)確認(rèn)識。有的項(xiàng)目，在取證中為省事偏聽偏信被審單位的口頭意見，未實(shí)地履行見人見物見賬的程序，抄謄數(shù)據(jù)資料，使得證據(jù)真實(shí)性大打折扣。有的項(xiàng)目，由于其自身特點(diǎn)其證據(jù)形式可能是相對抽象虛化的政策措施、主觀狀態(tài)、工作理念等精神層面的東西，審計(jì)人員對此就不習(xí)慣，甚至不知所措該如何取證，最終憑空想象主觀臆造證據(jù)。這些都無法形成有效的證據(jù)鏈，對審計(jì)結(jié)論影響是致命的。有的審計(jì)工作底稿記錄很不規(guī)范，諸如審計(jì)項(xiàng)目名稱、時(shí)間或期間、過程記錄、審計(jì)結(jié)論、審計(jì)標(biāo)識及索引號、編制者或復(fù)核者姓名等信息丟三落四。有的審計(jì)報(bào)告將工作底稿上的信息不加總結(jié)歸并全盤粘貼，要么只擺問題不予分析，要么提的建議沒水平、沒操作性、沒高度、沒深度。有的審計(jì)結(jié)論模棱兩可，處理處罰無法規(guī)依據(jù)。等等諸如此類，審計(jì)要素不健全不完備，是政策跟蹤審計(jì)技術(shù)層面低級的基礎(chǔ)性問題。

7.審計(jì)質(zhì)量同審計(jì)期望還有差距

審計(jì)期望差，是描述那些依賴審計(jì)人員報(bào)告的人對審計(jì)的期望與審計(jì)人員認(rèn)為所應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的行為標(biāo)準(zhǔn)之間的差。亦即社會(huì)公眾或利益相關(guān)者對審計(jì)的期望和需求程度。審計(jì)質(zhì)量是指審計(jì)工作過程及其結(jié)果的優(yōu)劣程度，狹義的理解是指審計(jì)業(yè)務(wù)工作包括選項(xiàng)、立項(xiàng)、準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告、歸檔等一系列環(huán)節(jié)的工作效果和實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的程度。政策跟蹤審計(jì)在服務(wù)大局和中心工作方面雖然取得了一定成效，但審計(jì)實(shí)踐表明審的不深、審的不實(shí)、審的不透、審的不專等問題直指審計(jì)質(zhì)量有待提高。對照上述標(biāo)準(zhǔn)，在審計(jì)程序上存在變相刪減規(guī)定動(dòng)作、隨意取舍審計(jì)流程環(huán)節(jié)等現(xiàn)象。在實(shí)施審計(jì)過程中，專業(yè)判斷過程和工作痕跡等審計(jì)記錄文稿還不規(guī)范，審計(jì)取證要素和形成的證據(jù)鏈還不健全完備，彼此不能相互印證。發(fā)現(xiàn)的問題與線索還處于表層未深入實(shí)質(zhì)，各類責(zé)任的問責(zé)主體界定還較為含混，各種審計(jì)聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制還相對僵化，分級復(fù)核制度還流于形式，形成的審計(jì)報(bào)告還停留在簡單的文字抄謄和數(shù)據(jù)的匯總層面。使用的審計(jì)依據(jù)不充分、不完備，提出的建議還停留在就事論事階段，未能從體制機(jī)制高度提出解決政策執(zhí)行問題的審計(jì)建議，得出的評價(jià)結(jié)論還與政策執(zhí)行部門自評和群眾切身感受的獲得感有較大差異。對政策跟蹤審計(jì)認(rèn)識的片面化、零散化，內(nèi)容簡單化，程序模式化，混淆為一般審計(jì)，體現(xiàn)不出政策審計(jì)的特點(diǎn)和要求，效果不盡如人意。凡此種種，在審計(jì)流程、程序、對象、等方面不能做到全覆蓋，都影響了審計(jì)工作的質(zhì)量和威懾力。

8.政策跟蹤審計(jì)的權(quán)力邊界不夠清晰

由于跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)使然，在履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)過程中，不可避免會(huì)頻繁地反復(fù)介入政策措施貫徹落實(shí)的管理過程中，這在表象上容易造成審計(jì)監(jiān)督人員同職能管理部門時(shí)間上同步、空間上同體來共同完成任務(wù)的局面，無法分清哪些是審計(jì)權(quán)責(zé)，哪些是職能部門的管理權(quán)責(zé)。有的民生政策落實(shí)，面對海量的群眾可能需要大量工作人員處理，此時(shí)審計(jì)人員出于人手緊缺考慮，也會(huì)參與到具體的事務(wù)性環(huán)節(jié)中來緩解人員不夠的矛盾。但殊不知，此時(shí)審計(jì)人員既是運(yùn)動(dòng)員，還是裁判員。有的配套組合政策落實(shí)，涉及復(fù)雜利益主體和多個(gè)層面，推進(jìn)工作不僅會(huì)得罪一些人，可能還會(huì)割自己的肉，此時(shí)職能管理部門可能會(huì)主動(dòng)缺位，所謂的問計(jì)于審計(jì)部門，若審計(jì)部門偏離正確的定位介入政策落實(shí)者的職責(zé)范圍，勢必會(huì)產(chǎn)生利益沖突，造成工作被動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)。還有的政策由于時(shí)效性強(qiáng)，在審計(jì)過程中邊揭示邊整改，且發(fā)現(xiàn)問題屬隱形深層次的問題，若審計(jì)人員介入時(shí)機(jī)把握不當(dāng)，同職能部門履職行為混為一談，那么審計(jì)成果將無從體現(xiàn)。究其原因，除了審計(jì)部門同職能部門未能較好地執(zhí)行各自的權(quán)力清單和責(zé)任清單外，管理部門面對利益糾葛和簡政削權(quán)的不愿擔(dān)當(dāng)、不敢擔(dān)當(dāng)而主動(dòng)缺位，以及審計(jì)部門拿捏不準(zhǔn)參與程度和監(jiān)督角度而越俎代庖，都是厘不清監(jiān)督責(zé)任與管理責(zé)任，出現(xiàn)職責(zé)交叉亂作為的緣由。顯然，權(quán)力邊界劃分的不清晰，就會(huì)直接導(dǎo)致審計(jì)站位不準(zhǔn)、審計(jì)思路錯(cuò)位、審計(jì)對象偏移以及審計(jì)成果失效，進(jìn)而影響著審計(jì)責(zé)任和管理責(zé)任的有效履行。

另外，在審計(jì)實(shí)踐中也不同程度存在著審計(jì)監(jiān)督同其他監(jiān)督形式的權(quán)責(zé)不清問題。我們知道，在沒有開展政策跟蹤審計(jì)以前，國家各類政策措施落實(shí)情況的督查，是交由政府辦公室、行政監(jiān)察的常態(tài)監(jiān)督和專項(xiàng)檢查的形式來完成的，而且在被查單位的概念里已形成了上述監(jiān)督形式是官方正統(tǒng)的督查形式。因此，在政策跟蹤審計(jì)開展以后，無論是審計(jì)機(jī)關(guān)還是政府辦、監(jiān)察以及被查對象，都對彼此的監(jiān)督職權(quán)、范圍和效力產(chǎn)生模糊混淆的印象。特別是政府辦、監(jiān)察和審計(jì)幾個(gè)監(jiān)督主體，在各自履職時(shí)出于自身角度要么都不監(jiān)督相互觀望，要么都去監(jiān)督重復(fù)履職，要么各管一段、各管一塊，在監(jiān)督范圍銜接上不能全覆蓋，既形不成監(jiān)督合力，也加大了被查單位的行政監(jiān)督成本，未能有效整合使用監(jiān)督資源，造成監(jiān)督效能低下。

9.審計(jì)問責(zé)機(jī)制銜接不夠順暢

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政策跟蹤審計(jì)開展一年多來，相繼揭示重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目落實(shí)進(jìn)展緩慢、財(cái)政資金統(tǒng)籌不力等數(shù)百項(xiàng)問題，成效顯著，但發(fā)現(xiàn)問題是手段，目的還是要促進(jìn)整改。存在問題一定有問題責(zé)任主體，促進(jìn)整改的快捷有效手段就是問責(zé)問效，能否問責(zé)直接關(guān)系到審計(jì)成果的運(yùn)用以及審計(jì)動(dòng)力源泉。實(shí)踐表明，對傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)中一些違反微觀財(cái)經(jīng)紀(jì)律的單位主體，由審計(jì)機(jī)關(guān)作為問責(zé)主體直接問責(zé)，作出的處理處罰決定也能執(zhí)行下去，而涉及干部個(gè)人很少問津。而在政策跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題，由于問題責(zé)任主體虛化、問題本身相對抽象、涉及責(zé)任主體復(fù)雜層級多以及責(zé)任主體行政隸屬關(guān)系等原因，審計(jì)機(jī)關(guān)幾乎無能為力也無法實(shí)施此類事項(xiàng)的問責(zé)。有的重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)緩慢問題，可能涉及相關(guān)政策背景、落實(shí)環(huán)境的客觀因素制約。有的政策進(jìn)度緩慢問題，可能涉及干部履職的主觀努力程度不夠或能力不足的主觀因素，但在界定不作為、慢作為或亂作為等領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任上，以及最終落實(shí)到干部個(gè)人考核評價(jià)任用上，審計(jì)機(jī)關(guān)是沒有人事方面的處理權(quán)限的，需交由紀(jì)檢、組織部門處理，一定程度是遠(yuǎn)水解不了近渴，衰減了審計(jì)權(quán)威。

凡此種種，對業(yè)務(wù)問責(zé)、政治問責(zé)、法律問責(zé)、輿論問責(zé)沒有明確的分類制度安排，對事的問責(zé)和對人的問責(zé)沒有具體的問責(zé)依據(jù)，對單項(xiàng)問責(zé)和綜合問責(zé)成效沒有內(nèi)嵌于單位和干部個(gè)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核目標(biāo)體系。總之，對跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任界定含混，對問責(zé)主體、問責(zé)事項(xiàng)、問責(zé)理由、問責(zé)依據(jù)、問責(zé)成果的關(guān)聯(lián)運(yùn)用等若干問責(zé)機(jī)制，各監(jiān)管主體銜接還不夠順暢，直接影響著審計(jì)執(zhí)行力和威信。

10.審計(jì)業(yè)績考核評價(jià)機(jī)制欠缺

多年來，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)審計(jì)類型踐行以問題為導(dǎo)向的審計(jì)理念，對各類審計(jì)項(xiàng)目的評比考核大都以“揭示、糾弊、處罰”、“貨幣化計(jì)量”、“顯性業(yè)績”等為考評的指揮棒。比如，財(cái)務(wù)及專項(xiàng)資金審計(jì)，著重以發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)資金的貨幣化數(shù)量來度量審計(jì)工作質(zhì)量。建設(shè)工程投資審計(jì)，著重以核減工程造價(jià)的節(jié)約資金量來評價(jià)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，著重以發(fā)現(xiàn)多少涉腐線索、處理了多少人為考量指標(biāo)。不難看出，上述評價(jià)指標(biāo)多以能夠貨幣量化、顯而易見的因子來考核審計(jì)業(yè)績，符合傳統(tǒng)審計(jì)類型的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，且易于操作，其考核客觀度也毋庸置疑。但運(yùn)用到政策跟蹤審計(jì)的考核上來，就未必契合本真事實(shí)。做好政策跟蹤審計(jì)，除了完成好以資金為主線的微觀監(jiān)督服務(wù)工作外，更需研讀宏觀政策、吃透精神內(nèi)涵，對政策執(zhí)行鏈全程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，還要針對問題提出有見地的建議，主要履行的是“系統(tǒng)修復(fù)”職能。顯然，無論是審計(jì)實(shí)務(wù)操作的工作量，還是為促進(jìn)整改而付出的智力勞動(dòng)，以及所要求從業(yè)人員具備的知識儲(chǔ)備和政策理論修養(yǎng)，都要高于其他審計(jì)類型，而且審計(jì)成果以提出建議、督促整改、恢復(fù)良治為工作目標(biāo)，更偏于內(nèi)涵建設(shè)和隱性業(yè)績，不便于也無法用顯性的、定量的、貨幣化的指標(biāo)形式來體現(xiàn)審計(jì)成果。

比如，為定性一個(gè)怠政、懶政問題，就必須深入政策落實(shí)現(xiàn)場，運(yùn)用信息化手段記載項(xiàng)目的實(shí)體進(jìn)度，翻閱必要工作日志來查閱干部的主觀工作狀態(tài)。這些工作量，可能無法形成常規(guī)的工作底稿等痕跡，而提出的意見或建議主要是定性地幫助相關(guān)責(zé)任人改進(jìn)工作提高效能，其成果形式既不是收繳多少違紀(jì)資金，也不一定是處分了多少懶官、庸官，但發(fā)揮的作用是潛移默化的、潤物無聲的，是打基礎(chǔ)促長遠(yuǎn)的，產(chǎn)生的效益是全面的、內(nèi)在的、長期的。所以，倘若簡單地套用傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目的考核指標(biāo)來評價(jià)政策跟蹤審計(jì)的工作量和工作質(zhì)量，必然埋沒了隱形的審計(jì)業(yè)績，得出的結(jié)論勢必會(huì)有失偏頗，進(jìn)而挫傷政策審計(jì)人員的工作積極性。因此，政策審計(jì)業(yè)績考核評價(jià)機(jī)制欠缺，也是當(dāng)下制約開展好該項(xiàng)工作的一個(gè)不容忽視的問題。

二、分類施策做好政策跟蹤審計(jì)

如前所述，在政策跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)中存在的問題，究其原因主要是由于政策跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)開展較短，對政策跟蹤審計(jì)若干問題的認(rèn)識尚淺，相對應(yīng)配套的制度、規(guī)范等建設(shè)滯后，審計(jì)人員政策水平、工作理念還亟待轉(zhuǎn)變提高等。為解決這些問題，必須要圍繞“人、法、技”有針對性地做好對策探究。要緊緊圍繞中省“五重大一推進(jìn)一整改”為主要內(nèi)容的政策跟蹤審計(jì)工作部署，準(zhǔn)確找好審計(jì)抓手和操作層面，分類施策，不斷提升政策跟蹤審計(jì)服務(wù)于國家治理水平。

1.重點(diǎn)任務(wù)完成情況審計(jì)

按照中央和省市政府出臺的穩(wěn)增長等一系列政策措施中明確的任務(wù)分工、各項(xiàng)量化指標(biāo)和工作要求，重點(diǎn)檢查市、區(qū)（縣）各項(xiàng)政策措施是否執(zhí)行到位，落實(shí)政策相關(guān)的各項(xiàng)任務(wù)是否按期、按進(jìn)度完成，是否存在虛報(bào)任務(wù)完成進(jìn)度和任務(wù)完成量的問題。關(guān)注市、區(qū)（縣）是否因地制宜制定具體措施、承接并制定目標(biāo)任務(wù)細(xì)化方案、明確責(zé)任主體、建立健全保障機(jī)制等情況；關(guān)注市、區(qū)（縣）有關(guān)部門是否按照職責(zé)范圍和分工制定具體落實(shí)措施、任務(wù)分解、工作進(jìn)展和完善制度保障等情況；關(guān)注相關(guān)落實(shí)措施的具體內(nèi)容、時(shí)間表、路線圖、執(zhí)行進(jìn)度等。對未明確完成期限的工作任務(wù)，持續(xù)跟進(jìn)工作進(jìn)展情況，重點(diǎn)反映進(jìn)展緩慢的問題并深入分析產(chǎn)生問題的主觀原因，反映不作為、慢作為的問題。

2.重要政策執(zhí)行情況審計(jì)

檢查中央和省市政府出臺的政策措施在市、區(qū)（縣）的落地情況，注重從政策措施實(shí)施后產(chǎn)生的實(shí)際效果，重點(diǎn)反映各項(xiàng)政策措施效果不明顯的問題，并深入分析問題產(chǎn)生的主、客觀原因，提出意見和建議。在財(cái)政稅收政策方面，重點(diǎn)監(jiān)督檢查各地區(qū)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加快財(cái)政支出進(jìn)度、對實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行、項(xiàng)目資金到位、保證重大項(xiàng)目建設(shè)等情況。在金融政策方面，重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是小微企業(yè)發(fā)展、保障重大項(xiàng)目融資等情況。在產(chǎn)業(yè)政策方面，重點(diǎn)關(guān)注加大對養(yǎng)老、保險(xiǎn)、科技等服務(wù)以及信息技術(shù)、新能源、電子商務(wù)、物流、節(jié)能環(huán)保、文化體育等產(chǎn)業(yè)的支持力度情況。在民生政策方面，重點(diǎn)關(guān)注加大對扶貧、“三農(nóng)”、民政社保、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的投入力度情況。特別是在揭示當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的突出問題的同時(shí)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況新問題、不適應(yīng)甚至阻礙穩(wěn)增長等政策措施落地的制度規(guī)章、體制機(jī)制和以高杠桿、泡沫化為主要特征的各類風(fēng)險(xiǎn)等問題。

3.重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況審計(jì)

結(jié)合國家各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞信息網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)、油氣、生態(tài)環(huán)保、清潔能源、糧食水利、交通運(yùn)輸、健康養(yǎng)老服務(wù)、能源礦產(chǎn)資源保障等7類國家重大工程項(xiàng)目，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等重大建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)審查規(guī)劃立項(xiàng)、投資審批、項(xiàng)目建設(shè)、資金保障、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目運(yùn)營等各環(huán)節(jié)任務(wù)完成情況，促進(jìn)各方責(zé)任落實(shí)，提高審批效率和質(zhì)量，促進(jìn)發(fā)揮政府投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。對已批復(fù)但開工和建設(shè)滯后的項(xiàng)目，推動(dòng)盡快形成實(shí)物工作量。對建設(shè)項(xiàng)目的程序性問題，按照有利于項(xiàng)目實(shí)施、政策目標(biāo)落實(shí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的要求，督促盡快完善。對正在報(bào)批項(xiàng)目，重點(diǎn)揭示審批環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長、效率低等突出問題，促進(jìn)優(yōu)化審批流程、加快進(jìn)度。對各環(huán)節(jié)進(jìn)展緩慢的項(xiàng)目，要深入分析原因，嚴(yán)格區(qū)分主體責(zé)任，提出有針對性的建議。

4.重點(diǎn)資金落實(shí)和使用情況

重點(diǎn)關(guān)注與穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)的財(cái)政資金、信貸資金是否保障到位并及時(shí)投入使用。一是中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)、資金撥付是否及時(shí)，是否存在大量財(cái)政資金滯留、沉淀在財(cái)政、主管部門和項(xiàng)目單位問題，結(jié)合財(cái)政存量資金審計(jì)情況，檢查財(cái)政部門是否加快撥付項(xiàng)目資金進(jìn)度，可統(tǒng)籌安排的財(cái)政結(jié)余資金是否及時(shí)盤活等。重點(diǎn)揭示應(yīng)投未投、該用未用問題，推動(dòng)財(cái)政資金合理配置。研究分析存量資金的成因、結(jié)構(gòu)、閑置時(shí)間和資金性質(zhì)，區(qū)別對待、分類施策，推動(dòng)加快清理盤活進(jìn)度。對項(xiàng)目已無法實(shí)施的長期結(jié)轉(zhuǎn)資金，要督促及時(shí)收回。對確定當(dāng)年預(yù)算不能執(zhí)行的項(xiàng)目，要推動(dòng)及時(shí)調(diào)整預(yù)算，防止形成新的資金沉淀。對清理收回的存量資金，要督促及時(shí)安排使用，推動(dòng)重點(diǎn)投向民生領(lǐng)域，保障重點(diǎn)民生項(xiàng)目的資金需求。二是金融機(jī)構(gòu)提供國家重大項(xiàng)目資金保障情況，信貸資金投向和結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，是否存在農(nóng)業(yè)、棚戶區(qū)改造等亟需支持的領(lǐng)域融資難、融資貴，一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目信貸資金大量閑置并支付大額利息等問題。

5.推進(jìn)簡政放權(quán)政策落實(shí)情況審計(jì)

6.重大違法違紀(jì)問題情況審計(jì)

突出問題導(dǎo)向，重點(diǎn)揭露各市區(qū)（縣）政府落實(shí)政策“最后一公里”過程中存在的不作為、慢作為、亂作為、假作為問題，尤其是以權(quán)牟私、失職瀆職等違法違紀(jì)問題以及人為設(shè)置障礙、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)等“懶政”、“惰政”、設(shè)租、尋租行為。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，要查深查透查實(shí)。

7.跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況

針對以往每月穩(wěn)增長政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)報(bào)告中提出的問題，各市區(qū)（縣）政府是否制定或完善相關(guān)政策，是否積極組織相關(guān)單位進(jìn)行整改。已經(jīng)整改的問題是否產(chǎn)生積極效果，重點(diǎn)關(guān)注未及時(shí)整改或整改暫時(shí)困難的問題，深入分析原因，找出問題節(jié)點(diǎn)，進(jìn)一步揭示體制障礙和制度缺陷，提出解決問題的意見和建議。

政策跟蹤審計(jì)，是國家處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下國家治理的內(nèi)在要求和審計(jì)內(nèi)涵、職能拓展而誕生的新形式，只有緊緊圍繞擴(kuò)大有效供給、改善民生福祉、揭示懶政濫為、促進(jìn)政令暢通、提高資金績效、防范化解風(fēng)險(xiǎn)等中心工作，創(chuàng)新審計(jì)方式，政策跟蹤審計(jì)才能更好地發(fā)揮政策落實(shí)的“督查員”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”作用。

本文系陜西省審計(jì)廳2016年度重點(diǎn)審計(jì)科研課題“政策措施落實(shí)情況審計(jì)研究”的階段性成果（課題編號為SNSR16003）

作者單位：陜西理工大學(xué)

主要參考文獻(xiàn)

（1）嘉興A物流配送中心現(xiàn)狀。嘉興A配送中心現(xiàn)采用的是自營物流與第三方物流相結(jié)合的物流配送模式，向下游配送19個(gè)站點(diǎn)，其中自營站點(diǎn)6個(gè)，聯(lián)營站點(diǎn)13個(gè)。6個(gè)自營站點(diǎn)依附于各大門店下作為K點(diǎn)，13個(gè)聯(lián)營站點(diǎn)屬于第三方物流，均為虛擬門店，所以在此我們以六大自營站點(diǎn)配送線路進(jìn)行分析。因每日貨物量的不同，本文以2018年9月1日當(dāng)日貨量進(jìn)行分析。

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