困境與出路：非貧困村的貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別
———基于江西G村考察

余禮信（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

困境與出路：非貧困村的貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別
———基于江西G村考察

余禮信
（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的第一仗，也是精準(zhǔn)扶貧工作成敗的關(guān)鍵。當(dāng)前，國(guó)家更多地關(guān)注易于識(shí)別的連片區(qū)域的脫貧，忽視了兜底的扶貧要求。從精準(zhǔn)扶貧理念與實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧是兜底的扶貧。非貧困村的脫貧問(wèn)題也不容忽視，而且扶貧工作更加復(fù)雜多樣。文章通過(guò)考察江西G村的貧困戶識(shí)別工作，可以達(dá)到解剖麻雀的效果。按照一般的規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)，G村力圖通過(guò)個(gè)人申請(qǐng)、“三查、三評(píng)、三公示”等程序，將扶貧精準(zhǔn)到村到戶，對(duì)貧困人口實(shí)施具有針對(duì)性、定點(diǎn)性的精確幫扶。如此可以擺脫在實(shí)踐中所遇到的國(guó)家貧困狀況評(píng)價(jià)體系不精準(zhǔn)、農(nóng)村群眾參與不足和村莊精英捕獲等困境，建立貧困戶識(shí)別工作的制度機(jī)制，做到“扶真貧”和“真扶貧”。

非貧困村；貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別；房政治；精英捕獲

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村扶貧問(wèn)題一直是“三農(nóng)”問(wèn)題的重點(diǎn)，也是發(fā)展農(nóng)村、普惠農(nóng)民的“瓶頸”和攻堅(jiān)戰(zhàn)。改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得飛速發(fā)展，人民生活水平顯著提高。但是，這種發(fā)展具有一定的局限性。它拉大了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的貧富差距，一方面是城市、東部地區(qū)的越發(fā)富裕，另一方面是偏遠(yuǎn)農(nóng)村、西部地區(qū)的越發(fā)落后。為推進(jìn)全面發(fā)展，步入全面小康社會(huì)，農(nóng)村扶貧自然成為“一劑猛藥”。新世紀(jì)以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題成為歷屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的心病。中央一號(hào)文件也是多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村扶貧問(wèn)題。扶貧年年有，脫貧和返貧更是交替發(fā)生，其中緣由值得人們深思。全面深化改革以來(lái)，農(nóng)村扶貧策略發(fā)生了重大改變，特別是習(xí)近平總書記在2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”口號(hào)，中央辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和國(guó)務(wù)院扶貧辦《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》的出臺(tái)，標(biāo)志著中央關(guān)于農(nóng)村扶貧的理念和政策都發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”和“有效”，既要脫貧又要杜絕返貧，既要外在“輸血”又更要培育內(nèi)部“造血”。

2015年6月，習(xí)近平在貴州考察期間明確提出了“扶持對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”［1］等六個(gè)精準(zhǔn)的要求。其中，“扶持對(duì)象要精準(zhǔn)”排在首位，也即是說(shuō)，貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的第一仗，能否首戰(zhàn)告捷對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)意義重大。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村扶貧的主要特點(diǎn)是區(qū)域瞄準(zhǔn)，在選定的一定區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，具體通過(guò)確定貧困縣、貧困村加以推進(jìn)。2011年新的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》頒布，在保留592個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣和12.8萬(wàn)個(gè)貧困村的基礎(chǔ)上，國(guó)家又確定了14個(gè)連片特困地區(qū)［2］。雖然貧困區(qū)域的識(shí)別是個(gè)系統(tǒng)大工程，但是它比較容易進(jìn)行，并且大規(guī)模的貧困地區(qū)扶貧也有助于帶動(dòng)該地區(qū)民眾整體生活水平的提高。問(wèn)題在于，如何進(jìn)行兜底的精準(zhǔn)識(shí)別，真正做到對(duì)一般意義上的貧困戶、貧困個(gè)體的識(shí)別，尤其是對(duì)非貧困的傳統(tǒng)村的貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別呢？當(dāng)前國(guó)家扶貧的焦點(diǎn)和力度投向了貧困縣、貧困村，卻忽略了非貧困地區(qū)的貧困人口，這不是精準(zhǔn)扶貧的宗旨，更不符合全面小康建設(shè)的本質(zhì)要求。那么，當(dāng)前非貧困區(qū)域的貧困人口識(shí)別的現(xiàn)狀如何呢？貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別的出路又在哪兒？根據(jù)對(duì)江西G村2008—2015年貧困戶識(shí)別工作的跟蹤調(diào)查和分析，我們?cè)噲D探索精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇。

二、江西G村的貧困戶識(shí)別工作

G村位于江西省撫州市的一個(gè)偏遠(yuǎn)建制村，背靠山區(qū)，距離鎮(zhèn)中心有3.5公里路程，距離縣城約2小時(shí)班車路程。因此，G村交通不便，屬于非政府開發(fā)地區(qū)，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化水平低，村民的生活水平整體而言偏下且貧富差距較大。G村現(xiàn)有2000余人口，分為4個(gè)村民小組（俗稱“自然村”），包括X組、T組、Q組和Z組，人口比例約為5∶3∶2∶1，占地面積比例約為4∶2∶2∶2，山林、湖泊等自然資源比例約為4∶2∶2∶2。X組是G村的中心組，人口、面積和自然資源都占有優(yōu)勢(shì)，而且距離鎮(zhèn)中心近，交通便利。因此，X組一直是G村的治理中心和權(quán)力中心（見表1）。

表1　1992年G村村委會(huì)成員情況

G村的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了治理結(jié)構(gòu)，而權(quán)力結(jié)構(gòu)是由房（宗）族結(jié)構(gòu)決定的。G村是一個(gè)宗族色彩濃厚的鄉(xiāng)村，共有四支宗族，其中第五、二、四宗即X自然村是權(quán)力主體，由于國(guó)家行政區(qū)劃需要，將附近的第一宗（Q自然村）和T自然村并入，組建了G行政村，之后第五宗又產(chǎn)生了分裂，一部分成員遷居組建了新的自然村——Z村。G村在“文革”前一直是依賴于宗族政治的，改革開放以來(lái)，特別是村民自治制度的推行，G村治理結(jié)構(gòu)走向現(xiàn)代化，但宗族政治一直未消除，宗族政治成為G村治理的隱性邏輯，由宗族演化而來(lái)的房、組支配著村莊運(yùn)轉(zhuǎn)。G村自1992年建立黨支部和村委會(huì)以來(lái)，兩委的成員絕大部分出于各房（見表2）。

表2　1992—2013年各房擔(dān)任兩委成員情況（次數(shù)）

由表1和表2可知，G村的權(quán)力基本上由第二、四、五房掌握，這三房又都屬于X組，且房與組基本上是重合的，房長(zhǎng)即村民小組組長(zhǎng)，兩委委員除個(gè)別外皆是房族骨干成員?？梢哉f(shuō)，G村村治表面上是村民自治，實(shí)際上依然是房族政治。這種房族政治的邏輯對(duì)鄉(xiāng)村扶貧工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

G村扶貧工作是按照國(guó)家政策特別是省政府扶貧政策開展的，2006年《江西省人民政府關(guān)于完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的意見》（贛府發(fā)〔2006〕13號(hào)）及省民政廳、省財(cái)政廳《關(guān)于建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的實(shí)施意見》（贛民發(fā)〔2006〕19號(hào)）兩個(gè)文件，確立了對(duì)農(nóng)村困難居民基本生活救助的制度。但G村扶貧工作直到2008年才展開。根據(jù)政策規(guī)定，按照指標(biāo)劃分標(biāo)準(zhǔn)，G村共確定了13戶特困戶（低保戶）和29戶困難戶，其中：X組7戶特困戶、15戶困難戶，T 組2戶特困戶、4戶困難戶，Q組和Z組特困戶各2戶、困難戶各5戶。由于指標(biāo)是固定的，在分配過(guò)程中，各房、組之間為爭(zhēng)奪指標(biāo)進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)商。按照鎮(zhèn)政府的安排，貧困戶應(yīng)由各村兩委自行決定，上報(bào)名單。當(dāng)時(shí)，G村兩委成員基本上是重合的，主任（書記）、副主任（組織委員）和安保隊(duì)長(zhǎng)都是X組成員，會(huì)計(jì)是T組成員，婦女主任是Q組成員。X組具有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，但該組的貧困人員比例偏少；Z組雖然沒(méi)有成員進(jìn)入村委會(huì)，但由于它與第五房的特殊宗族關(guān)系，也獲得了與Q組同樣多的指標(biāo)；而T村雖然有成員進(jìn)入村委會(huì)，而且貧困人口僅次于X組，貧困比例最大，但由于它非房族，獲得的貧困指標(biāo)數(shù)最少。各房、組在獲取指標(biāo)后，接下來(lái)便是內(nèi)部協(xié)商。當(dāng)時(shí)通常的做法首先是，根據(jù)大家推薦、投票先確定特困戶，然后是確定困難戶。特困戶的要求非常嚴(yán)格，要求必須是無(wú)新房、水泥房，無(wú)電話、手機(jī)等通信設(shè)備，且除了耕種外無(wú)其他收入的孤寡殘弱戶，因此比較容易確定；但在確定困難戶時(shí)，由于文件規(guī)定不詳細(xì)，人為空間大，分歧大，最后通過(guò)投票決定。在最后提交的名單中，特困戶的情況基本屬實(shí)，而近一半的困難戶情況不實(shí)，有實(shí)力、關(guān)系強(qiáng)大的房族骨干往往榜上有名。

G村2008年的這份名單，直到2013年，除特殊原因外，基本上沒(méi)有大的變動(dòng)。2013年10月，江西省撫州市人民政府頒布了新的《撫州市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），共分八章，對(duì)農(nóng)村居民最低生活保障制度進(jìn)行了完善，并對(duì)保障標(biāo)準(zhǔn)、保障對(duì)象和范圍、資金籌發(fā)、家庭收入計(jì)算、申請(qǐng)、審核、審批程序，以及監(jiān)督和管理都作了詳細(xì)的列舉和規(guī)定。特別是在貧困戶識(shí)別上，確立了在個(gè)人申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持屬地管理原則，從縣級(jí)政府到村委會(huì)按照“三查、三評(píng)、三公示”的程序辦理。個(gè)人按程序提出申請(qǐng)后，首先是經(jīng)村委會(huì)核實(shí)，組織評(píng)審小組進(jìn)行民主評(píng)議，提出初審意見，將調(diào)查核實(shí)情況和初審意見在本村（居）民委員會(huì)和相應(yīng)的村民小組張榜公示7日；然后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機(jī)構(gòu)通過(guò)鄰里走訪和對(duì)村（居）委會(huì)上報(bào)的家庭收入調(diào)查表進(jìn)行核算等辦法，召開評(píng)議小組會(huì)議進(jìn)行審核評(píng)議，將核查結(jié)果和審核意見在申請(qǐng)人所在村（居）民委員會(huì)和相應(yīng)的村民小組張榜公示；最后是縣民政部門對(duì)材料的審核和工作的重點(diǎn)調(diào)查，召開評(píng)審委員會(huì)會(huì)議，對(duì)擬決定給予農(nóng)村低保救助的對(duì)象，在申請(qǐng)人所在村（居）民委員會(huì)和相應(yīng)的村民小組張榜公示［3］。然而，《辦法》在實(shí)施中大打折扣，并沒(méi)有產(chǎn)生顯著效果。G村2014年在進(jìn)行貧困戶識(shí)別時(shí)，工作方式和識(shí)別程序并沒(méi)有發(fā)生大的變化。首先，根據(jù)上面分配的貧困戶指標(biāo)在村民小組間進(jìn)行分配，通過(guò)兩委擴(kuò)大會(huì)議（包括兩委成員、各房房長(zhǎng)和少數(shù)幾名村骨干）確定各村民小組貧困名額（分為常補(bǔ)對(duì)象和非常補(bǔ)對(duì)象［4］）；其次，各房組內(nèi)部進(jìn)行確定，主要是在前年名單的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，除去過(guò)世、離開、脫貧的農(nóng)戶，增添新戶，主要方式是召開內(nèi)部代表會(huì)議，先協(xié)商后投票；最后，由村委會(huì)在辦公樓外統(tǒng)一公示并上報(bào)鎮(zhèn)政府。

最終結(jié)果是所確定的名單中除了2戶過(guò)世的老人、3戶外遷戶和5戶脫貧戶外，其他的貧困戶均未變動(dòng)。這一結(jié)果雖然沒(méi)有導(dǎo)致G村的矛盾爆發(fā)，但是很多人私下有意見，抱怨指標(biāo)分配不公，認(rèn)為許多非貧困人“吃了6年的低?！?、“上邊有人”、“村干部徇私舞弊”，等等。筆者根據(jù)對(duì)其中20戶貧困家庭的訪查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，11戶是在村組長(zhǎng)事先通知下提交申請(qǐng)的，他們并不知曉評(píng)選的程序，也沒(méi)有參與選定過(guò)程；而在G村200非貧困人口的抽樣調(diào)查中，近65%的受訪者不知道何時(shí)（2008—2014年）召開過(guò)評(píng)審小組會(huì)議，55%的受訪者不知道扶貧工作的開展，70%的受訪者沒(méi)看過(guò)公示。

三、貧困戶識(shí)別陷入困境的原因

G村所反映的貧困戶識(shí)別中的問(wèn)題與當(dāng)下中國(guó)貧困戶識(shí)別的困境是相對(duì)應(yīng)的。就中國(guó)扶貧政策總體實(shí)施來(lái)看，識(shí)別貧困戶主要采取的是“程序識(shí)別法”，橫向上具體包括農(nóng)戶提出申請(qǐng)、村民民主審議、地方民政部門調(diào)查審核、社會(huì)參與調(diào)查評(píng)議和公示等程序，縱向上歷經(jīng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣三級(jí)部門。如此嚴(yán)密和規(guī)范的程序，理論上講是可以有效推進(jìn)農(nóng)村貧困戶識(shí)別工作的，也具有可操作性。但實(shí)踐與扶貧政策設(shè)計(jì)存在較大差距，根據(jù)學(xué)者的調(diào)研，貧困農(nóng)戶的識(shí)別工作主要在村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)層級(jí)進(jìn)行，所面臨的技術(shù)困境主要包括逐級(jí)指標(biāo)分配法導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶被排斥、非貧困標(biāo)準(zhǔn)的采納導(dǎo)致識(shí)別精度下降以及識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)附近的臨界農(nóng)戶難以確認(rèn)等［4］。G村貧困戶識(shí)別問(wèn)題更大，正如G村所在鎮(zhèn)的一名官員所說(shuō)的：“在貧困戶識(shí)別上我們還得多依賴村委會(huì)，因?yàn)樗麄兏私鈱?shí)情，我們?nèi)肆ξ锪ω?cái)力都有限。”

總的來(lái)看，G村扶貧工作中主要存在以下困境：一是指標(biāo)問(wèn)題，從鎮(zhèn)到村再到村組，基本上都是指標(biāo)一級(jí)級(jí)往下分配，名單一級(jí)級(jí)往上傳遞；二是工作程序還不完善，開放程度不夠，從考查、評(píng)議到公示，始終是村莊少數(shù)人的事，多數(shù)村民并不知曉，也沒(méi)有參與其中；三是貧困識(shí)別精確度不夠，有些非貧困戶也摻雜其中，一些真正的貧困人口由于沒(méi)有得到救助，反而更加貧困；四是返貧問(wèn)題，單純的政府補(bǔ)助是鞭長(zhǎng)莫及的，政府的“輸血”能力有限，由于沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，一些脫貧戶又返貧。

扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中為何會(huì)出現(xiàn)如此大的偏差，貧困識(shí)別工作為什么會(huì)陷入如此的困境呢？G村有其特殊情況，也與整個(gè)社會(huì)大環(huán)境息息相關(guān)，但其中也隱射出中國(guó)扶貧識(shí)別中存在的共性原因。

首先，國(guó)家貧困狀況評(píng)價(jià)體系不精準(zhǔn)。我國(guó)當(dāng)前的貧困標(biāo)準(zhǔn)是按照年人均收入2300元以下計(jì)算的，并且是以縣（縣級(jí)行政區(qū)劃）為單位實(shí)行“規(guī)?？刂啤保赐ㄟ^(guò)年人均收入統(tǒng)計(jì)上的百分比確定貧困規(guī)模。舉個(gè)例子，如果某市平均收入低于2300元的人口比例為15%，那么該市縣的農(nóng)村就按15%的人口對(duì)貧困戶進(jìn)行指標(biāo)分配。以此上行下效，一級(jí)一級(jí)規(guī)模下沉，建制村、村民小組的指標(biāo)也一級(jí)級(jí)分配。如此一來(lái)，所謂的扶貧就違背了使貧困人口脫貧的初衷，異化為指標(biāo)式行政任務(wù)的完成，財(cái)政一級(jí)級(jí)分配，名單一級(jí)級(jí)上遞，貧困戶識(shí)別不按實(shí)際生活水平而按照比例進(jìn)行“制造”，貧困名單與實(shí)際貧困人口規(guī)模難以一致?！皡^(qū)域排斥”導(dǎo)致我國(guó)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)在集中連片貧困區(qū)，這種“集中連片扶貧開發(fā)政策”容易導(dǎo)致“為連片而連片”現(xiàn)象，即一些地方政府急功近利，違背實(shí)際情況刻意將一些非貧困區(qū)也整合進(jìn)臨近的貧困片區(qū)作為集中連片扶貧開發(fā)區(qū)域，以凸顯自己在扶貧工作上的績(jī)效［5］。在“規(guī)?？刂啤迸c“區(qū)域排斥”的雙重作用下，G村內(nèi)部的貧困識(shí)別和名單確認(rèn)難以與“真扶貧，扶真貧”的目標(biāo)契合。

其次，家庭空巢化導(dǎo)致參與程度嚴(yán)重不足。從走訪和調(diào)研來(lái)看，G村20～50歲之間的青壯年勞動(dòng)力有近90%常年外出務(wù)工，像候鳥一樣，只有遇到重大節(jié)日時(shí)短暫回巢，留守的絕大部分為老弱殘幼，60～65歲的老人被稱為“當(dāng)家勞動(dòng)力”，村小學(xué)的學(xué)生由2010年的150人遞減為2014年的90人，教師人數(shù)由9人遞減為6人（其中僅有2人為國(guó)編教師）。在這種情況下，貧苦戶的申請(qǐng)和審核工作難以全面展開。G村組織委員的描述：“開展貧困識(shí)別工作，我們也沒(méi)有挨家挨戶地通知，一戶一戶地核實(shí)，很多農(nóng)戶都是大門常鎖，在外打工，工作很難開展；剩下的老弱殘幼，我們又沒(méi)辦法與他們說(shuō)，畢竟他們不是當(dāng)家人?！庇心芰δ苣弥饕獾膲涯耆硕鄶?shù)外出，留守的又做不了決定。用當(dāng)?shù)氐囊痪湫υ捑褪恰霸谕庖埖囊脖攘羰氐膹?qiáng)”。在村民們看來(lái)，留守是沒(méi)出息的，也沒(méi)有必要為沒(méi)油水的村務(wù)而耽擱時(shí)間。普遍的空巢化家庭造成了空巢村，G村僅存的一些勞動(dòng)力成為村治骨干，擔(dān)負(fù)著農(nóng)村扶貧工作。自然地，貧困人口識(shí)別的封閉性被強(qiáng)化，人為因素增多。

再次，房族政治左右貧困名額分配。按照《辦法》規(guī)定，具體負(fù)責(zé)貧困戶識(shí)別工作的最低組織是村（居）委會(huì)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）民政機(jī)構(gòu)委托村（居）民委員會(huì)在5個(gè)工作日內(nèi)組織2人以上對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入和實(shí)際生活情況進(jìn)行核實(shí)，并由調(diào)查人填寫“農(nóng)村居民最低生活保障家庭收入調(diào)查表”［3］。但由于G村一直遵循著房族政治的隱性邏輯，貧困識(shí)別工作實(shí)際上由村民小組（房族）負(fù)責(zé)，村委會(huì)為推卸責(zé)任也順?biāo)浦?。如此一?lái)，T組由于沒(méi)有房族人而被排斥，雖然該組貧困人口比例大，但在分配貧困戶名額時(shí)往往被邊緣化；而Z組由于其與X組房族的特殊關(guān)系，雖然人口少但依然能獲取相應(yīng)貧困戶名額。該組一位連續(xù)5年獲得低保的農(nóng)戶認(rèn)為：“雖然我家貧困，老頭過(guò)世，我常年臥床，兩兒子至今未娶，但若不是與第五房有這層關(guān)系，可就難咯?！贝_實(shí)，與她家情況不相上下的，在T組至少有兩三戶沒(méi)有得到任何救助（見表3）。

表3　2014年貧困戶數(shù)分布及其房族背景

由表3可知：即便是在同一個(gè)建制村，由于房族政治的存在，房、組之間的貧困戶名額分配也是不合理不公平的，村治權(quán)力格局決定著貧困戶名額的分配，左右著貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別，極大地削弱了國(guó)家扶貧政策的執(zhí)行力度和績(jī)效。

最后，協(xié)商和選舉機(jī)制易被精英捕獲。國(guó)外已有不少研究表明，當(dāng)外部資源被輸入某特定區(qū)域時(shí)這些資源容易被該區(qū)域的精英捕獲（elite capture），也即是說(shuō)，本該惠及特定區(qū)域群眾的資源被少數(shù)政治或經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)人占據(jù)，出現(xiàn)了弱者越發(fā)變?nèi)醯默F(xiàn)象。在農(nóng)村扶貧中，這種現(xiàn)象也廣泛存在，它表現(xiàn)為“扶富不扶弱”。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)者李小云等對(duì)一些有扶貧項(xiàng)目的村莊的受益村民的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中富裕戶的受益比是貧困戶的近兩倍，為33%，而貧困戶只有16%，絕大部分的項(xiàng)目資源被中等戶和富裕戶捕獲［6］。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)者張倩對(duì)內(nèi)蒙古牧區(qū)牧民的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，該地近年來(lái)畜牧業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的分配情況存在明顯的精英捕獲現(xiàn)象［7］。學(xué)者邢成舉等也發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目和資源在下鄉(xiāng)過(guò)程中容易被村莊精英捕獲［8］。在G村貧困戶識(shí)別工作中，這種精英捕獲現(xiàn)象也很嚴(yán)重。一方面，空巢化導(dǎo)致協(xié)商與選舉機(jī)制難以全面落實(shí)；另一方面，少數(shù)留守的勞動(dòng)力日益成為村治的主體，在協(xié)商中掌握話語(yǔ)權(quán)，在選舉中容易拉票和賄選，而多數(shù)貧困戶的社會(huì)資本弱，在選舉中往往敗選。扶貧政策實(shí)施中的精英捕獲現(xiàn)象嚴(yán)重地侵蝕了扶貧的公正性，降低了扶貧的預(yù)期效果，直接損害了政策真正的目標(biāo)群體——處于弱勢(shì)地位的貧困者的利益［9］。

四、貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別的對(duì)策思考

2013年以來(lái)，中國(guó)的扶貧工作步入了一個(gè)新階段，更加重視精準(zhǔn)，主要分為精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)環(huán)節(jié)［10］。把精準(zhǔn)識(shí)別擺在第一位，成為新時(shí)期國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的第一仗。它要求通過(guò)申請(qǐng)?jiān)u議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟［10］，將扶貧精準(zhǔn)到村到戶，建檔立卡，對(duì)貧困人口進(jìn)行有針對(duì)性的定點(diǎn)幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，兜住貧困底線，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。G村的精準(zhǔn)識(shí)別工作雖然上有省、市兩級(jí)的文件規(guī)范和指導(dǎo)辦法，下有縣、鎮(zhèn)政府的監(jiān)督指導(dǎo)，但依然難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。鑒于此，精準(zhǔn)識(shí)別工作還需要配備以下新“藥方”。

一是精準(zhǔn)識(shí)別全程公開。當(dāng)前的精準(zhǔn)識(shí)別工作從原則到機(jī)制，都強(qiáng)調(diào)按照“三查、三評(píng)、三公示”的辦理程序，要求層層把關(guān)，層層負(fù)責(zé)。但在實(shí)際操作中，三層明顯地縮減為兩層，文件上規(guī)定的層次越多，實(shí)際操作中的責(zé)任越是拉長(zhǎng)、稀釋，以至在層層負(fù)責(zé)中被化解掉。G村貧困識(shí)別名義上是縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)把關(guān)，真正落實(shí)的只有村、組兩級(jí)。村委會(huì)上遞的名單只有照批或刪減的，從沒(méi)有退回或更換的。根據(jù)村干部的說(shuō)法，鎮(zhèn)政府退回重新核實(shí)名單只會(huì)增加鎮(zhèn)、村兩級(jí)行動(dòng)成本，降低工作效率。鎮(zhèn)干部與駐村干部的入村核實(shí)，也虛有其表，或是去村委主任家串個(gè)門，或是在組與組通路上走秀一番，大家一起吃吃喝喝，一片和諧。多數(shù)村民根本就不知道鎮(zhèn)級(jí)層面的“查”和“評(píng)”，想要向鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反映情況須沖破層層關(guān)卡。本就空巢化的村莊亟需通過(guò)貧困識(shí)別工作流程的全面公開透明化來(lái)實(shí)現(xiàn)村民行動(dòng)的全程參與。因此，至少在村、組兩個(gè)層級(jí)上有必要召開村民代表大會(huì)和村民小組全體會(huì)議對(duì)名單進(jìn)行審批。

二是精準(zhǔn)識(shí)別到戶到人。G村貧困戶識(shí)別工作中，常常出現(xiàn)局部貧困現(xiàn)象，即：某家不貧困而家中個(gè)人貧困，有的家因一人貧困而全家受益，也有的因家中某人富有而家中其他人在識(shí)別時(shí)受影響。針對(duì)此種情況，有必要將識(shí)別精確到人到事，避免資源浪費(fèi)和分配不公。村一級(jí)的貧困識(shí)別，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家貧困狀況評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上再深一步，以村劃定貧困線，對(duì)于低保名額的分配應(yīng)當(dāng)以村為單位，從房、組中收回配置權(quán)。

三是精準(zhǔn)識(shí)別上下結(jié)合。貧困戶的識(shí)別工作應(yīng)當(dāng)盡力避免單線行動(dòng)，做到上下結(jié)合，構(gòu)建暢通的識(shí)別網(wǎng)。第一，從上而下的直插式識(shí)別，由上面指派干部與駐村干部一起制定識(shí)別的相應(yīng)規(guī)范、組織體系和工作機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)家政治對(duì)農(nóng)村貧困識(shí)別的有力督導(dǎo)，防止村干部和村精英的資源捕獲。這也是就國(guó)家政策而言兜住貧困識(shí)別的底線，對(duì)弱勢(shì)貧困人口進(jìn)行特殊照顧。第二，自下而上的倒逼式識(shí)別，通過(guò)全村代表大會(huì)進(jìn)行直接協(xié)商、選舉和審議，不在村的農(nóng)民可以指定代表，或是在春節(jié)等大型節(jié)日期間進(jìn)行。選舉可以使村民、貧困識(shí)別運(yùn)動(dòng)起來(lái)，協(xié)商有利于通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保障弱勢(shì)群體的權(quán)益，破解村治精英捕獲困境。

四是開放社會(huì)參與程度。國(guó)家治理現(xiàn)代化時(shí)期的農(nóng)村貧困人口識(shí)別，必然要走政府與社會(huì)協(xié)同、人民群眾廣泛參與的模式。相比較于政治性上下維度、體制性動(dòng)員的模式，社會(huì)組織及個(gè)人往往更具可及性、活躍性與親和力。國(guó)務(wù)院扶貧辦在《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》中，明確提出各級(jí)政府要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織、個(gè)人等社會(huì)力量參與到貧困地區(qū)多種多樣的扶貧活動(dòng)中，建設(shè)社會(huì)扶貧信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧資源的精準(zhǔn)化配置。G村的貧困戶識(shí)別之所以出現(xiàn)偏離，在某種程度上與社會(huì)組織缺失關(guān)系密切。在缺乏組織化群體監(jiān)督和參與的情況下，房族政治與精英捕獲支配著貧困識(shí)別工作。為節(jié)省經(jīng)費(fèi)和激發(fā)社會(huì)活力，建議招納志愿者、服務(wù)性機(jī)構(gòu)和研究性組織參與貧困識(shí)別工作中。

五是建立干部回避制度。G村的貧困戶名單中，一部分是真貧困戶，另一部分是非貧困戶（關(guān)系戶）。從事識(shí)別工作的主體是村干部，且識(shí)別程序具有較大的封閉性，為村干部以權(quán)謀私和精英捕獲提供了空間，有些村干部或“自我貧窮”，或?yàn)橛H屬提供特殊照顧，把真正需要救助的弱者排除在外。因此，有必要將貧困識(shí)別執(zhí)行者與受益者分離，村支書、村委主任和國(guó)家干部直系親屬（以戶為單位）不得參與貧困戶申請(qǐng)；村干部及其直系親屬在參與申請(qǐng)和核實(shí)時(shí)，利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)回避。與此同理，其他與申請(qǐng)人有直接利害關(guān)系的工作人員也應(yīng)當(dāng)回避，且不得參與投票。

六是完善動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。當(dāng)前中國(guó)國(guó)家層面的貧困戶識(shí)別工作主要是依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)農(nóng)村貧困人口的估計(jì)和統(tǒng)計(jì)的，但是這種依據(jù)和方法本身存在諸多弊端，容易出現(xiàn)識(shí)別和扶持標(biāo)準(zhǔn)與考核標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題［11］。在扶貧效果的考核中，考核標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵在于人的落實(shí)，也即駐村干部與村干部的行動(dòng)力。建議以貧困識(shí)別為依據(jù)對(duì)干部的駐村時(shí)間、組織方式、工作任務(wù)、考核辦法等方面進(jìn)行操作性規(guī)定，從職能倒逼和責(zé)任追查兩個(gè)維度規(guī)范駐村干部行為。此外，建議激發(fā)農(nóng)村社會(huì)活力與創(chuàng)造力，細(xì)化民眾對(duì)村干部的檢舉機(jī)制。

［1］習(xí)近平提“精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵和意義是什么［EB/OL］. （2015-0804） ［2016-03-09］中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http：//www.ce. cn/xwzx/gnsz/szyw/201508/04/t20150804_6121868.shtml.

［2］國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）.

［3］撫州市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法.江西省撫州市人民政府政府令〔2013〕3號(hào).

［4］唐麗霞，羅江月，李小云.精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2015（5）：151-156.

［5］杜志雄，詹琳.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧新戰(zhàn)略的難題和破解之道［J］.中國(guó)發(fā)展觀察，2015（8）：23-26.

［6］李小云，張雪梅，唐麗霞.我國(guó)中央財(cái)政扶貧資金的瞄準(zhǔn)分析［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005（3）：1-6.

［7］張倩.貧困陷阱與精英捕獲：氣候變化影響下內(nèi)蒙古牧區(qū)的貧富分化［J］.學(xué)海，2014（5）：134.

［8］刑成舉，李小云.精英俘獲與財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的研究［J］，中國(guó)行政管理，2013（9）：110-112.

［9］左停，等.精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2015（8）：156-162.

［10］建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案［Z］.國(guó)開辦發(fā)〔2014〕30號(hào). ［11］汪三貴，郭子豪.論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2015 （5）：147-150.

責(zé)任編輯 劉釗

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2095-7017（2016）06-0027-07

余禮信（1989—），男，江西南昌人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，武漢大學(xué)中國(guó)民主政治研究中心研究人員，研究方向：國(guó)家治理、中國(guó)政府與政治。