東亞海陸源污染防治區(qū)域合作機(jī)制探討及啟示

戈華清，宋曉丹，史　軍

(南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院　氣候變化與公共政策研究院，江蘇　南京　210044)

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東亞海陸源污染防治區(qū)域合作機(jī)制探討及啟示

戈華清，宋曉丹，史軍

(南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院氣候變化與公共政策研究院，江蘇南京210044)

區(qū)域或亞區(qū)域合作機(jī)制與協(xié)議安排是保護(hù)海洋環(huán)境免遭陸源污染危害的關(guān)鍵。東亞海共同體與東亞海環(huán)境管理合作伙伴作為現(xiàn)有的防治東亞海區(qū)域陸源污染的合作機(jī)制，由于既無區(qū)域性公約約束，也無具體防治目標(biāo)與章程，導(dǎo)致目前東亞海區(qū)域的陸污染防治依然處于松散的、無約束力的功能性與項(xiàng)目性合作狀態(tài)，呈現(xiàn)明顯的臨時(shí)性與不確定性。中國(guó)應(yīng)在充分重視海洋陸源污染嚴(yán)峻形勢(shì)的基礎(chǔ)上發(fā)揮更為積極的作用，以更為務(wù)實(shí)的態(tài)度，與東盟國(guó)家凝聚共識(shí)，有效推動(dòng)陸源污染防治區(qū)域合作機(jī)制的構(gòu)建。

東亞海；陸源污染防治；區(qū)域合作機(jī)制

海洋陸源污染是許多沿海國(guó)家面臨的重大環(huán)境問題，不僅關(guān)系到區(qū)域海洋戰(zhàn)略與海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也直接關(guān)乎相關(guān)國(guó)家或區(qū)域的食品安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口健康。東亞海區(qū)域發(fā)展中國(guó)家眾多，區(qū)域內(nèi)發(fā)展迅速的沿海城市大都環(huán)海而立，而這些城市的生活污廢水許多也未經(jīng)處理直排入海，污染危害不僅損及區(qū)域內(nèi)的海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也可能引發(fā)公眾健康危機(jī)。

一、東亞海陸源污染防治現(xiàn)狀

東亞海是21億多人的家園，包括文萊、柬埔寨、中國(guó)、朝鮮、印度尼西亞、日本、馬來西亞、菲律賓、韓國(guó)、新加坡、泰國(guó)、東帝汶和越南等國(guó)在內(nèi)，約有超過15億人生活在海岸帶地區(qū)[1]，是世界上文化、地形、宗教、經(jīng)濟(jì)狀況和環(huán)境最多元的區(qū)域之一，并且包含了一系列大海洋生態(tài)系(LMEs)，東海、黃海、南海、蘇祿-蘇拉威西海域、印度尼西亞海和泰國(guó)灣是此區(qū)域內(nèi)具有重大生態(tài)和經(jīng)濟(jì)意義的六大典型海洋生態(tài)系[2]。由于區(qū)域內(nèi)國(guó)家間發(fā)展程度不同，海洋資源開發(fā)利用與海洋環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀差異性較大，發(fā)展中國(guó)家陸源污染物未經(jīng)處理直接排放的現(xiàn)象嚴(yán)重，直接影響了區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境的安全。

(一)陸源污染嚴(yán)重，污染防治能力較弱

除日本、韓國(guó)、新加坡外，區(qū)域內(nèi)其他國(guó)家都是發(fā)展中國(guó)家，且大多處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展時(shí)期，污染防治能力較弱，陸源污染物直接排?，F(xiàn)象嚴(yán)重。區(qū)域內(nèi)陸源污染物的主要排放源來自生活、農(nóng)業(yè)與工業(yè)領(lǐng)域，河流沉積物，固體廢物以及空氣源[3]。近海水域污染是該區(qū)域發(fā)展中國(guó)家共同面臨的最為嚴(yán)重的環(huán)境問題，尤其是一些國(guó)家高濃度污廢水有效處理率偏低。在泰國(guó)，2010年與2009年城市污廢水處理率僅有23%；而在越南，75%的城鎮(zhèn)家庭產(chǎn)生的生活污水沒有進(jìn)入到污水處理系統(tǒng)，每天經(jīng)收集處理的城市污水低于10%，且大部分城市排水系統(tǒng)均未實(shí)現(xiàn)雨污分流[4]。在主要污染源中，農(nóng)業(yè)與工業(yè)污染物是區(qū)域內(nèi)最大的污染物排放來源。在菲律賓，致使馬尼拉灣富營(yíng)養(yǎng)化的元兇，除生活污水外，基本來自于農(nóng)業(yè)[5]。我國(guó)南海海域也不例外，每年至少有95873噸BOD直排該海域，約90%的污染來自于菲律賓、印尼與中國(guó)，其中有一半來自各國(guó)內(nèi)陸河流[6]。

(二)陸源污染危害影響大，各國(guó)治理能力有限

令人沮喪的是，東亞海區(qū)域各國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速城市化并不能杜絕區(qū)域海洋環(huán)境免遭污染或破壞。相反，隨著工業(yè)化和沿海城市化加速、海岸帶粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及人口快速增長(zhǎng)，加之海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)與制度的缺失，導(dǎo)致海洋陸源污染危害極為嚴(yán)重，特別是一些沿海國(guó)港口城市的鄰近海域。除中國(guó)渤海灣、長(zhǎng)江口、杭州灣、珠江口等區(qū)域外，菲律賓的巴坦加斯(Batangas)與馬尼拉灣、泰國(guó)的泰國(guó)灣、印尼的雅加達(dá)灣、越南胡志明市近海海域等陸源污染均非常嚴(yán)重。其中，雅加達(dá)灣是東亞海域中污染最嚴(yán)重的海港，幾乎沒有完整的漁業(yè)[7]。

雖然區(qū)域內(nèi)多數(shù)國(guó)家都制定有海洋環(huán)境保護(hù)政策或法規(guī)，但大多都缺乏完備的海洋陸源污染防治機(jī)制(參見表1)。就我國(guó)而言，雖然陸源污染防治體系已經(jīng)形成，也采取了一系列具體措施，但陸源污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻，對(duì)近海漁業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展顯然不利。再如，越南胡志明市西貢港流入的生活污水與工業(yè)廢水等陸源污染物基本未經(jīng)處理直排入海，致其面臨嚴(yán)重的陸源污染危害，亟需污染處理設(shè)施、長(zhǎng)期環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度[8]。

二、東亞海陸源污染防治區(qū)域性合作機(jī)制——COBSEA與PEMSEA

20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署與聯(lián)合國(guó)開發(fā)統(tǒng)計(jì)署的推動(dòng)與援助，東亞海周邊國(guó)家陸續(xù)成立了兩個(gè)區(qū)域性組織(參見表2)，這兩個(gè)區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)組織在東亞海區(qū)域陸源污染防治中發(fā)揮了重要作用。

(一)COBSEA

自1981年成立時(shí)起，海洋陸源污染防治就是該組織的首要目標(biāo)之一。迄今35年，多數(shù)成員國(guó)仍未采取主動(dòng)有效的對(duì)策使海洋環(huán)境免遭陸源污染，對(duì)國(guó)際社會(huì)援助或其他國(guó)家資助的依賴程度較高。

COBSEA制訂的一些行動(dòng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃與行動(dòng)指南等軟法性文件為區(qū)域陸源污染防治工作提供了支撐，促進(jìn)了區(qū)域制度建設(shè)與污染防治?！稏|亞海海洋和海岸帶的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃1994》明確應(yīng)通過海岸帶綜合管理與區(qū)域間的合作來達(dá)成陸源污染防治目的，其中提到了五大合作措施：一是加強(qiáng)區(qū)域性陸源污染防治的信息收集與管理的合作，包括主要陸源性非石油類污染物分布的水平和變化趨勢(shì)、陸源石油類污染物分布的水平和變化趨勢(shì)的數(shù)據(jù)信息；二是加強(qiáng)長(zhǎng)期的環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境影響評(píng)估的合作；三是所有成員國(guó)要協(xié)力保障污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與機(jī)制的可靠性；四是加強(qiáng)污染評(píng)估合作，全面評(píng)估陸源污染對(duì)海洋所產(chǎn)生的生物效應(yīng)與生態(tài)效應(yīng)；五是推進(jìn)全面合作，促進(jìn)陸源污染防治的技術(shù)發(fā)展與具體應(yīng)用[9]。

表1　東亞海各國(guó)海岸帶與海洋政策、法規(guī)或管理機(jī)制概況

表2　中國(guó)加入的兩個(gè)政府間海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性組織(太平洋區(qū)域)

行動(dòng)規(guī)劃或具體項(xiàng)目的實(shí)施促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)相關(guān)國(guó)家或地區(qū)的陸源污染防治工作。自1997年起，COBSEA實(shí)施了一系列行動(dòng)規(guī)劃或項(xiàng)目，如執(zhí)行GPA(《保護(hù)海洋環(huán)境免遭陸源污染行動(dòng)綱領(lǐng)》)的東亞海區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃方案、評(píng)估影響東亞海區(qū)域環(huán)境的來源與行動(dòng)、制訂保護(hù)東亞海區(qū)域免遭陸源污染影響的區(qū)域性規(guī)劃、召開區(qū)域性研討會(huì)討論保護(hù)亞太區(qū)域海洋與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)免遭陸源活動(dòng)的影響以及東亞海區(qū)域污染熱點(diǎn)地區(qū)的識(shí)別等。其中，扭轉(zhuǎn)中國(guó)南海和泰國(guó)灣環(huán)境退化項(xiàng)目即具有典型意義，該項(xiàng)目涉及陸源污染的內(nèi)容包括：(1)要求柬埔寨、中國(guó)、印度尼西亞、馬來西亞、韓國(guó)和越南*具體是哪6個(gè)國(guó)家，文獻(xiàn)中并未指明，依據(jù)第三次報(bào)告書及COBSEA相關(guān)文獻(xiàn)，這6個(gè)國(guó)家應(yīng)是馬來西亞(修訂國(guó)家計(jì)劃)、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、柬埔寨、越南這六個(gè)國(guó)家。內(nèi)容主要來自于UNEP/GPA/IGR.3/INF/3/Rev.1 “Progress in implementing the Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities at the National Level”。制訂應(yīng)對(duì)陸源污染的國(guó)家具體行動(dòng)計(jì)劃，并提交陸源污染防治國(guó)家行動(dòng)報(bào)告；(2)了解南海陸源污染防治概況；(3)構(gòu)建可用于管理決策的中國(guó)南海河流輸入營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)模型；(4)將向南海輸入營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的河流確定為敏感區(qū)[10]。雖然實(shí)施與否主要由主權(quán)國(guó)家決定，但也為成員國(guó)陸源污染防治對(duì)策與國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施提供了參考。

COBSEA在海洋陸源污染防治合作方面也存在諸多問題。其組織形式依然十分松散、資金機(jī)制的運(yùn)作基本靠自愿與短期的妥協(xié)、區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)公約或相關(guān)議定書無法形成、區(qū)域組織秘書處的活動(dòng)能力與管理范圍十分有限等，軟法性文件所提倡的對(duì)策也并未被多數(shù)國(guó)家政府接納進(jìn)而轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法予以執(zhí)行。

(二)PEMSEA

自成立以來，PEMSEA已舉辦了四次部長(zhǎng)級(jí)論壇與七次理事會(huì)(Partnership Council Meetings)，特別是四次部長(zhǎng)級(jí)論壇給區(qū)域相關(guān)行動(dòng)規(guī)劃的確立指明了方向。與COBSEA相比，PEMSEA的發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是組織形式更具開放性。PEMSEA成員方除主權(quán)國(guó)家外，還包括非政府組織(包括科學(xué)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等)、區(qū)域性組織或地區(qū)，而COBSEA的成員國(guó)則均由主權(quán)國(guó)家組成。二是行動(dòng)方式更具靈活。PEMSEA明確提出通過綜合管理方式來保障東亞海及海岸帶地區(qū)的健康發(fā)展，特別注重海岸帶綜合管理的應(yīng)用與實(shí)踐。為減少區(qū)域陸源污染物排放，通過多途徑資助發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境治理或提升其管理能力。同時(shí)，PEMSEA還會(huì)采取靈活的社團(tuán)運(yùn)動(dòng)或零散的組織活動(dòng)(如海洋垃圾的清理運(yùn)動(dòng)等)來促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)，此種方式雖然影響有限，但動(dòng)員效果不錯(cuò)。三是該組織行動(dòng)規(guī)劃前期發(fā)展進(jìn)程相對(duì)緩慢，近幾年軟法性文件數(shù)量不斷增加。除《東亞?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》(the Sustainable Development Strategy for the Seas of East Asia (SDS-SEA))這一重要的軟法性文件外，還陸續(xù)發(fā)表了《東亞?？沙掷m(xù)發(fā)展區(qū)域合作馬來西亞宣言》、《關(guān)于實(shí)施東亞海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)定與實(shí)施東亞海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的安排》、《加強(qiáng)東亞海區(qū)域海岸帶綜合管理與適應(yīng)氣候變化的馬尼拉宣言》、《關(guān)于通過海岸帶綜合管理建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的東營(yíng)宣言》、《面向海洋藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的昌原宣言：推進(jìn)東亞海域的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》[11]等文件。這些文件雖然提供了重要依據(jù)，但由于缺乏法律約束力，能否轉(zhuǎn)化和實(shí)施還需取決于成員國(guó)的意愿。四是組織管理機(jī)構(gòu)及運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)等問題還有待落實(shí)。雖然該組織有秘書處與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但PEASEA日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)還有待成員國(guó)的認(rèn)可與資助。

PEMSEA主要通過推進(jìn)區(qū)域內(nèi)海岸帶綜合管理來達(dá)成陸源污染防治目的，沒有單列區(qū)域陸源污染防治合作規(guī)劃或具體項(xiàng)目，目前僅介紹了三個(gè)陸源污染嚴(yán)重的熱點(diǎn)地區(qū)(中國(guó)的渤海、馬六甲海峽與菲律賓的馬尼拉灣)污染防治情況。由于馬六甲海洋污染情況復(fù)雜，海源性(marine-based)與陸源性(land-based)污染都很嚴(yán)重且此區(qū)域位于多國(guó)交界地帶，陸源污染防治信息缺乏，下文僅分析渤海與馬尼拉灣這兩個(gè)熱點(diǎn)地區(qū)的陸源污染防治。

(三)COBSEA與PEMSEA在區(qū)域陸源污染防治中的作用與影響

首先，兩個(gè)組織推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)沿海國(guó)家(特別是發(fā)展中國(guó)家)的海洋環(huán)境保護(hù)工作，也為其海洋環(huán)境保護(hù)制度的完善提供了參考與借鑒。區(qū)域陸源污染行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來，東亞海區(qū)域行動(dòng)對(duì)該區(qū)域的海洋陸源污染防治工作產(chǎn)生了積極的影響，為相關(guān)成員國(guó)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的接納、制訂、實(shí)施等提供了交流平臺(tái)與制度保障。經(jīng)由推進(jìn)海岸帶綜合管理、熱點(diǎn)區(qū)域陸源污染防治、海洋垃圾清理等項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)成員國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)政策與法律制度的完善均具積極意義。在海岸帶綜合管理的實(shí)踐與應(yīng)用中，也發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。

其次，在兩個(gè)組織的推動(dòng)與成員國(guó)的努力下，多數(shù)國(guó)家都成為GPA(Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities《保護(hù)海洋環(huán)境免遭陸源污染全球行動(dòng)綱領(lǐng)》)的成員國(guó)，且大多都已按照GPA的規(guī)定采取了國(guó)家行動(dòng)或制訂了法律法規(guī)應(yīng)對(duì)陸源污染(表3)。

表3　東亞海區(qū)域保護(hù)海洋環(huán)境免遭陸源污染的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃一覽表

但是，由于兩個(gè)組織的成員國(guó)地理環(huán)境復(fù)雜(區(qū)域內(nèi)有幾大海峽、多個(gè)島嶼群、寬闊的海灣、低淺的河口)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r參差不齊(不僅有世界上人口最多的幾個(gè)沿海國(guó)家，還擔(dān)負(fù)著繁重的航運(yùn)任務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù))，外加政治因素的干擾與海域主權(quán)爭(zhēng)議頗多，目前還沒有國(guó)家愿意積極推動(dòng)該組織在區(qū)域性海洋陸源污染防治合作機(jī)制方面的進(jìn)一步發(fā)展。在東亞海區(qū)域，歷史原因所導(dǎo)致的主權(quán)爭(zhēng)議或海域使用問題一直是焦點(diǎn)，這些歷史遺留問題很難在短期內(nèi)解決，導(dǎo)致國(guó)家間的關(guān)系緊張而敏感。在此背景下，環(huán)境污染的解決意愿很難超越敏感的政治問題。因此，東亞海區(qū)域陸源污染防治尚處于起步階段，受上述因素的影響，實(shí)質(zhì)行動(dòng)與法律對(duì)策的制訂往往陷入尷尬境地。

三、東亞海陸源污染防治的三個(gè)典型區(qū)域——東京灣、渤海灣與馬尼拉灣

中國(guó)渤海灣、日本東京灣與菲律賓馬尼拉灣均為半封閉性海灣，都是東亞海區(qū)域陸源污染防治熱點(diǎn)區(qū)域，這三個(gè)典型區(qū)域反映了區(qū)域內(nèi)三種不同的陸源污染防治狀態(tài)，其具體對(duì)策與實(shí)施進(jìn)展具有典型意義，也充分反映出東亞海區(qū)域不同階段與不同區(qū)域的陸源污染防治實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r。

(一)日本東京灣

日本的海洋陸源污染防治與其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在密切關(guān)聯(lián)，因陸源污染危害引起全球關(guān)注的是熊本縣水俁病事件。由于特殊的地理位置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，東京灣陸源性與海源性污染都比較嚴(yán)重。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，首都圈人口的高度集中和快速城市化導(dǎo)致東京灣污染負(fù)荷增大，海水污染嚴(yán)重。曾經(jīng)東京灣水污染物濃度高于日本其它海灣，嚴(yán)重的污染使近海漁業(yè)損失慘重，僅1962年東京都政府支付的漁業(yè)賠償金就高達(dá) 330 億日元；水體富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，僅每年5-8月，赤潮發(fā)生天數(shù)就高達(dá) 80天左右[12]。20世紀(jì)80年代以前，東京灣陸源污染危害主要表現(xiàn)為水體富營(yíng)養(yǎng)化、水體缺氧、赤潮、藍(lán)潮等，其中有機(jī)污染(如DDTs, PCBs and PAHs )特別高，東京灣流域人口與工業(yè)高度密集是導(dǎo)致陸源性污染的主因[13]。這一時(shí)期日本主要通過具體項(xiàng)目與立法來防治陸源污染，如制訂《水質(zhì)污染防治法》《海岸帶法》、實(shí)施提升海洋環(huán)境的具體項(xiàng)目(1970年)、對(duì)漂浮垃圾與油污進(jìn)行清理(1974年)等。

20世紀(jì)80年代以后，東京灣的陸源污染防治措施主要從以下兩個(gè)層面展開：第一個(gè)層面為制度完善與項(xiàng)目實(shí)施。一是通過法律法規(guī)的完善來防治閉鎖性海域的陸源污染與保護(hù)海洋資源。為此，日本相繼修訂《河川法》(1997年)與《海岸帶法》(1999年)，制定《漁業(yè)基本法》，并在《水質(zhì)污染防止法》中實(shí)施水質(zhì)總量排放限制措施等。二是通過一系列污染防治項(xiàng)目或工程改善海水水質(zhì)，提升治污能力。如改善海水水質(zhì)的“藍(lán)海(Sea-Blue)”項(xiàng)目(1988年)、“生態(tài)港(Eco-Port)”項(xiàng)目(1994)，東京灣環(huán)境恢復(fù)計(jì)劃之“明智利用(Wise Use)”項(xiàng)目(2004年)等[13]。

第二個(gè)層面是實(shí)施東京灣綜合性海洋環(huán)境保護(hù)政策。東京灣地區(qū)的陸源污染防治工作除了特別注重陸源污染物排放削減外，還綜合實(shí)施其他措施如東京灣環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的改進(jìn)與完善、海源污染物的削減與海洋自凈能力的提升、陸源污染治理中的公眾參與及污染損害救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建等。東京灣陸源污染物削減政策主要包括：通過陸源污染物總量削減計(jì)劃確定不同產(chǎn)業(yè)污染物削減與具體實(shí)施計(jì)劃；改善并不斷維護(hù)污廢水處理設(shè)施，強(qiáng)化污廢水中N、P等污染物的處理；促進(jìn)污廢水處理設(shè)施的普遍使用并保障正常運(yùn)行；通過各種綜合措施減少雨天污廢水的排放；完善入海河流的凈化措施；減少各類面源性污染物的排放；加強(qiáng)各類漂浮垃圾的搜集與處理等[14]。

這兩個(gè)層面具體措施的實(shí)施，使東京灣的水質(zhì)得到明顯改善，各類排放進(jìn)入東京灣的COD、總N、總P等污染物明顯減少(圖1、圖2與圖3[15])；同時(shí)，2004-2013年間東京灣赤潮也顯著減少[16]，區(qū)域水質(zhì)有所改善，自2004年后水體透明度明顯改善，底層溶解氧在2009年的統(tǒng)計(jì)中雖有上升，但在2012年與2013年則有所下降[17]。但日本2004-2013年[16]以來的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與2014年調(diào)查[18]〗表明，東京灣陸源性N、P等營(yíng)養(yǎng)素類污染物排放較多，仍不能避免赤潮發(fā)生。

圖1　東京灣COD產(chǎn)生負(fù)荷量

圖2　東京灣N產(chǎn)生負(fù)荷量

圖3　東京灣P產(chǎn)生負(fù)荷量

經(jīng)過30多年的治理，東京灣水質(zhì)有了明顯改善，陸源污染物的排放也逐步減少，陸源污染防治制度有所優(yōu)化，但要維持良好的海灣環(huán)境，還要進(jìn)一步平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與陸源污染防治、各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系。從東京灣的陸源污染防治進(jìn)程看，基本依賴國(guó)內(nèi)法的完善與相關(guān)措施執(zhí)行，區(qū)域陸源污染物排放量的減少、法律法規(guī)的完善與有效執(zhí)行是陸源污染防治工作得以順利進(jìn)行的重要保障。

(二)中國(guó)渤海灣

渤海灣是中國(guó)近海陸源污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。究其原因，除特殊的地理位置外，還與區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人口急速增長(zhǎng)、沿海產(chǎn)業(yè)布局不合理、海岸帶地區(qū)城市化加速、非一體化的環(huán)境監(jiān)管體制(河北、天津、山東、遼寧的陸岸相鄰)等相關(guān)。除實(shí)施《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及沿海地方海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)外，中央與地方政府均投入大量的人財(cái)物來治理渤海的陸源污染，專門制訂了《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃(2001-2010年)》兩個(gè)五年行動(dòng)計(jì)劃，后來又制定了《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》。

渤海灣污染兼具海源性與陸源性，但主要是陸源性的。渤海灣近14年的海水水質(zhì)變化能夠充分證明這一點(diǎn)。第一個(gè)五年計(jì)劃末，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示水質(zhì)有了明顯改善(圖4)，這表明相關(guān)對(duì)策與法律制度的實(shí)施效果明顯。但2005-2010年間渤海灣水質(zhì)變化不大(圖4)，相關(guān)部門也沒有發(fā)布第二個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施報(bào)告，顯然現(xiàn)有對(duì)策缺乏長(zhǎng)效影響，需要相關(guān)決策部門及時(shí)調(diào)整與改善陸源污染防治具體措施；2011-2014年雖然監(jiān)測(cè)工作更細(xì)致，但海水水質(zhì)無明顯改善(圖5)，特別是四類及劣四類水質(zhì)變化趨勢(shì)不明顯(圖4與圖5)，表明要徹底改變渤海海域陸源污染狀況相當(dāng)困難，相關(guān)制度與具體措施亟待完善。

渤海灣陸源污染防治所取得的成績(jī)，部分是依靠國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的完善與政策的執(zhí)行，國(guó)際社會(huì)的推動(dòng)與援助也發(fā)揮了積極的作用，特別是《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施意義重大。

圖4　2001-2010年渤海海水水質(zhì)百分比

圖5　2011-2014年渤海海水水質(zhì)百分比

(三)菲律賓馬尼拉灣

菲律賓的馬尼拉灣陸源污染嚴(yán)重，其地理位置特殊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、人口增長(zhǎng)過快、周邊城市眾多、人口眾多(約占菲律賓總?cè)丝诘娜种?、工業(yè)化程度高、土地利用變化程度快等因素不容忽視，但多頭管理、沿海農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重、環(huán)境治理能力弱等也要引起足夠重視。馬尼拉灣的水質(zhì)采樣分析中已經(jīng)檢出多氯聯(lián)苯(PCBs)、農(nóng)藥殘留、重金屬、氨氮和磷酸鹽等眾多污染物，其中養(yǎng)分濃度及硝酸鹽在增加，這些污染不僅僅是農(nóng)業(yè)徑流和河流排放的結(jié)果[19]，造船、冶煉、發(fā)電及一些重工業(yè)在馬尼拉新城及周邊地區(qū)所排放的污染物也是造成海域污染的重要原因。菲律賓政府對(duì)馬尼拉灣的陸源污染防治的積極性與主動(dòng)性并不高，多依賴于國(guó)際社會(huì)或其他國(guó)家的援助。除PEMSEA將馬尼拉作為污染熱點(diǎn)之一，全球環(huán)境基金、聯(lián)合國(guó)發(fā)展署與國(guó)際海事組織等也將馬尼拉作為東亞海污染的熱點(diǎn)區(qū)域之一[20]。

馬尼拉灣陸源污染防治具有典型的“外源推動(dòng)性”。1993年菲律賓環(huán)境與自然資源部下屬的海岸帶環(huán)境部門成立，緊接著PEMSEA于1994-2005年間在馬尼拉灣實(shí)施了海洋污染防治項(xiàng)目，該項(xiàng)目以社區(qū)為基礎(chǔ)(community-based)，幫助其建立海岸帶綜合管理體系。2000年的“帕西格河的修復(fù)(Pasig River Rehabilitation)” 項(xiàng)目對(duì)馬尼拉灣附近污水處理系統(tǒng)、馬尼拉污水排放許可證制度建設(shè)，以及改善海岸帶區(qū)域生活類固體廢物處理能力、提升水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力等有積極影響[21]，但此項(xiàng)目的資金來源除了亞洲發(fā)展銀行的貸款外，還有少部分系日本特殊資助，具有典型的“外源推動(dòng)性”。2002年起澳大利亞援助的“執(zhí)行東盟海洋水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)能力建設(shè)”項(xiàng)目，幫助建立了馬尼拉灣的海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并提升了海岸帶給定管理的執(zhí)行能力[22]，也具有顯著的“外源推動(dòng)性”。

盡管有菲律賓學(xué)者認(rèn)為，菲律賓是海岸帶綜合管理經(jīng)驗(yàn)最豐富的國(guó)家之一，但在陸源污染防治方面，菲律賓面臨的諸多挑戰(zhàn)如財(cái)政危機(jī)、能力不足、法律實(shí)施效果欠佳、綜合合作意愿的缺乏等[23]一直制約著其采取有效措施。因而，菲律賓的陸源污染防治或海岸帶保護(hù)項(xiàng)目大多是基于區(qū)域性國(guó)際組織或其他國(guó)家的資助，穩(wěn)定的資金來源與持久的制度供給是制約其有效實(shí)施的最大障礙。這一點(diǎn)與中國(guó)的渤海灣、日本的東京灣存在明顯區(qū)別，即菲律賓的海洋陸源污染防治是通過外力促成的，而非政府積極意愿達(dá)成，若想全面解決中國(guó)南海的陸源污染物排放問題，必須要通過區(qū)域性機(jī)制或條約體系來敦促菲律賓履行減排義務(wù)。

(四)三個(gè)典型區(qū)域的比較分析

由于特殊的地理位置與陸源污染的影響，日本東京灣的具體措施選擇多基于自身發(fā)展需求與公眾環(huán)境需求。我國(guó)渤海灣的陸源污染防治則要復(fù)雜一些，雖有保護(hù)海洋環(huán)境的強(qiáng)烈需求，陸源污染對(duì)其他國(guó)家的影響也相對(duì)較小，但在實(shí)際行動(dòng)中由于受制于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，防治立場(chǎng)并不是特別堅(jiān)定、措施也不是特別有針對(duì)性。而菲律賓的馬尼拉灣雖有強(qiáng)烈的防治陸源污染意愿，但實(shí)際行動(dòng)更多是由國(guó)際社會(huì)推動(dòng)的。相對(duì)而言，發(fā)展中國(guó)家迫于自身發(fā)展壓力與經(jīng)濟(jì)需求，陸源污染防治對(duì)于國(guó)際社會(huì)的依賴程度相對(duì)要高一些，因此區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)組織在其中的推動(dòng)作用會(huì)更明顯。

三個(gè)地區(qū)都有強(qiáng)烈的防治陸源污染訴求，陸源污染也都非常嚴(yán)重，為何實(shí)踐結(jié)果卻相差很大？究其原因，主要體現(xiàn)在防治能力落差、環(huán)境管理機(jī)制體制、政府防治意愿選擇、近海海洋發(fā)展戰(zhàn)略選擇與保護(hù)目的的差異等方面。三個(gè)典型區(qū)域的陸源污染防治進(jìn)展表明：一個(gè)區(qū)域陸源污染防治進(jìn)展，與國(guó)內(nèi)法律政策的有效實(shí)施成正比；與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度相關(guān)；與國(guó)內(nèi)的環(huán)境治理和污染防治能力一致；與其國(guó)內(nèi)對(duì)陸源污染防治的認(rèn)知和態(tài)度相關(guān)；國(guó)際社會(huì)的資助與扶持所能產(chǎn)生的實(shí)效有限。在海洋陸源污染防治進(jìn)程中，雖然地理特征、保護(hù)意愿、防治手段與對(duì)策選擇很多都具有相似性，但由于不同區(qū)域的具體防治對(duì)策、防治目標(biāo)與防治效果等存在明顯差異，發(fā)展中國(guó)家比發(fā)達(dá)國(guó)家更需要國(guó)際社會(huì)的多重綜合援助。

四、東亞海陸源污染防治合作在發(fā)展過程中的挑戰(zhàn)

雖然PEMSEA與COBSEA在海洋垃圾的管理、陸源污染廢棄物的處理、海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、持久性有機(jī)污染物的管控、陸源污染防治敏感區(qū)域的劃分等國(guó)際合作中的引導(dǎo)作用不可忽視，但由于其組織形式松散、國(guó)家的環(huán)境治理能力差異性大、資金嚴(yán)重缺乏等，在陸源污染防治進(jìn)程中還是遭遇了一些難以在短期內(nèi)跨越的障礙。與其他區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)組織存在明顯差異的是，這兩個(gè)組織均只有針對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的一般規(guī)劃，對(duì)陸源污染防治問題缺乏單獨(dú)的規(guī)制與管理。相比于全球其他區(qū)域性海環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制而言，東亞海所面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為以下幾方面。

(一)復(fù)雜的政治問題與海域主權(quán)糾紛影響了區(qū)域性陸源污染防治合作

由于陸源污染防治的后果具有明顯的外溢性，對(duì)于一定區(qū)域而言，防治收益具有明顯的共益性，但由于海水的流動(dòng)性、海洋生態(tài)的復(fù)雜性與非線性特征，導(dǎo)致防治收益很難確定，若再加上主權(quán)紛爭(zhēng)，不同國(guó)家很難達(dá)成有行動(dòng)力的合作意向。即便達(dá)成了環(huán)境合作意向，因?yàn)檫`背國(guó)際環(huán)境協(xié)議的后果很難通過明確的救濟(jì)手段或爭(zhēng)端解決機(jī)制來化解，一些成員國(guó)也會(huì)因政治或主權(quán)問題而違背協(xié)議。如日本擁有相對(duì)完善的環(huán)境治理體系與充分的環(huán)境治理能力，但卻極少伸出援手主動(dòng)幫助東盟國(guó)家防治陸源污染，不容忽視的事實(shí)是，日本在海洋陸源污染防治中資助的對(duì)象往往是與中國(guó)有主權(quán)紛爭(zhēng)的國(guó)家。

(二)嚴(yán)重的污染現(xiàn)狀與明顯低下的污染防治能力不匹配制約合作機(jī)制的形成

對(duì)于廣博的海洋空間與治理效果的外溢性，財(cái)力有限是制約所有地區(qū)海洋陸源污染工作的要因。在東亞海地區(qū)，一些近海海域污染高發(fā)，污染防治能力低下，已嚴(yán)重影響了相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。僅中國(guó)南海地區(qū)，就有超過35個(gè)污染熱點(diǎn)地區(qū)、26個(gè)敏感或高污染風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)[24]，且有些國(guó)家基本沒有陸源污染物減排措施。區(qū)域內(nèi)大部分國(guó)家都無力獨(dú)自履行或承擔(dān)陸源污染防治任務(wù)，亟需國(guó)際社會(huì)的資金與技術(shù)的援助。在COBSEA第22屆政府間會(huì)議中，成員國(guó)所分擔(dān)的資金份額與承擔(dān)的具體責(zé)任、資金的使用情況等是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。大多發(fā)展中國(guó)家會(huì)提出能力與資金不足的限制，要求在此方面獲得援助。COBSEA與PEMSEA不僅組織形式、資金籌集與運(yùn)作機(jī)制、組織的管理制度、組織章程、達(dá)成的目標(biāo)等不完善，在具體項(xiàng)目實(shí)施中，也往往會(huì)受到成員國(guó)或受資助區(qū)域政府的執(zhí)行意愿的限制。更重要的是，由于陸源污染防治必然涉及一些國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，那些環(huán)境治理能力弱的國(guó)家接受國(guó)際組織或其他國(guó)家資金或技術(shù)援助的意愿較高，主動(dòng)實(shí)施陸源污染減排措施或承擔(dān)具體污染物減排目標(biāo)或責(zé)任的意愿則相對(duì)低下。從東京灣污染物排放圖與我國(guó)渤海灣水質(zhì)變化圖不難看出：一定程度上“環(huán)境庫茲涅茨曲線”在陸源污染防治中是成立的。而COBSEA與PEMSEA中的絕大多數(shù)成員國(guó)都面臨迫切的發(fā)展任務(wù)，缺乏足夠的能力合作開展陸源污染物的減排或治理工作。

(三)區(qū)域性環(huán)境信息資源的有限性使得合作尤為困難

信息資源的有限性集中體現(xiàn)為三方面：一是可獲取環(huán)境信息的渠道不暢通。由于不同國(guó)家間存在紛爭(zhēng)與利益制約，并非所有國(guó)家都愿意分享所有環(huán)境數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致此區(qū)域的污染狀況與污染治理狀況等各類信息都是有限的。二是可獲取的環(huán)境信息未必真實(shí)地反映陸源污染防治的需求。受制于科技發(fā)展的限制與國(guó)家政治意愿的制約，并非所有的信息都能真實(shí)全面地反映不同條件下的海洋環(huán)境狀況、治理能力與防治效果等。三是環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境信息的處理能力有限。三個(gè)典型區(qū)域的案例顯示：在陸源污染物的分類、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的處理等方面，日本優(yōu)于中國(guó)和菲律賓。環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境信息的處置能力離不開基本國(guó)力的支撐。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，技術(shù)進(jìn)步一方面可以減少單位GDP的能耗和排放，另一方面，環(huán)境治理技術(shù)的改進(jìn)會(huì)降低治污成本[25]；同時(shí)，國(guó)家發(fā)展與環(huán)境污染到一定程度后，公眾的環(huán)境意識(shí)會(huì)越來越高，較高的環(huán)境意識(shí)會(huì)促成政府采取措施提升環(huán)境質(zhì)量。

(四)政府間合作的政治意愿不足，防治陸源污染的積極性不高

政府間合作防治陸源污染的政治意愿不足主要源于防治收益的非排他性與制度履行的復(fù)雜性及風(fēng)險(xiǎn)性[26]。日本瀨戶內(nèi)海、東京灣、大阪灣等陸源污染防治取得了明顯實(shí)效，但很少主動(dòng)無條件地幫助其他東亞海國(guó)家或主動(dòng)與其他國(guó)家合作防治陸源污染。在過去的幾十年里，東盟海洋環(huán)境保護(hù)工作也多由國(guó)際社會(huì)或其他國(guó)家的援助推動(dòng)[22]。因?yàn)楹Ｋ牧鲃?dòng)性與海域的開放性，海洋陸源污染防治效果的正外部性會(huì)導(dǎo)致不可確定的污染治理搭便車，這可能導(dǎo)致有些國(guó)家(特別是海域毗鄰的)會(huì)顧慮收益外溢而不采取任何實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，有些會(huì)擔(dān)心其在陸源污染防治中的努力或讓步成為其他各方主張海域主權(quán)或管理權(quán)的依據(jù)，防治需求很高而真正落實(shí)行動(dòng)的政治意愿不足在東盟相關(guān)沿海國(guó)十分突出，一些國(guó)家往往會(huì)將財(cái)力不足、能力有限、制度缺乏等作為不采取任何行動(dòng)防治陸源污染的重要原因。

五、我國(guó)參與東亞海陸源污染防治區(qū)域性合作的啟示

東亞海區(qū)域性合作機(jī)制在發(fā)展過程中面臨諸多挑戰(zhàn)，但這也給任何一個(gè)想實(shí)現(xiàn)藍(lán)色發(fā)展計(jì)劃的國(guó)家提供了機(jī)遇。實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境的有效保護(hù)，對(duì)于中國(guó)有顯著的經(jīng)濟(jì)、政治和海洋環(huán)境利益[27]。區(qū)域性海洋陸源污染防治合作機(jī)制的構(gòu)建，不僅涉及到中國(guó)在東亞海區(qū)域的海洋環(huán)境利益與海洋戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，也是推進(jìn)東亞一體化建設(shè)的重要內(nèi)容。針對(duì)合作機(jī)制的構(gòu)建，有人認(rèn)為，由于各種復(fù)雜的利益關(guān)系，在合作機(jī)制中應(yīng)堅(jiān)持采取推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者、建設(shè)者但非主導(dǎo)者的立場(chǎng)[28]，并繼續(xù)堅(jiān)持東盟主導(dǎo)地位[29]，保障大小國(guó)家能平等自由地參與到東亞海陸源污染防治工作中。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在正視現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，依托東盟合作機(jī)制，與相關(guān)國(guó)家進(jìn)一步凝聚共識(shí)，發(fā)揮更加積極的作用，積極推動(dòng)?xùn)|亞海區(qū)域陸源污染防治合作機(jī)制與多邊條約的形成。

首先，在當(dāng)前的區(qū)域性海洋陸源污染防治合作中，我國(guó)陸源污染防治狀況決定了我們還欠缺作為主導(dǎo)者的客觀條件。雖然從地理位置上看，中國(guó)處于東亞海區(qū)域的中心，但從PEMSEA和COBSEA的陸源污染防治進(jìn)展以及渤海灣、東京灣與馬尼拉灣的陸源污染防治實(shí)際看，中國(guó)的陸源污染防治進(jìn)展并不領(lǐng)先，相關(guān)法律制度與應(yīng)用政策初步形成體系，相比于海洋陸源污染防治已逾40多年的日本而言，還存在差距。另一方面，進(jìn)展緩慢的區(qū)域性陸源污染防治合作機(jī)制的建設(shè)削弱了成員國(guó)的積極性。從海洋陸源污染防治實(shí)施進(jìn)展看，僅依靠國(guó)際環(huán)境公約實(shí)現(xiàn)南海區(qū)域合作保護(hù)環(huán)境顯然不足，再加上區(qū)域公約的缺位、羸弱的法律實(shí)施機(jī)制[30]等因素，導(dǎo)致區(qū)域合作法律呈現(xiàn)出碎片化和行業(yè)化的特點(diǎn)，東亞海區(qū)域內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家切實(shí)擔(dān)負(fù)陸源污染防治的意愿與能力都相對(duì)較低。在前述條件的制約下，中國(guó)的角色定位應(yīng)更加客觀務(wù)實(shí)。在積極推動(dòng)區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)法律制度構(gòu)建的過程中，中國(guó)在區(qū)域內(nèi)的海洋環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政治發(fā)展利益也都會(huì)得到更好的保障和實(shí)現(xiàn)[27]。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，如果前述限制性條件得到明顯改善后，中國(guó)逐步的實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，獲得主導(dǎo)者的地位也是具備可能性的。某種意義上，我國(guó)陸源污染防治的現(xiàn)狀也為未來中國(guó)在區(qū)域合作中承擔(dān)更大的責(zé)任留下了很大的空間。

其次，東亞海區(qū)域的政治外交環(huán)境決定了中國(guó)主導(dǎo)者身份易受爭(zhēng)議影響，將簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化、政治化。東亞海陸源污染防治合作機(jī)制是平衡該區(qū)域性海洋環(huán)境權(quán)益的重要平臺(tái)，但由于東亞復(fù)雜的主權(quán)紛爭(zhēng)與海權(quán)爭(zhēng)議，任何海洋問題在此區(qū)域都顯得格外敏感，具有共益性的海洋環(huán)境權(quán)益也不例外。除了復(fù)雜的中美與中日關(guān)系，另外一些與中國(guó)存在領(lǐng)土領(lǐng)海爭(zhēng)端的東亞國(guó)家因?yàn)閷?duì)中國(guó)崛起懷有恐懼和擔(dān)憂而有意無意將美國(guó)因素引入東亞內(nèi)部，以求制衡中國(guó)，從而使得本地區(qū)原屬雙邊層次的許多議題多邊化、地區(qū)化甚至國(guó)際化[28]。因此，若中國(guó)以區(qū)域性海域陸源污染防治合作機(jī)制主導(dǎo)者身份出現(xiàn)，不僅會(huì)給中國(guó)帶來更沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也可能會(huì)將自身置于更復(fù)雜的境地，與相關(guān)國(guó)家間產(chǎn)生不必要的摩擦，進(jìn)而陷入到更加激烈的國(guó)家間海洋利益博弈的泥沼中難以掙脫。

最后，基于海洋陸源污染防治的緊迫性與必要性，中國(guó)應(yīng)發(fā)揮更加積極的作用，以更為務(wù)實(shí)的態(tài)度，有效推動(dòng)并協(xié)調(diào)區(qū)域性海洋陸源污染防治合作機(jī)制的構(gòu)建。

積極促進(jìn)區(qū)域性陸源污染防治合作機(jī)制的建立是核心任務(wù)。在當(dāng)前的背景下，我們必須認(rèn)識(shí)到：一是解決東亞區(qū)域跨界海洋環(huán)境污染問題(陸源污染是生成此區(qū)域跨界污染的首因)必須開展地區(qū)合作。PEMSEA與COBSEA這兩個(gè)合作機(jī)制明顯是“松散的”、“非制度性的”和“非約束性的”，這種合作不僅是非持久的，也往往不具約束力，相關(guān)國(guó)家履行與否無關(guān)痛癢。二是積極推進(jìn)區(qū)域性海洋法公約的出臺(tái)。我們應(yīng)該更多地借鑒歐盟東北大西洋與波羅的海陸源污染防治合作，除了積極促進(jìn)區(qū)域性公約組織的建立，中國(guó)應(yīng)在以這些區(qū)域性組織為平臺(tái)，極力推進(jìn)區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)條約或議定書的出臺(tái)，為該區(qū)域的陸源污染防治工作提供法律支撐。三是區(qū)域性海洋陸源污染防治合作機(jī)制的建立在一定程度上可以防御并抑制其他國(guó)家的政治野心。日本多層主體參與東亞環(huán)境治理絕非只是為了保護(hù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境，借助自身的資金、技術(shù)和智力優(yōu)勢(shì)謀求地區(qū)的環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)地位[24]，是其加入PEMSEA并積極資助與中國(guó)存在主權(quán)爭(zhēng)議的國(guó)家的重要因素。雖然存在諸多缺陷與難題，中國(guó)也并非事無可為，而應(yīng)以更加積極的姿態(tài)，凝聚各方力量，與其他組織或國(guó)家一起，共同推進(jìn)區(qū)域陸源污染防治合作一體化。雖然PEMSEA與COBSEA所涉海域范圍基本一致，但卻按照不同模式運(yùn)作，日常管理與行動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)巨大，因此，中國(guó)應(yīng)其他成員國(guó)一起推動(dòng)兩組織運(yùn)作機(jī)制的優(yōu)化，降低運(yùn)作成本。

加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的溝通是合作的前提和基礎(chǔ)。在存在利益爭(zhēng)議的相關(guān)國(guó)家間建立區(qū)域合作機(jī)制，溝通更是必不可少。在這方面，中國(guó)有著很大的發(fā)揮空間。中國(guó)可以利用自身獨(dú)特的條件和優(yōu)勢(shì)，盡力促成區(qū)域性組織中的項(xiàng)目與計(jì)劃間的溝通、國(guó)家與不同組織間的溝通。目前，在東亞海區(qū)域，由于協(xié)定軟法組織項(xiàng)目和計(jì)劃之間缺乏溝通，造成海洋環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的重疊和遺漏，進(jìn)而造成本已不足的資金和人員的浪費(fèi)和短缺[30]，這種現(xiàn)狀顯然不利于區(qū)域性海洋環(huán)境的改善。因此，中國(guó)有必要作為協(xié)調(diào)者，極力推動(dòng)各方的有效溝通與互信。隨著東亞其他國(guó)家的崛起，區(qū)域內(nèi)的陸源污染防治也得到了更多關(guān)注，第10屆東亞峰會(huì)發(fā)布的《東亞峰會(huì)之提高區(qū)域性海洋合作聲明》[31]中首次明確了在“防治陸源污染，保護(hù)區(qū)域性海洋及海岸帶環(huán)境”時(shí)，要“應(yīng)對(duì)因陸源污染所導(dǎo)致的跨界海洋或海岸帶環(huán)境損害”等相關(guān)問題。

國(guó)內(nèi)海洋陸源污染防治能力的改善是立足點(diǎn)。區(qū)域性陸源污染防治合作機(jī)制的構(gòu)建難以一蹴而就，中國(guó)首先還是要立足于國(guó)內(nèi)海洋陸源污染防治現(xiàn)實(shí)的改進(jìn)，逐步擴(kuò)大影響，并根據(jù)實(shí)際進(jìn)展調(diào)整角色定位。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)近海陸源污染現(xiàn)象嚴(yán)重、陸源污染防治任務(wù)艱巨，與東亞海區(qū)域的多數(shù)國(guó)家具有相似性，中國(guó)的陸源污染防治進(jìn)程可以為其他相關(guān)國(guó)家提供可行的指引。居于中間地位的中國(guó)，相較于日本、韓國(guó)、新加坡而言，我們?cè)跂|亞海的陸源污染防治中不僅具有優(yōu)越的地理優(yōu)勢(shì)與資源優(yōu)勢(shì)，而且還有與其他大多成員國(guó)最為接近的防治背景與需求。現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)能力可以允許我們將更多的資金投入海洋陸源污染防治，在取得實(shí)效后，我們的經(jīng)驗(yàn)也可能會(huì)被東亞海其他國(guó)家所仿效，因此，現(xiàn)階段我們還是應(yīng)立足國(guó)內(nèi)，再?gòu)膰?guó)內(nèi)向東亞海區(qū)域推進(jìn)，即以國(guó)內(nèi)海洋陸源污染防治效果的顯著改善作為區(qū)域合作機(jī)制角色提升的基礎(chǔ)和助推劑。

陸源污染問題是東亞海區(qū)域、尤其是南(中國(guó))海區(qū)域亟待解決的問題。因?yàn)榇藚^(qū)域內(nèi)一些發(fā)展迅速的沿海城市都是環(huán)海而立，而這些城市的生活污廢水，大多未經(jīng)處理直排入海，污染危害不僅損及區(qū)域內(nèi)的海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也可能引發(fā)公眾健康危機(jī)。這些問題，僅靠聯(lián)合國(guó)相關(guān)組織援助與COBSEA、PEMSEA的推動(dòng)，不可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的海洋戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，中國(guó)應(yīng)積極行動(dòng)起來，將重心有目的地轉(zhuǎn)向?qū)^(qū)域性陸源污染防治合作機(jī)制的扶持與援助中來。雖然東亞一體化以東盟這樣的小國(guó)集團(tuán)為主導(dǎo)是“小馬拉大車”，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看可能也存在東亞一體化合作動(dòng)力不足的問題[32]，但在區(qū)域性海洋環(huán)境問題的解決中，區(qū)域合作機(jī)制的作用還是無可替代的。我國(guó)應(yīng)淡化角色訴求，依托東盟現(xiàn)有的協(xié)作機(jī)制，凝聚各方力量，推動(dòng)區(qū)域陸源污染防治合作機(jī)制建立，既可能有助于緩解東亞地區(qū)大國(guó)之間競(jìng)爭(zhēng)，緩解美中、中日等矛盾沖突，也有益于推進(jìn)東盟國(guó)家的環(huán)境能力建設(shè)，保障陸源污染防治對(duì)策的實(shí)效性與長(zhǎng)效性。

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Kuala Lumpur, 22 November 2015:3-4.

[32] ASEAN Secretariat, East Asia Summit Statement on Enhancing Regional Maritime Cooperation[EB].http://www.asean.org/asean/external-relations/east-asia-summit-eas.

Kuala Lumpur, 22 November 2015:3-4.

(本文責(zé)編：王延芳)

Regional Cooperation Mechanism in Preventing the Marine Pollution from the Land-based Activities or Resources(MPLBA)in the Seas of East Asia

GE Hua-qing，SONG Xiao-dan，SHI Jun

(InstituteofClimateChange&PublicPolicy,NanjingUniversityofInformationScience&Technology,Nanjing210044,China)

Regional and sub-regional cooperation and arrangements are crucial for successful actions to protect the marine environment from the land-based activities or resources.COBSEA (Coordinating Body on the Seas of East Asia(SEA)and PEMSEA(Partnership in the Environmental Management of the SEA ), the cooperative mechanisms of the SEA, support or fund the implementation of preventing MPLBA.However,the status of the regional cooperation has kept loose,unrestricted,and non-binding due to lacking the regional conventions and the specific goals. Nowadays the cooperation of COBSEA and PEMSEA is based on the specific projects,and it is unsustainable and inadequate.China should attach equal importance to promoting the national capacity-building and strengthening the consensus with ASEAN countries about MPLBA.Accordingly, China should also take a more pragmatic measure to improve the construction of regional cooperation mechanism for MPLBA effectively.

the seas of east asia; marine pollution from the land-based activities or resources (MPLBA); regional cooperation mechanism

2016-01-08

2016-06-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋陸源污染防治立法研究”(14BFX109)。

戈華清(1975-)，女，湖北公安人，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：中國(guó)海洋環(huán)境管理與海洋環(huán)境立法。

D992.6

A

1002-9753(2016)08-0062-13