論我國證券授權(quán)立法制度的完善

鞏海濱

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論我國證券授權(quán)立法制度的完善

鞏海濱

授權(quán)立法是立法制度上的一項(xiàng)重要安排，在實(shí)踐中為我國法治建設(shè)和完善發(fā)揮了重要作用。我國《立法法》確認(rèn)了授權(quán)立法的合法地位，但理論界和實(shí)務(wù)界對授權(quán)立法的性質(zhì)、效力及運(yùn)用尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，不利于授權(quán)立法功能的有效釋放。證券市場是高度依賴法治的領(lǐng)域，由于其較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，證券授權(quán)立法普遍存在而使其問題愈顯突出和重要。以證券市場為切入點(diǎn)研究證券授權(quán)立法，既可闡釋和豐富授權(quán)立法理論的一般性問題，也能通過考察證券授權(quán)立法實(shí)踐，完善證券授權(quán)立法制度。

證券授權(quán)立法； 價(jià)值； 現(xiàn)狀； 制度完善

授權(quán)立法是立法活動中一種常見而重要的立法技術(shù)和制度，并在我國《立法法》中得到了確認(rèn)，具有合法地位。所謂授權(quán)立法，是指“享有憲法規(guī)定立法權(quán)的立法主體，通過授權(quán)法的形式，將其部分立法權(quán)限授予其他機(jī)關(guān)或組織來行使的一種法律制度”*鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2002年，第44頁。。所謂證券授權(quán)立法，是指立法機(jī)關(guān)通過《證券法》的具體規(guī)定，將證券領(lǐng)域一些特定的專業(yè)性、技術(shù)性非常強(qiáng)的事項(xiàng)授予證券監(jiān)管機(jī)關(guān)或其他組織進(jìn)行立法的行為和制度。在具有高度法治依賴性的證券市場領(lǐng)域，由于其具有較強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，我國《證券法》上使用了大量的授權(quán)性法律條款(具體規(guī)定后文詳述)，授予證券監(jiān)管機(jī)關(guān)制定有關(guān)規(guī)則，補(bǔ)充立法，完善證券市場的法律體系。但目前在理論界和實(shí)務(wù)界，卻少有系統(tǒng)地梳理和研究《證券法》上的授權(quán)立法規(guī)定，以至于證券授權(quán)立法在實(shí)踐操作層面還存在認(rèn)識不統(tǒng)一、執(zhí)行不到位等問題，影響證券授權(quán)立法功能和作用的發(fā)揮。本文以授權(quán)立法相關(guān)理論為基礎(chǔ)，提出并闡述證券授權(quán)立法概念和和內(nèi)容，分析證券授權(quán)立法的價(jià)值，全面梳理證券授權(quán)立法的規(guī)定、執(zhí)行現(xiàn)狀中存在的問題及其消極影響，從而提出完善證券授權(quán)立法的意見與建議。

一、證券授權(quán)立法的合理性分析

證券授權(quán)立法有廣義和狹義之分。在廣義上，證券授權(quán)立法具有多元化的授權(quán)主體與被授權(quán)主體。授權(quán)主體既有以《證券法》為代表的法律，也有國務(wù)院行政法規(guī)，如《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》，還有證券監(jiān)管機(jī)關(guān)——中國證監(jiān)會制定的規(guī)章等。被授權(quán)主體除中國證監(jiān)會以外，還包括國務(wù)院、財(cái)政部等國家機(jī)關(guān)，甚至包括證券交易所這樣的自律監(jiān)管組織。而狹義的證券授權(quán)立法授權(quán)主體只包括《證券法》，被授權(quán)主體也僅指中國證監(jiān)會。本文所探討的主要是狹義上的證券授權(quán)立法。

盡管人們在早期的時(shí)候?qū)κ跈?quán)立法爭議巨大，但授權(quán)立法依然旺盛生長的現(xiàn)實(shí)理性地回應(yīng)了其存在的價(jià)值與合理性*筆者注意到，從已向社會公開的《證券法》修改一審稿的情況看，與現(xiàn)行《證券法》相比，證券授權(quán)立法的條款和規(guī)定進(jìn)一步增加了授權(quán)的范圍和數(shù)量，顯示了證券授權(quán)立法的必要性和價(jià)值。。具體到證券法領(lǐng)域，證券授權(quán)立法存在的價(jià)值與合理性可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析和考察。

1.彌補(bǔ)證券立、修法存在的不足。受制于立法程序、時(shí)間成本等因素，立法機(jī)關(guān)往往難以將所有應(yīng)當(dāng)納入立法范圍的內(nèi)容都通過法律的形式予以規(guī)范，實(shí)踐中通常傾向于先通過立法明確相關(guān)領(lǐng)域的基本原則和主要的規(guī)則制度，對其中一些需要由法律規(guī)范的具體內(nèi)容則采取日后再修改完善或授權(quán)法律執(zhí)行機(jī)關(guān)等單位補(bǔ)充的立法策略，有利于緩解立法需求與立法實(shí)踐之間存在的矛盾。就《證券法》立修法實(shí)踐而言，從1998完成首次立法，1999年正式實(shí)施以來，截至目前，我國《證券法》近二十年來只修改調(diào)整過四次，其中僅有一次屬于較大的修改和調(diào)整，其余幾次主要是針對經(jīng)濟(jì)政策或其他法律改變而進(jìn)行的微調(diào)?？梢姡捎诹⒎ü逃械膹?fù)雜程序特點(diǎn)和修法實(shí)踐表現(xiàn)，通過立法或修法的方式以完善證券立法難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。因此，適當(dāng)?shù)淖C券授權(quán)立法由于其靈活性可以彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在程序和時(shí)間等方面的不足，一定程度上適應(yīng)證券市場對法律的巨大需求。

2.應(yīng)對證券市場高度專業(yè)性和復(fù)雜性的問題。證券法所轄制的是一個(gè)復(fù)雜而專業(yè)性較強(qiáng)的證券市場。其復(fù)雜性的體現(xiàn)是“證券市場的交易關(guān)系不同于一般民商事關(guān)系的特殊性”*肖鋼：《證券法的法理和邏輯》，《證券法苑》2014年第1期。；其專業(yè)性體現(xiàn)在證券市場屬于金融領(lǐng)域，除復(fù)雜的法律關(guān)系外，還充斥著各種專業(yè)性和技術(shù)性的金融術(shù)語，使復(fù)雜的證券法律關(guān)系又蒙上了一層神秘而陌生的面紗，從而愈顯復(fù)雜。例如，《證券法》上的證券公開發(fā)行預(yù)披露、內(nèi)幕交易、操縱市場以及信息披露的臨時(shí)報(bào)告和定期報(bào)告等等。這些證券市場的專業(yè)問題和具體事項(xiàng)，有受法律規(guī)制的必要，但立法機(jī)關(guān)在制定《證券法》時(shí)既受制于立法程序和時(shí)間成本方面的問題，也受制于其專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的限制，難以制定詳細(xì)而周密的相關(guān)規(guī)定。因此，將復(fù)雜而專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的具體立法事項(xiàng)授予具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)且更為專業(yè)的行政主管機(jī)關(guān)，是為解決問題的合理途徑。

3.適應(yīng)證券市場多變性特點(diǎn)和立法前瞻性的要求。證券市場的多變性體現(xiàn)的是證券市場的發(fā)展和環(huán)境的變化所帶來的不確定性因素；證券立法的前瞻性則是因證券市場的不確定性變化而需要法律事先預(yù)留應(yīng)對變化和特殊情況的立法空間。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需求的變化，證券市場正逐漸從注重融資向投融資平衡方面改變，從注重融資需求向保護(hù)投資者利益轉(zhuǎn)變，從注重審核向注冊制方向邁進(jìn)，以及從注重事前許可審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)變等，是證券市場不斷變化的動力與理論基礎(chǔ)。實(shí)踐也表明證券市場是一個(gè)需要不斷因時(shí)而變且正在變化的領(lǐng)域。

4.為防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)提供法律支撐。證券市場風(fēng)險(xiǎn)屬于交易過程中產(chǎn)生的動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)來臨之前，往往具有極大的隱蔽性，而風(fēng)險(xiǎn)一旦暴發(fā)，又極具危害性和緊迫性，使證券市場風(fēng)險(xiǎn)兼具突發(fā)性和緊急性的特點(diǎn)。證券市場是高度市場化的領(lǐng)域，其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性強(qiáng)，復(fù)雜程度高，如果不采取措施及時(shí)妥當(dāng)處理，極易波及到其他金融領(lǐng)域和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，影響金融和經(jīng)濟(jì)社會的安全與穩(wěn)定。因此，采取授權(quán)立法的技術(shù)，概括性地規(guī)定當(dāng)證券市場出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患時(shí)，授權(quán)證券監(jiān)管機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門可以制定發(fā)布應(yīng)對規(guī)則或采取臨時(shí)緊急措施等緊急處置的權(quán)力，將有利于將防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)納入法治化的軌道，避免陷入脫法的尷尬境地。

二、我國證券授權(quán)立法的現(xiàn)狀、缺陷及其消極影響

梳理現(xiàn)行《證券法》上的授權(quán)立法條款、內(nèi)容以及實(shí)踐執(zhí)行情況，可以較為全面地反映證券授權(quán)立法的總體狀況，從而分析證券授權(quán)立法在實(shí)踐中存在的問題及其可能產(chǎn)生的消極影響。

(一)我國證券授權(quán)立法的現(xiàn)狀

本文試通過對現(xiàn)行《證券法》中授權(quán)立法條文進(jìn)行梳理、歸類，以便對證券授權(quán)立法中的問題進(jìn)行分析。

《證券法》上授權(quán)立法的條款和對應(yīng)規(guī)則制定情況表

根據(jù)上述梳理，《證券法》上的授權(quán)立法呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

一方面，在授權(quán)立法數(shù)量上，共涉及《證券法》22條23項(xiàng)具體內(nèi)容，授權(quán)條文多，涉及面廣。大致可以將授權(quán)立法相關(guān)條文根據(jù)規(guī)則內(nèi)容的不同分為兩類：第一類是執(zhí)行性立法，主要是為了細(xì)化法律所設(shè)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度等，“可以彌補(bǔ)法律彈性過大和可操作性差的不足，迎合社會實(shí)踐對法的細(xì)密性的需求”*柳硯濤、劉宏渭：《授權(quán)立法正當(dāng)性缺陷的矯正機(jī)制》，《河北法學(xué)》2006年第12期。。典型的表述方式如《證券法》第21條“發(fā)行人申請首次公開發(fā)行股票的，在提交申請文件后，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定預(yù)先披露有關(guān)申請文件”等。第二類是變通性、補(bǔ)充性授權(quán)立法，如《證券法》第12條“設(shè)立股份有限公司公開發(fā)行股票，應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國公司法》規(guī)定的條件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件”、第13條第一款公司公開發(fā)行新股的條件，除明確規(guī)定三項(xiàng)條件外，還應(yīng)當(dāng)符合“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件”；等等。

另一方面，在授權(quán)立法的限制上，大部分(16條)授權(quán)立法證監(jiān)會可以單獨(dú)執(zhí)行，余下6條規(guī)定對證監(jiān)會授權(quán)立法的程序或權(quán)力進(jìn)行了限制?！蹲C券法》對授權(quán)立法的限制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是要求根據(jù)授權(quán)在制定規(guī)則后應(yīng)當(dāng)獲得國務(wù)院批準(zhǔn)的程序。如《證券法》第12條關(guān)于授權(quán)制定股份公司設(shè)立時(shí)公開發(fā)行股票的條件和第13條關(guān)于授權(quán)制定公開和非公開發(fā)行新股的條件以及第124條授權(quán)制定設(shè)立證券公司的條件，涉及3條法律規(guī)定。二是要求根據(jù)授權(quán)制定相關(guān)規(guī)則時(shí)必須會同其他有關(guān)部門共同制定，不能單獨(dú)完成授權(quán)立法行為。如《證券法》第116條、第149條和第163條的有關(guān)規(guī)定，也涉及3條法律規(guī)定。

(二)我國證券授權(quán)立法的缺陷

1.授權(quán)立法規(guī)定存在的缺陷。按照授權(quán)立法的一般理論和要求，授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)具有明確授權(quán)意圖和目的，清晰的授權(quán)范圍和內(nèi)容。如果授權(quán)意圖不明確，授權(quán)范圍不清晰，內(nèi)容不具體，在實(shí)踐中可能出現(xiàn)歧義或爭議，可能會被認(rèn)為不屬于授權(quán)立法的行為，將難以達(dá)到授權(quán)立法的目的。例如，《證券法》第101條第二款規(guī)定：國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照本法的原則制定上市公司收購的具體辦法。按照此款規(guī)定，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)制定的相應(yīng)規(guī)則是否屬于授權(quán)立法似有爭議。為體現(xiàn)授權(quán)立法的重大性和慎重性，不宜將這種難以明確授權(quán)立法目的的規(guī)定視為授權(quán)立法。

2.實(shí)踐執(zhí)行中存在的缺陷。主要包括如下幾個(gè)方面：

(1)規(guī)則空缺現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)上表的統(tǒng)計(jì)，目前共有6個(gè)授權(quán)立法事項(xiàng)未有相對應(yīng)的授權(quán)立法規(guī)則，其中不乏某些應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定的重大事項(xiàng)，如股份公司設(shè)立時(shí)公開發(fā)行股票的條件、從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的審批管理辦法以及公開發(fā)行債券的公司的中期和年度報(bào)告的具體操作規(guī)范等。

沒有根據(jù)執(zhí)行性立法規(guī)則制定相應(yīng)法規(guī)，按照行政法的一般原理，可能涉及到了行政不作為中的立法不作為的問題。具體來看，涉及的這兩條規(guī)則分別要求證監(jiān)會制定投資咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問機(jī)構(gòu)、資信評級機(jī)構(gòu)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的人的證券從業(yè)資格的標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，以及會同有關(guān)主管部門制定委托會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對證券公司的財(cái)務(wù)狀況、內(nèi)部控制狀況、資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行審計(jì)或者評估的辦法。

(2)授權(quán)立法的形式過于隨意。目前實(shí)施證券授權(quán)立法沒有充分考慮具備法律效力的規(guī)則應(yīng)當(dāng)具備哪些要素。按照美國法學(xué)家富勒(Lon Luvois Fuller)曾經(jīng)對這個(gè)問題有過經(jīng)典的描述，他認(rèn)為，真正的法律規(guī)則須具備八項(xiàng)條件：第一，法律的一般性，即必須有可遵循的規(guī)則；第二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公布；第三，不制定溯及既往的法律；第四，規(guī)定明確；第五，沒有自相矛盾的規(guī)定；第六，不規(guī)定人們不可能實(shí)現(xiàn)的事情；第七，保持穩(wěn)定性；第八，官方行為與已公布的規(guī)則一致*富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第15-16頁。。顯然，證監(jiān)會在授權(quán)立法的實(shí)施過程中并未完全符合上述要素。最典型的當(dāng)屬公開問題。如關(guān)于內(nèi)幕消息知情人和內(nèi)幕信息的范圍，僅以證監(jiān)會稽查部門的內(nèi)部文件予以規(guī)范，且未對外公開發(fā)布，不符合法律應(yīng)當(dāng)公開的基本原則。另外，還涉及到制定證券授權(quán)立法的規(guī)則統(tǒng)一性問題。主要表現(xiàn)為執(zhí)行授權(quán)立法過于隨意，規(guī)則層級不統(tǒng)一，政出多門。在規(guī)則的層級上，有主席令形式的規(guī)章，有證監(jiān)會公告形式的規(guī)范性文件，也有證監(jiān)(辦)發(fā)形式或證監(jiān)會部門形式的其他規(guī)范性文件，以及采用通知等非規(guī)范性文件的形式，執(zhí)行授權(quán)立法政出多門，基礎(chǔ)規(guī)范性文件的效力層次大相徑庭，較為混亂。在規(guī)則的命名上，有的以“辦法”、“管理辦法”命名，也有的使用“準(zhǔn)則”、“通知”、“指引”等詞匯表述規(guī)則的名稱，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。

(3)授權(quán)立法的程序缺乏規(guī)范化。執(zhí)行授權(quán)立法，應(yīng)當(dāng)符合授權(quán)立法的一般程序和某些具體授權(quán)立法規(guī)定的特別程序要求，以保障授權(quán)立法實(shí)施的合法性和有效性，防止被授權(quán)機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)或制定偏離授權(quán)機(jī)關(guān)意志。具體到證券授權(quán)立法，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)按照《證券法》實(shí)施授權(quán)立法制定有關(guān)規(guī)則后，都應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會進(jìn)行報(bào)備，履行備案程序后，才構(gòu)成法律意義上的授權(quán)立法。此外，如果法律在具體條文中規(guī)定執(zhí)行授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)遵循的特別規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。如在《證券法》的某些授權(quán)立法規(guī)定中，就要求證券監(jiān)管機(jī)關(guān)在制定涉及公開發(fā)行和非公開發(fā)行新股條件的授權(quán)立法規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)請國務(wù)院的批準(zhǔn)。但證券監(jiān)管機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)行上述授權(quán)立法時(shí)，并未在有關(guān)規(guī)則制定后依法履行報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)的程序。

(三)我國證券授權(quán)立法缺陷產(chǎn)生的消極影響

上述證券授權(quán)立法實(shí)踐中存在的缺陷和問題，既顯著地影響證券授權(quán)立法的規(guī)范性和完備性，而且也對證券授權(quán)立法在體系完善、理論發(fā)展以及實(shí)踐應(yīng)用等方面產(chǎn)生更深層次的負(fù)面影響，不妥當(dāng)?shù)淖C券授權(quán)立法行為甚至還會對授權(quán)立法制度本身形成反向沖擊。

1.影響證券法律體系的完善和構(gòu)建。法律體系是對法律規(guī)范完整性的描述。證券授權(quán)立法存在的各種缺陷，或?qū)е伦C券授權(quán)立法的缺失，或因授權(quán)立法的形式和程序不規(guī)范導(dǎo)致證券授權(quán)立法的法律效力不被認(rèn)可，從而，一方面，在主觀上，影響貫徹執(zhí)行授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)立法的意圖和目的，另一方面，在客觀上，也會因授權(quán)立法的缺失或授權(quán)立法的效力不被承認(rèn)而影響證券法律體系的完整性，限制了《證券法》規(guī)制證券市場領(lǐng)域的范圍，一定程度上降低了證券市場的法治化水平，不利于證券法律體系的構(gòu)建與完善。

2.制約授權(quán)立法的理論研究與實(shí)踐發(fā)展。除在《立法法》中直接規(guī)定授權(quán)立法內(nèi)容和全國人大常委會可以就某一領(lǐng)域作出授權(quán)決定的授權(quán)立法方式以外，在部門法中以其具體的法律條文將該領(lǐng)域的部分內(nèi)容授權(quán)其他主體立法也是授權(quán)立法的常見而重要的另外一種方式。經(jīng)筆者考察和梳理我國現(xiàn)行法律文本，《證券法》是屬于我國現(xiàn)行法律中使用授權(quán)立法條款最多、最頻繁的部門法，可以認(rèn)為，《證券法》和證券市場法律領(lǐng)域?qū)嶋H上已成為授權(quán)立法非常重要的實(shí)踐陣地。從這個(gè)意義上看，證券授權(quán)立法的缺陷影響的不僅是證券授權(quán)立法的自身，而且也會對授權(quán)立法制度的應(yīng)用與發(fā)展造成不利影響。

3.阻礙證券授權(quán)立法功能和作用的發(fā)揮。根據(jù)授權(quán)立法的基本理論和學(xué)界共識，嚴(yán)格依法按照授權(quán)立法程序和《證券法》具體授權(quán)立法規(guī)定實(shí)施的證券授權(quán)立法，其制定的有關(guān)規(guī)則是具有法律效力的，屬于《證券法》的有機(jī)組成部分。實(shí)現(xiàn)證券授權(quán)立法的法律效力具有多方面功能和作用。首先，在立法層面上，有利于擴(kuò)大《證券法》的調(diào)整范圍，完善證券法律體系；其次，證券市場層面，有利于對證券市場領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更為規(guī)范和更加全面深入的規(guī)制；再次，在證券監(jiān)管層面，有利于擴(kuò)大證監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)力，增加依法監(jiān)管、依法治市的權(quán)威，提高打擊和懲治違法違規(guī)行為、規(guī)范證券市場秩序以及防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有效性。因此，若因證券授權(quán)立法存在的缺陷導(dǎo)致制定相應(yīng)規(guī)則的法律效力喪失，將對證券授權(quán)立法應(yīng)有的功能和作用構(gòu)成極大的阻礙。

三、完善我國證券授權(quán)立法的對策

(一)區(qū)分與授權(quán)立法相近似的概念，提高授權(quán)規(guī)定的規(guī)范性

法律的授權(quán)規(guī)定或條款是實(shí)施授權(quán)立法的前提，如果授權(quán)規(guī)定或條款本身都不準(zhǔn)確或存在一定的歧義，將對授權(quán)立法的行為和效果產(chǎn)生根本性的消極影響。因此，應(yīng)當(dāng)在理論上明確區(qū)分和界定授權(quán)立法與其他容易與授權(quán)立法相混淆的概念和授權(quán)規(guī)定，提高授權(quán)立法本身的規(guī)范性，避免實(shí)踐中出現(xiàn)較大的爭議，影響授權(quán)立法的實(shí)施與應(yīng)用。

理論和實(shí)踐中，容易與授權(quán)立法產(chǎn)生混淆的主要是職權(quán)立法和指引立法。所謂職權(quán)立法，是指憲法或法律規(guī)定有關(guān)單位和組織具有制定某種規(guī)范性法律文件的權(quán)力。在法律效力上，授權(quán)立法具有法律的效力，而職權(quán)立法的效力與制定規(guī)范性文件的單位的地位具有一致性，不具有法律的效力。職權(quán)立法與授權(quán)立法還在形式、目的、范圍等方面均具有較為顯著且不宜混淆的差異。此外，職權(quán)立法與授權(quán)立法所受的監(jiān)督也存在明顯的差異。所謂指引立法，是指立法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定中要求或引導(dǎo)有關(guān)單位就某些重要事項(xiàng)制定相關(guān)規(guī)則的行為。指引立法極易與授權(quán)立法產(chǎn)生混淆，其在表面上與授權(quán)立法的規(guī)定極為相似，但因規(guī)定中主要含有指引性或引導(dǎo)性的目的而較難體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)授權(quán)立法的意圖，從而應(yīng)當(dāng)與授權(quán)立法有所區(qū)分。指引立法與授權(quán)立法在內(nèi)容和形式上都具有高度的類似性，很容易被認(rèn)為就是授權(quán)立法。指引立法與授權(quán)立法在規(guī)范事項(xiàng)的范圍、規(guī)定的目的以及規(guī)則效力具有顯著差異，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，注意與授權(quán)立法相區(qū)分。

鑒于指引立法極易與授權(quán)立法相混淆，為避免實(shí)踐中出現(xiàn)濫用授權(quán)立法的現(xiàn)象，影響授權(quán)立法的權(quán)威與發(fā)展，建議法律在已經(jīng)抽象地規(guī)定了職權(quán)立法的情況下，盡量少用或不用指引性立法的表述或規(guī)定。在確有必要時(shí)，也要注意與授權(quán)立法相區(qū)別，確保法律規(guī)定目的意圖的明確性，避免引起不必要的歧義。例如，按照《證券法》第101條第二款關(guān)于制定上市公司收購辦法的規(guī)定，如果立法者有授權(quán)立法的目的，可以修改為“上市公司收購中的其他事項(xiàng)，由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定”；如果沒有授權(quán)立法的目的，僅是指引立法，那么可以修改為“上市公司收購的具體辦法，由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依其職權(quán)按照本法原則另行制定”。

(二)完善證券授權(quán)立法實(shí)施的規(guī)范性

1.建立證券授權(quán)立法跟蹤反饋制度，防止被授權(quán)機(jī)關(guān)因?yàn)榈∮谛惺贡皇谟铏?quán)力而造成的規(guī)則空缺問題。首先，為執(zhí)行性證券授權(quán)立法制定時(shí)間表。全國人大常委會與證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)在充分溝通、協(xié)商之后，共同制定證券授權(quán)立法時(shí)間表，對各項(xiàng)規(guī)則的制定加以時(shí)間限制；其次，要求證監(jiān)會及相關(guān)部門定期對變通、補(bǔ)充性證券授權(quán)立法的情況進(jìn)行匯報(bào)，跟蹤授權(quán)立法實(shí)施進(jìn)度；最后，建立負(fù)責(zé)人問責(zé)制度，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。

2.完善證券授權(quán)立法規(guī)則的形式要件，防止形式要件不規(guī)范影響證券授權(quán)立法的效力。首先，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)在根據(jù)法律授權(quán)制定規(guī)則時(shí)，應(yīng)盡量提高和統(tǒng)一制定規(guī)則的層級。授權(quán)立法或包含授權(quán)立法內(nèi)容的規(guī)則應(yīng)當(dāng)盡量以部門規(guī)章(主席令)的形式來加以制定。對某些相對單一和具體的授權(quán)立法事項(xiàng)需要單獨(dú)制定時(shí)，如以部門規(guī)章的形式制定規(guī)則顯得過于瑣碎或單薄，應(yīng)當(dāng)采用“證監(jiān)會公告”的形式予以制定。其次，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)在根據(jù)法律授權(quán)制定規(guī)則時(shí)，應(yīng)特別注重對授權(quán)立法公開性的維護(hù)，不宜以證監(jiān)會部門文件或內(nèi)部文件的形式進(jìn)行規(guī)范，以便在實(shí)踐中加以統(tǒng)一認(rèn)識和運(yùn)用。再次，在規(guī)則制定的格式內(nèi)容方面，授權(quán)立法還應(yīng)當(dāng)采用法律規(guī)范的形式進(jìn)行制定。即以章、節(jié)和條、款的方式反映規(guī)則的內(nèi)容，以便與“通知”、“通告”、“公示”等一般性文件采取的行文方式相區(qū)別。最后，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)著力提高授權(quán)立法的針對性，構(gòu)建授權(quán)立法體系。一是針對授權(quán)立法的事項(xiàng)，盡可能地為該事項(xiàng)單獨(dú)制定相關(guān)規(guī)則，以體現(xiàn)其專項(xiàng)性的特點(diǎn)；二是在援引授權(quán)法律時(shí)也應(yīng)當(dāng)具有針對性，專門實(shí)施授權(quán)立法行為時(shí)，應(yīng)將授權(quán)立法的具體條款列明，避免僅僅籠統(tǒng)地引用“根據(jù)《證券法》等法律法規(guī)…”的表述。例如，在制定專項(xiàng)授權(quán)立法規(guī)則時(shí)，可以采用“根據(jù)《證券法》x條x款的規(guī)定，制定本…”的用語進(jìn)行表述。

(三)推進(jìn)司法審查制度，構(gòu)建證券授權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)制

授權(quán)立法實(shí)際上是立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)行為和被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法行為二者的結(jié)合，要想真正規(guī)范、約束此類行為，推進(jìn)司法審查制度，構(gòu)建授權(quán)立法監(jiān)督機(jī)制就必不可少，而新的《行政訴訟法》已將規(guī)范性文件的審查納入司法審查的范圍，表明“對于立法行為的司法審查已不存在根本性的理論障礙”*柳硯濤、劉宏渭：《授權(quán)立法正當(dāng)性缺陷的矯正機(jī)制》，《河北法學(xué)》2006年第12期。。目前一個(gè)比較可行的做法是，在我國推進(jìn)專門審查制的司法審查制度：首先，通過對憲法個(gè)別條款的修改，正式確立司法審查制度；其次，設(shè)立立法監(jiān)督委員會。該委員會受全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)，專門負(fù)責(zé)對有爭議的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件進(jìn)行審查。立法監(jiān)督委員會對授權(quán)立法的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對法律當(dāng)中的授權(quán)條文進(jìn)行審查，以確保其授權(quán)行為的必要性、規(guī)范性；二是對被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法行為進(jìn)行審查，以防止其濫用授權(quán)或拖延、放棄授權(quán)。例如，對于證券授權(quán)立法中的違反授權(quán)中限制性規(guī)定的情況，立法委員會有權(quán)要求證監(jiān)會作出解釋并提出建議，同時(shí)將有關(guān)情況報(bào)送全國人大常委會，由其裁決是否收回授權(quán)。

當(dāng)然，建立證券授權(quán)立法的司法審查制度并非可在短時(shí)間內(nèi)一躇而就，目前一個(gè)更加易行的過渡方案是針對授權(quán)立法設(shè)置專門的授權(quán)立法監(jiān)督委員會，并授予其以下職權(quán)：首先，對現(xiàn)有授權(quán)立法進(jìn)行梳理，把握全國總體的授權(quán)情況；其次，系統(tǒng)地分析和論證我國包括證券授權(quán)立法在內(nèi)的現(xiàn)狀，特別是其中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，為完善相關(guān)法律規(guī)定提供參考；再次，對證券授權(quán)規(guī)則本身已經(jīng)失效的授權(quán)立法進(jìn)行清理；最后，對證券授權(quán)立法中出現(xiàn)的不規(guī)范情況提出整改建議。通過以上的漸進(jìn)措施來推進(jìn)證券授權(quán)立法的司法審查制度，完善我國的證券授權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)制。

[責(zé)任編輯：李春明]

On The Perfection of Chinese Securities Authorized Legislation System

GONG Hai-bin

(Administrative Sanctions Committee of China Securities Regulatory Commission,Beijing 100033, P.R.China)

Authorized legislation is an important technique in legislative system. In practice, it has played an important role in the construction and improvement of the rule of law in China. “Legislation Law of P.R.China” confirmed the legal status of authorized legislation, but the theoretical and practical circles have not come into unity in understandings of the nature, effect and application of the authorized legislation, which is detrimental to the effective release of the authorized legislation function. The security market is highly dependent on the rule of law. The fact that authorized legislation exists everywhere makes the problem become more prominent and important because of its stronger professional and technical. By studying security authorized legislation, the general problem of the theory of authorized legislation can not only be explained abundantly, but also improve the particularity of the authorized legislation system.

Securities Authorized Legislation; Value; Present Situation; System Perfection

2016-01-05

鞏海濱，中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰委員會(北京100033)。