大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別與控制
——以淮河RH工程為例

余文學(xué)，孫　彪，周　易

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京　211100)

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大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別與控制

——以淮河RH工程為例

余文學(xué)，孫彪，周易

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100)

識別工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，采取針對性風(fēng)險(xiǎn)控制措施，不僅是工程建設(shè)的需要，也是和諧社會發(fā)展的必然要求。河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，一是源于事件制造者行為的“隨機(jī)性”，二是源于事件誘因的“隨機(jī)性”。針對淮河RH工程建設(shè)及運(yùn)行特征，綜合運(yùn)用多種方法，從群體意識形態(tài)和行為可能性判斷利益訴求與環(huán)境供給內(nèi)容及程度是否存在沖突，以及引發(fā)社會“事件”的可能性，從判別事件參與者特征及規(guī)模來確定社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)大小，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)誘因、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建事前預(yù)防、過程控制、事后完善的全過程風(fēng)險(xiǎn)控制體系。

大型河道工程；社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)識別；利益相關(guān)群體；風(fēng)險(xiǎn)控制

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是由社會各領(lǐng)域中的不確定性因素引發(fā)的社會動蕩、社會沖突，抑或社會損失的一種“潛在的可能性關(guān)系狀態(tài)”[1]。近年來，風(fēng)險(xiǎn)研究的范圍不斷擴(kuò)大，包括：①宏觀分析，目的是將風(fēng)險(xiǎn)和不確定作為現(xiàn)代文化中最基本的因素加以理解；②中觀研究，探索如何通過制度和組織，以公眾能夠接受的方式對風(fēng)險(xiǎn)加以管理；③微觀研究，解釋人在復(fù)雜環(huán)境下做出反應(yīng)的方式[2]。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的事實(shí)及以往研究成果表明社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜程度極高，既由外部因素導(dǎo)致，也有社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)放大的影響，消除社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的不可能性已成定論。因此，準(zhǔn)確識別、分類風(fēng)險(xiǎn)因素，提供有效風(fēng)險(xiǎn)控制措施得到了決策者的重視，也成為風(fēng)險(xiǎn)研究的新方向。識別社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素和分析風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)機(jī)理需要對具體個案作細(xì)致研究，厘清社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的客觀性(事件影響)和建構(gòu)性(社會放大)之間的關(guān)系，從而使社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估更能準(zhǔn)確、可操作地應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)治理中。但研究瓶頸在于難以找到普適性方法整合不同層面的風(fēng)險(xiǎn)評估，無法提出有針對性、有效性、可操作的控制手段，來解決實(shí)踐中重評估、輕控制的現(xiàn)象。大型河道工程對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大保障作用，但工程決策、建設(shè)和運(yùn)行影響復(fù)雜，既涉及宏觀層面的社會經(jīng)濟(jì)制度，也涉及中觀層面的政策實(shí)施機(jī)制，更牽扯利益相關(guān)群體在工程建設(shè)和運(yùn)行過程中的各種訴求與行動，工程決策與建設(shè)跨區(qū)域、跨時空的特征對社會經(jīng)濟(jì)影響巨大。識別大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，消除或緩解引發(fā)失穩(wěn)、突發(fā)群體性事件的不確定性，不僅是工程建設(shè)的需要，也是和諧社會發(fā)展的重要保障。因此，以特定大型河道工程為例，探討工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別和控制方法，對于整合宏觀、中觀和微觀社會風(fēng)險(xiǎn)治理理論和方法具有重要理論與實(shí)踐意義。

一、大型河道工程建設(shè)與運(yùn)行特征

大型河道工程涉及跨區(qū)域、跨時空建設(shè)和運(yùn)行，對國家和區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)影響巨大，建設(shè)征地引發(fā)非自愿人口遷移和局部區(qū)域社會結(jié)構(gòu)重組等活動，必然導(dǎo)致諸多不確定性。以RH工程為例，它是以防洪為主，同時兼顧排澇、航運(yùn)、環(huán)境保護(hù)等多功能綜合利用的大型水利工程，建設(shè)活動包括河道擴(kuò)挖、堤防加固、調(diào)度河開挖及樞紐泄洪建筑物擴(kuò)建等，河道全長162.3 km，是淮河流域防洪除澇減災(zāi)體系的重要組成部分。相較其他水利工程，大型河道工程建設(shè)與運(yùn)行特征如下：

1. 工程征地影響范圍廣

大型河道工程建設(shè)對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)最直接的影響方式，即征收與臨時占用各類土地和移民搬遷，而且跨行政區(qū)域的特征明顯。以RH工程為例，工程永久征收各類集體土地5 005.49 hm2，占用國有土地4 768.49 hm2；臨時占用農(nóng)村集體土地777.95 hm2，占用國有土地817.16 hm2，影響區(qū)域包括江蘇省2個地級市6個縣(區(qū))、19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、68個自然村。征地造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)民失去或部分失去耕地和居住地，直接影響人口6.57萬人。耕地的減少不僅降低了糧食產(chǎn)量，造成影響區(qū)農(nóng)業(yè)收入減少，同時加大了人口密度和土地承載負(fù)荷；搬遷安置造成了移民原有的社會網(wǎng)絡(luò)解體，對移民生產(chǎn)、生活產(chǎn)生了短暫或長久影響。由于大型河道工程影響區(qū)域廣、施工戰(zhàn)線長以及社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異，導(dǎo)致不同行政區(qū)域間群眾對同一征地補(bǔ)償和移民安置政策存在理解程度和接受程度的差異。

2. 前期工程建設(shè)和運(yùn)行影響大

由于大型河道工程分期建設(shè)特點(diǎn)，致使前期工程建設(shè)與運(yùn)行對后續(xù)工程實(shí)施影響較大。RH工程是在一期工程基礎(chǔ)上通過全線擴(kuò)挖深槽、擴(kuò)建各樞紐泄洪建筑物、加固南北堤防等措施實(shí)現(xiàn)其工程目標(biāo)。但一期工程建設(shè)時期所處的社會、政策環(huán)境與當(dāng)前狀況存在較大差異，致使RH工程與一期工程的征地和移民安置政策銜接成為影響政府社會管理的難題。同時，前期工程“遺留問題”對當(dāng)前工程實(shí)施阻礙較大，主要包括：前期工程部分移民因集體分配或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府截留未獲得征地補(bǔ)償款；前期工程部分移民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”安置效果不佳；前期工程運(yùn)行造成部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)損失未能及時補(bǔ)償?shù)轿?；前期建設(shè)過程中影響處理工程配套不到位等。以上問題對工程影響區(qū)群眾心態(tài)造成了負(fù)面影響，導(dǎo)致沿線部分群眾對當(dāng)前工程建設(shè)存在顧慮，甚至抵觸。

3. 施工組織和管理環(huán)境復(fù)雜

大型河道工程建設(shè)戰(zhàn)線長，影響范圍廣，對沿線群眾生產(chǎn)生活影響程度深，導(dǎo)致施工組織和管理環(huán)境復(fù)雜，即河道及堤防施工涉及大量土方開挖、回填和棄土堆積，必然破壞施工區(qū)水土穩(wěn)定，影響群眾生產(chǎn)與生活；施工產(chǎn)生的排泥場滲水、堿性生產(chǎn)廢水、含油污水、生活污水等將對當(dāng)?shù)厮w造成影響；施工車輛和燃油設(shè)備運(yùn)行，產(chǎn)生大量粉塵和污染性氣體；固定、連續(xù)式施工機(jī)械設(shè)備運(yùn)行和車輛運(yùn)輸產(chǎn)生大量噪聲，影響施工區(qū)周邊居民生活；封閉施工及大量工程車進(jìn)駐施工現(xiàn)場，占用當(dāng)?shù)亟煌ㄙY源，對局部交通造成擁擠和道路損傷，引發(fā)群眾不滿；工程實(shí)施對前期工程功能造成影響，包括對區(qū)域防洪、除澇系統(tǒng)造成影響，處理不當(dāng)將導(dǎo)致洪澇風(fēng)險(xiǎn)。

4. 工程運(yùn)行影響大

大型河道工程建成運(yùn)行后，在創(chuàng)造巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益的同時，也會產(chǎn)生部分負(fù)面影響。RH一期工程對緩解淮河和洪澤湖防洪壓力起到了巨大作用，保障了淮河下游及洪澤湖周邊區(qū)域人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，產(chǎn)生了巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益。但行洪與行洪后的泥沙淤積對入海口水域、灘涂造成了一定程度的影響，如淺海養(yǎng)殖水質(zhì)改變、灘涂泥沙淤積等，給當(dāng)?shù)貪O民、農(nóng)場、農(nóng)民造成損失。RH工程建成后封閉運(yùn)行，將對影響區(qū)3個區(qū)縣的排澇構(gòu)成壓力，如遇到“外洪內(nèi)澇”天氣，防洪和排澇壓力加大，會對下游沿線群眾生產(chǎn)、生活構(gòu)成威脅。同時，沿線城市及工業(yè)園區(qū)污水、尾水沿河道排放，也將對入?？诟浇倪m鹽性生物和近海養(yǎng)殖環(huán)境造成影響。

二、大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別方法

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是社會平穩(wěn)發(fā)展的不確定性，是由行為或政策引發(fā)社會失序的可能性。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵復(fù)雜，包含社會失穩(wěn)事件發(fā)生的概率和影響程度，既有系統(tǒng)內(nèi)部因素，也有社會運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的外部因素，關(guān)注核心應(yīng)為“社會行為”的發(fā)生邏輯。

社會科學(xué)的“風(fēng)險(xiǎn)”與自然科學(xué)的“風(fēng)險(xiǎn)”在內(nèi)涵上都具有“不確定性”和“危害性”，但識別方法截然不同。自然科學(xué)的“概率”是可以通過長期觀察或?qū)嶒?yàn)得到重復(fù)性數(shù)據(jù)，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)來推測。社會科學(xué)中的社會運(yùn)動不具“重復(fù)性”，幾乎無法運(yùn)用概率推測，如運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法則必須人為賦值，卻導(dǎo)致“客觀性”與“可靠性”難以檢驗(yàn)。工程建設(shè)對社會行為的影響主要是工程活動對區(qū)域群眾利益和日常生活的影響。由于利益相關(guān)群體對工程建設(shè)活動中各類影響因素的感知受區(qū)域文化和社會結(jié)構(gòu)的影響,致使不同群體對利益分配、權(quán)益受損以及活動影響等方面存在認(rèn)知差異，形成不同態(tài)度和行為方式,進(jìn)而滋生利益沖突，導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的諸多特征均與3種基本因素相關(guān)：一是與嚴(yán)重性和危害性相關(guān)；二是與認(rèn)知特征相關(guān)，如風(fēng)險(xiǎn)是否能被觀察到，是否可知，是否是新的(對風(fēng)險(xiǎn)因素的了解和熟悉程度)；三是與受威脅人數(shù)相關(guān)[3]。因此，在工程建設(shè)和運(yùn)行活動中，利益相關(guān)者和三大基本因素識別是工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別的核心內(nèi)容，也是風(fēng)險(xiǎn)治理的前提。

利益相關(guān)群體是工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別的關(guān)鍵，以相關(guān)群體利益為導(dǎo)向，評估工程項(xiàng)目相關(guān)者群體的利益受損、利益訴求、心理預(yù)期、行為特征等方面與工程建設(shè)影響區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境及工程外圍政策間的契合度。當(dāng)外部環(huán)境與利益相關(guān)群體訴求契合度較高且在工程外圍政策彈性范圍內(nèi)，則工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率及其影響程度較低。如果利益相關(guān)群體訴求無法得到滿足，則會產(chǎn)生相對剝奪感，這將主宰行動者的行為，并產(chǎn)生新的訴求和動機(jī)，使行動者陷入“滿足性失靈”狀態(tài)，其后果則是失望、無奈、不滿、怨憤、敵意、沖突、破壞、侵犯、攻擊等行為。這種由基本需要的“滿足性失靈”而導(dǎo)致負(fù)面情緒社會化、擴(kuò)大化就形成了工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[4]。

因此，大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別應(yīng)采用實(shí)地調(diào)查法和觀察法。具體可分為兩步：首先，從工程建設(shè)與運(yùn)行活動內(nèi)容及影響特征出發(fā)，繪制“工程活動鏈”，全面識別工程項(xiàng)目利益相關(guān)群體，分析利益相關(guān)群體在工程活動中的社會地位和利益關(guān)系，繪制工程活動相關(guān)者群體“利益鏈”，尋求利益相互影響因素；其次，通過“市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村”4級座談、訪談、問卷等調(diào)查方法對利益相關(guān)群體進(jìn)行調(diào)查，明確不同層次利益相關(guān)群體對工程活動的認(rèn)知與訴求——即明確“需求”，從需求檢視利益相關(guān)群體對工程建設(shè)的政策供給、資金供給、建設(shè)管理等的滿足程度，識別“供給”與“需求”間的差異與沖突，分析利益相關(guān)群體對差異和沖突的“感知”，將不同利益相關(guān)群體納入?yún)^(qū)域社會結(jié)構(gòu)中分析，從區(qū)域社會運(yùn)行狀態(tài)、利益相關(guān)群體意識形態(tài)和行為可能等角度，判別他們是否存在采取社會行為的可能性，從而判定工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的主要因素與風(fēng)險(xiǎn)程度。

三、工程活動鏈及利益相關(guān)者分析

弗里曼認(rèn)為“利益相關(guān)者是能夠影響一個組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，或受到一個組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體?！盵5]戰(zhàn)略管理理論將利益相關(guān)者識別和分析分為理性層面、程序?qū)用嬉约敖灰讓用嫒筮^程[6]。理性層面的核心是利益相關(guān)者識別及其利益訴求調(diào)查，即識別相關(guān)者群體，明確其在工程活動中的角色，了解其在工程活動中的利益訴求；程序?qū)用娴暮诵氖侵贫ɡ嫦嚓P(guān)者戰(zhàn)略，即分析工程項(xiàng)目目標(biāo)和政策環(huán)境如何體現(xiàn)并維護(hù)利益相關(guān)者權(quán)益，分析政策對各個利益相關(guān)者權(quán)益的保障或局限，分析利益相關(guān)者行為和動因及其對工程項(xiàng)目建設(shè)的影響和區(qū)域社會運(yùn)行的影響；交易層面致力于建立與利益相關(guān)者間的利益往來，明確工程項(xiàng)目與利益相關(guān)者訴求間的最佳契合點(diǎn)，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者關(guān)系和滿足利益相關(guān)者訴求需要投入哪些資源以及資源投入量等問題。

從理性層面上看，大型河道工程利益相關(guān)者是受工程建設(shè)影響，且能夠影響工程順利實(shí)施、運(yùn)行以及工程影響區(qū)社會穩(wěn)定的個人或組織，涉及共同利益分配、損害與補(bǔ)償、影響與彌補(bǔ)等方面，存在于工程活動鏈當(dāng)中。工程活動鏈?zhǔn)怯晒こ探ㄔO(shè)和運(yùn)行管理內(nèi)容決定的以人的群體活動特征為主體構(gòu)成的一系列相關(guān)活動，包含內(nèi)容轉(zhuǎn)節(jié)點(diǎn)和時間轉(zhuǎn)節(jié)點(diǎn)，在活動過程中構(gòu)成相互關(guān)系，在時間節(jié)點(diǎn)完成相互關(guān)系轉(zhuǎn)換。以RH工程建設(shè)和運(yùn)行為例，為了方便識別工程利益相關(guān)群體，將工程建設(shè)按照工程類別劃分，工程運(yùn)行按照運(yùn)行目的劃分，形成工程建設(shè)與運(yùn)行活動鏈(圖1)。

圖1　RH工程建設(shè)運(yùn)行活動鏈

結(jié)合工程建設(shè)的運(yùn)行特征和工程影響區(qū)調(diào)查結(jié)果，通過工程活動鏈分析，大型河道工程利益相關(guān)者包括：流域管理機(jī)構(gòu)、工程影響區(qū)各級地方政府、基層組織、被征地農(nóng)民、工程影響區(qū)群眾、受影響企業(yè)、項(xiàng)目法人、參建單位、環(huán)保組織、近海養(yǎng)殖戶等。

程序?qū)用婧徒灰讓用婢匀嬲莆展こ探ㄔO(shè)利益相關(guān)者訴求為前提。由于利益相關(guān)者眾多，具體利益訴求多元、繁雜，需以合理方法識別主要或關(guān)鍵訴求，即綜合運(yùn)用雪球抽樣法、半結(jié)構(gòu)訪談和焦點(diǎn)座談法[7]。調(diào)查初期，根據(jù)區(qū)域社會環(huán)境狀況和工程活動鏈識別結(jié)果，通過雪球抽樣法從少數(shù)個體入手進(jìn)行調(diào)查，并發(fā)掘符合條件的其他利益相關(guān)者，如同滾雪球一般，尋找越來越多的利益相關(guān)者，并根據(jù)利益相關(guān)者特征，劃分同類性質(zhì)的利益相關(guān)群體。同時，結(jié)合半結(jié)構(gòu)訪談法獲取各類利益相關(guān)群體的確切訴求及原因。大型河道工程往往涉及多級地方政府和基層組織，通過各層級地方政府或基層組織利益相關(guān)群體代表座談，即利用焦點(diǎn)座談法獲取各利益相關(guān)群體受到工程建設(shè)的影響程度、利益訴求、預(yù)期期望等重要信息。

宏觀層面，大型河道工程作為公益性項(xiàng)目，不僅能夠興利除害，更能拉動區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠取得基層群眾與各級地方政府支持。但微觀層面，各利益相關(guān)群體仍存在大量多元化具體利益訴求，這些訴求包括：被征地群眾作為利益受損者期望一個合理、公平的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和移民安置方式；工程影響社區(qū)寄希望政府和項(xiàng)目法人對其利益受損給予相應(yīng)補(bǔ)償(包括“遺留問題”解決)，期待更多的公共資源投入；影響區(qū)各級地方政府從地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策執(zhí)行有效性以及維護(hù)地區(qū)社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，對工程建設(shè)方案和移民安置規(guī)劃提出要求；受影響企業(yè)和組織主要從維護(hù)自身或公共利益出發(fā)，對工程建設(shè)提出要求；項(xiàng)目法人和參建單位作為工程建設(shè)管理者和主要參與者，更加關(guān)注工程建設(shè)的可行性、工程實(shí)施的順利程度以及工程運(yùn)行后的效用與收益。

大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)來源于兩個方面：一方面與利益補(bǔ)償相關(guān)，即利益相關(guān)群體訴求的滿足性失靈，導(dǎo)致利益群體采取行動；另一方面與工程建設(shè)過程中的不確定因素相關(guān)，如發(fā)生安全事故、洪澇災(zāi)害等。因此，風(fēng)險(xiǎn)識別首先應(yīng)將利益相關(guān)群體訴求與工程建設(shè)外圍政策環(huán)境進(jìn)行匹配，比較分析具體利益訴求和外圍政策環(huán)境間的契合度，識別契合度較低的利益訴求，并將這些訴求納入到區(qū)域社會結(jié)構(gòu)中進(jìn)行分析，分析“利益需求”(微觀層面)和“政策供給”(宏觀層面)間差異以及這些差異在工程建設(shè)管理機(jī)制(中觀層面)中的具體體現(xiàn)，從利益相關(guān)者意識形態(tài)和行為可能性角度識別工程建設(shè)可能存在的利益沖突，從而確定工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素；其次應(yīng)對工程建設(shè)及運(yùn)行過程中可預(yù)見但不可測定的工程事故以及建設(shè)和運(yùn)行中遭遇洪澇災(zāi)害等引發(fā)社會事件的可能性進(jìn)行充分分析，既要結(jié)合水利科學(xué)知識，又要關(guān)注區(qū)域社會穩(wěn)定現(xiàn)狀。

四、大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素及誘因

工程建設(shè)過程中的社會失穩(wěn)事件的本質(zhì)是工程活動“嵌入”區(qū)域社會結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)或沖突的顯現(xiàn)，解析工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)除了分析工程活動對區(qū)域社會運(yùn)行影響和如何“嵌入”區(qū)域社會外，還需對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及運(yùn)行狀況(區(qū)域社會結(jié)構(gòu))進(jìn)行調(diào)查，以評估工程活動與社會運(yùn)行的適應(yīng)程度以及沖突的可能性。

圖2　大型河道工程征地活動利益鏈

綜合上述風(fēng)險(xiǎn)因素及其誘因，大型河道工程建設(shè)活動引發(fā)社會行動的根源是“利益受損—尋求補(bǔ)償”[8]。大型河道工程一般都由政府投資，利益受損與補(bǔ)償由決策層級政府、建設(shè)管理層級政府(組建項(xiàng)目法人)、基層政府和群眾間相互博弈所決定。前期決策中，各層級通過提議、研討會等方式進(jìn)行溝通和協(xié)商，達(dá)成利益均衡；實(shí)施階段中，決策層逐步退出博弈，主要由建設(shè)管理層級政府、基層政府以及群眾博弈；運(yùn)行階段中，由管理單位(隸屬政府的事業(yè)單位)和群眾相互博弈。整個過程中，受信息、機(jī)制和組織能力限制，群眾始終處于博弈的弱勢一方。如果政府不能兼顧各方利益，容易導(dǎo)致群眾和政府直接對抗。分析發(fā)現(xiàn)，大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不僅包含工程“嵌入”社會層面的因素，更多因素來源于工程技術(shù)層面：一是技術(shù)如何處理，二是技術(shù)處理結(jié)果能否被群眾理解和認(rèn)可。因此，大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)必須從宏觀決策、中觀建設(shè)管理和微觀實(shí)施3個層面進(jìn)行全過程風(fēng)險(xiǎn)管理和控制。

五、大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)控制

大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)控制需以工程建設(shè)各節(jié)點(diǎn)特征為依據(jù)，從宏觀、中觀、微觀3個層次綜合構(gòu)建全過程、立體式風(fēng)險(xiǎn)管理和控制體系，應(yīng)當(dāng)包括事前預(yù)防、過程控制、事后完善等環(huán)節(jié)。

事前預(yù)防是通過對宏觀政策與微觀訴求契合度的分析，識別工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素，并針對各項(xiàng)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素的誘因，提出風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施，明確各項(xiàng)措施的責(zé)任主體和協(xié)助單位。通過個案分析，大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施包括：充分調(diào)研，全面聽取工程影響區(qū)群眾和組織意見，結(jié)合地方和移民發(fā)展要求，不斷進(jìn)行政策試驗(yàn)與調(diào)整，以滿足群眾合理利益訴求；對工程相關(guān)政策及技術(shù)規(guī)范進(jìn)行充分宣傳和解釋，確保群眾及地方政府認(rèn)可；合理評估并補(bǔ)償損失，確保信息公開、透明，完善監(jiān)督、監(jiān)管體系和群眾申訴渠道；充分排查、分析并合理解決前期工程遺留問題；落實(shí)環(huán)境影響評價(jià)工作，嚴(yán)格依據(jù)技術(shù)規(guī)范、規(guī)程設(shè)計(jì)，落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施和監(jiān)測工作；合理規(guī)劃施工方案，完善影響處理措施，落實(shí)施工安全責(zé)任及“事故”發(fā)生應(yīng)急管理措施；關(guān)注地方社會運(yùn)行狀況和引導(dǎo)社會輿論，建立突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案及工程建設(shè)管理和地方維穩(wěn)聯(lián)動機(jī)制，規(guī)范事件處理手段。

過程控制，即在中觀層面建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，由工程建設(shè)管理單位和地方政府聯(lián)合制定工程建設(shè)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，成立工程建設(shè)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)，形成責(zé)任明確、信息通暢、相互協(xié)作、指揮有力的管理控制體系，及時且合理地處理各類突發(fā)“事故”或“群體性事件”；地方政府要暢通制度化利益訴求表達(dá)渠道，提高信訪處理效率，啟動輿論監(jiān)督系統(tǒng)，正面回應(yīng)社會質(zhì)疑；堅(jiān)持以人為本的原則，建立利益協(xié)商機(jī)制，通過協(xié)商和對話等方式獲取社會的認(rèn)同和支持。

事后完善作為事前預(yù)防和過程控制的動力來源，推動著全過程風(fēng)險(xiǎn)管理控制體系向動態(tài)、開放、可持續(xù)性系統(tǒng)發(fā)展。全過程風(fēng)險(xiǎn)管理控制體系改變了傳統(tǒng)被動式的風(fēng)險(xiǎn)控制格局，將風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對關(guān)口前移，矛盾化解重心下移，通過預(yù)防為主、標(biāo)本兼治的風(fēng)險(xiǎn)管理思路，保障工程順利建設(shè)和運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會和諧與穩(wěn)定。

六、結(jié)　論

通過大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別及控制的典型案例，得出以下大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的一般性結(jié)論：①大型河道工程作為關(guān)系國家和區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略工程，在決策論證中，不僅要重視宏觀層面的因素，更要關(guān)注微觀層面的因素，尤其是關(guān)乎民生影響等方面的問題；②大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容包括宏觀層面上制度規(guī)范的合法性，中觀層面上管理機(jī)制的合理性及可行性，微觀層面上風(fēng)險(xiǎn)識別的全面性及風(fēng)險(xiǎn)控制措施的可操作性，核心內(nèi)容是達(dá)成社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估目的，即落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制措施，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可控性；③根據(jù)大型河道工程建設(shè)和運(yùn)行特征，其社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的重點(diǎn)應(yīng)該在政策的社會可適性、建設(shè)機(jī)制和社會結(jié)構(gòu)的契合性、控制措施的具體性和責(zé)任主體落實(shí)的明確性；④大型河道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估過程中，通過“自上而下識別利益相關(guān)主體和風(fēng)險(xiǎn)因素，自下而上反饋利益訴求和矛盾協(xié)商化解機(jī)制，多方參與制定風(fēng)險(xiǎn)控制管理措施”的模式，能夠解決社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中宏觀、中觀、微觀層面整合不足的現(xiàn)實(shí)問題。

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(責(zé)任編輯：吳玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2016.04.013

2016-03-25

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目(13&ZD172)

余文學(xué)(1963—)，男，河南寶豐人，教授，主要從事征地拆遷管理和工程移民研究。

C913

A

1671-4970(2016)04-0071-06