基于土地發(fā)展權(quán)的增減掛鉤中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制研究

朱雪欣，鄭福云（.青島理工大學(xué)管理學(xué)院，青島6650；.黑龍江省科學(xué)院自然與生態(tài)研究所，哈爾濱50040）

基于土地發(fā)展權(quán)的增減掛鉤中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制研究

朱雪欣1，鄭福云2
（1.青島理工大學(xué)管理學(xué)院，青島266520；2.黑龍江省科學(xué)院自然與生態(tài)研究所，哈爾濱150040）

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中保障農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題一直是學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文基于土地發(fā)展權(quán)理論，從農(nóng)民權(quán)益保障的角度，首先闡述了土地發(fā)展權(quán)在增減掛鉤中的實(shí)踐，分析了增減掛鉤中農(nóng)民權(quán)益損失路徑，據(jù)此提出了保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的保障機(jī)制。以期為區(qū)域平衡發(fā)展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐提供理論依據(jù)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；保障機(jī)制；土地發(fā)展權(quán)；農(nóng)民權(quán)益

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化水平的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求量越來(lái)越大，而城鎮(zhèn)國(guó)有土地可供給量卻非常有限；另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地閑置浪費(fèi)卻相當(dāng)嚴(yán)重，集約化使用程度低。為了破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給不足和農(nóng)村建設(shè)用地閑置浪費(fèi)的雙重矛盾，我國(guó)提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2008年，國(guó)土資源部下發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中明確“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（簡(jiǎn)稱增減掛鉤）”的定義是：指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。2010年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》要求各地采取有力措施，堅(jiān)決糾正片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等侵害農(nóng)民權(quán)益的行為。2016年，國(guó)土資源部通過(guò)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，明確將加大對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷地區(qū)增減掛鉤指標(biāo)支持，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。可以看出，掛鉤政策對(duì)促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，各地在政策執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等一些亟需規(guī)范的問(wèn)題，侵害了農(nóng)民權(quán)益。

學(xué)者對(duì)增減掛鉤中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的研究，主要是從保障農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策、保障機(jī)制和土地收益分享機(jī)制等方面進(jìn)行研究［1-4］。其中，姜和忠（2010）從提高集體建設(shè)用地指標(biāo)交易費(fèi)用、征地補(bǔ)償費(fèi)用以及征收集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)累進(jìn)稅等方式，探索合理均衡的城鄉(xiāng)利益分配機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民土地權(quán)益；譚靜（2012）建議通過(guò)立法明確集體土地權(quán)利地位、全面實(shí)施集體土地確權(quán)登記、規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)管理、建立農(nóng)村地價(jià)管理體系等措施完善增減掛鉤政策；陳美球（2012）通過(guò)對(duì)江西省“掛鉤項(xiàng)目”實(shí)踐情況的調(diào)查，分析了“增減掛鉤”中農(nóng)民利益的關(guān)注點(diǎn)，診斷了影響農(nóng)民利益的主要因素，并提出了保障農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策建議。最近，學(xué)者們主要從土地發(fā)展權(quán)角度，研究“增減掛鉤”中土地增值收益分配和制度創(chuàng)新問(wèn)題［5-7］。本研究是基于土地發(fā)展權(quán)理論，從農(nóng)民權(quán)益保障的角度，通過(guò)土地發(fā)展權(quán)在增減掛鉤中的實(shí)踐總結(jié)，分析了拆舊區(qū)優(yōu)先選擇的原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算依據(jù)，據(jù)此提出了農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。

1　土地發(fā)展權(quán)在增減掛鉤中的應(yīng)用

1.1土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵

土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)置的最初目的國(guó)家為了保護(hù)農(nóng)地、開(kāi)敞空間、環(huán)境敏感區(qū)和歷史古跡等用地類型，限制其過(guò)度開(kāi)發(fā)。而對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言，土地發(fā)展權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地變更土地用途、提高容積率等土地集約度提高等方面；同時(shí)，也是對(duì)城市開(kāi)敞空間和歷史文化古跡等建筑用地的保護(hù)和限制開(kāi)發(fā)。雖然我國(guó)目前尚未建立土地發(fā)展權(quán)制度，但在土地管理實(shí)踐中已經(jīng)運(yùn)用到了土地發(fā)展權(quán)的相關(guān)概念和原理。國(guó)內(nèi)關(guān)于土地發(fā)展權(quán)概念的界定，主要是從土地用途轉(zhuǎn)變和利用強(qiáng)調(diào)提高而獲利的權(quán)利，即土地發(fā)展權(quán)是改變土地用途和利用強(qiáng)度的權(quán)利。

1.2土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移

從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)質(zhì)就是拆舊區(qū)和建新區(qū)之間土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，即將拆舊地塊的農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾形成的耕地的開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)利轉(zhuǎn)移到建新地塊，最終拆舊地塊耕地將被保護(hù)，其使用受到嚴(yán)格限制；而建新地塊獲得發(fā)展權(quán)后，可占用耕地進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)［7］。將農(nóng)村的建設(shè)用地面積轉(zhuǎn)移到城市，城市建設(shè)用地面積增加的同時(shí)農(nóng)村建設(shè)用地面積相應(yīng)的減少，保證了城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積不變。其中，拆舊區(qū)中被整理復(fù)墾為耕地屬于改變土地用途；而拆舊區(qū)新建農(nóng)村居民點(diǎn)屬于提高利用強(qiáng)度。

1.3土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的載體

拆舊區(qū)與建新區(qū)連接的橋梁是掛鉤指標(biāo)，它是增減掛鉤中土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的載體。其中，拆舊區(qū)進(jìn)行掛鉤指標(biāo)的生產(chǎn)，建新區(qū)進(jìn)行掛鉤指標(biāo)的使用。掛鉤指標(biāo)的生產(chǎn)是將拆舊區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地，而掛鉤指標(biāo)的使用，是掛鉤指標(biāo)在城鎮(zhèn)建新區(qū)的落地過(guò)程。

因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移過(guò)程如圖1所示。

2　增減掛鉤中農(nóng)民權(quán)益損失路徑分析

2.1增減掛鉤中土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移路徑分析

目前我國(guó)增減掛鉤模式比較多，本文主要介紹兩種典型的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移路徑。

2.1.1“鄂州路徑”

鄂州市規(guī)定市域范圍內(nèi)，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓實(shí)行“持證準(zhǔn)用”制度，即國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（含改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用途的其他用地）使用權(quán)首次出讓，競(jìng)得人須持有同等面積的建設(shè)用地指標(biāo)，即取得《建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)證書(shū)》方可簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。所以，建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易已經(jīng)成為產(chǎn)權(quán)中心最核心業(yè)務(wù)。

2.1.2重慶“地票”

重慶“地票”，即是將農(nóng)村土地復(fù)墾增加耕地面積，然后將這些耕地面積上的土地發(fā)展權(quán)物化成為“地票”，以“地票”為載體進(jìn)入市場(chǎng)交易，建設(shè)單位通過(guò)購(gòu)買“地票”獲得土地發(fā)展權(quán)，在擁有土地發(fā)展權(quán)之后才能占用耕地開(kāi)發(fā)建設(shè)用地。

圖1　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移

2.2增減掛鉤中農(nóng)民權(quán)益損失分析

從前面土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移分析可以得出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民的補(bǔ)償收益主要由兩部分組成：一是由于拆舊區(qū)將原來(lái)的農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾為耕地后，代替建新區(qū)進(jìn)行耕地保護(hù)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這個(gè)也包括將農(nóng)居開(kāi)墾為耕地的開(kāi)發(fā)費(fèi)用；二是由于農(nóng)村居民點(diǎn)用地的減少，而使新居民點(diǎn)的容積率提高而帶來(lái)的集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)受到更進(jìn)一步的限制而帶來(lái)的損失。在實(shí)踐中農(nóng)民權(quán)益得不到保障，主要體現(xiàn)在：（1）當(dāng)前開(kāi)展的建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易工作中，農(nóng)村和農(nóng)民一直處于被動(dòng)狀態(tài)，給予農(nóng)民的補(bǔ)償安置基本是一次性完成，被拆遷、被上樓時(shí)有發(fā)生。而對(duì)于農(nóng)民未來(lái)的社會(huì)保障問(wèn)題考慮的不多。

（2）現(xiàn)行掛鉤制度規(guī)定中，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)在試點(diǎn)市、縣行政轄區(qū)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行，這樣會(huì)出現(xiàn)一些掛鉤指標(biāo)使用效益低、掛鉤指標(biāo)供需區(qū)域不匹配等問(wèn)題。因此，為了解決這些問(wèn)題，一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展在省域范圍平衡掛鉤指標(biāo)。

（3）從拆舊區(qū)的區(qū)位來(lái)看，目前已形成在純農(nóng)村地區(qū)拆舊，如四川的“拆院并院”、山東的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)；在城市近郊拆舊，如天津華明鎮(zhèn)模式、江蘇的“萬(wàn)頃良田”等。由于拆舊區(qū)域位置的差異，使得各拆舊區(qū)補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)也不同，這不利于掛鉤指標(biāo)的使用。

（4）各地區(qū)在進(jìn)行掛鉤指標(biāo)交易過(guò)程中，還沒(méi)有形成成熟和完善的土地發(fā)展權(quán)交易場(chǎng)所（中心），生產(chǎn)指標(biāo)和使用指標(biāo)在時(shí)間、成本等還存在較大差異。

3　增減掛鉤中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制設(shè)計(jì)

農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制設(shè)計(jì)思路是探討掛鉤政策朝著合理方向發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的“相容性”的制度安排，設(shè)計(jì)出即有利于掛鉤政策合理發(fā)展又能夠保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的保障機(jī)制。

3.1建立公平合理的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的跨區(qū)平衡中，城市獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而農(nóng)村則在減少建設(shè)用地?cái)?shù)量的同時(shí)增加了耕地保護(hù)的任務(wù)，減少了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)。因此，要建立公平合理的補(bǔ)償機(jī)制，即考慮一次性給予補(bǔ)償?shù)挠捎谕恋赜猛竞腿莘e率改變而引起的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移而帶來(lái)的兩部分補(bǔ)償；另一方面，也要考慮由于耕地保護(hù)而產(chǎn)生的未來(lái)長(zhǎng)期性補(bǔ)償。

3.2建立合理公平的城鄉(xiāng)利益分配機(jī)制。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的跨區(qū)平衡中，城市獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，也獲得巨大的土地增值收益。探討如何在城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村之間建立合理公平的利益分配機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

3.3建立拆舊區(qū)優(yōu)先選擇機(jī)制。依據(jù)2016年國(guó)土資源部印發(fā)的《通知》，我國(guó)將要加大對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷地區(qū)增減掛鉤指標(biāo)支持，擴(kuò)大貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)使用范圍。因此，可以在省域范圍內(nèi)構(gòu)件拆舊區(qū)優(yōu)先選擇數(shù)據(jù)庫(kù)?？梢詢?yōu)先選擇環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的山區(qū)；其次，選擇遠(yuǎn)離大城市偏遠(yuǎn)的地區(qū)；再就是選擇農(nóng)村居民點(diǎn)相對(duì)分散的農(nóng)區(qū)；最后，選擇農(nóng)村居民點(diǎn)逐漸萎縮的限制性農(nóng)村居民點(diǎn)。總之，拆舊區(qū)應(yīng)該優(yōu)先選擇環(huán)境差、位置偏、經(jīng)濟(jì)水平低、相對(duì)分散的農(nóng)村居民點(diǎn)。

3.4建立系統(tǒng)的土地發(fā)展交易中心。為了更好的儲(chǔ)備掛鉤指標(biāo)，使建新區(qū)和拆舊區(qū)能夠有更多的選擇機(jī)會(huì)，各地要建立完善的土地交易中心。

［1］姜和忠.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地中的農(nóng)民土地權(quán)益保障—以浙江省寧波市為例.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2010，23（5）：109-113.

［2］譚靜.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的集體土地權(quán)益保護(hù).中國(guó)土地科學(xué)，2012，26（2）：79-83.

［3］陳美球，馬文娜.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民利益保障對(duì)策研究—基于江西省《“增減掛鉤”試點(diǎn)農(nóng)民利益保障》專題調(diào)研.中國(guó)土地科學(xué)，2012，26（10）：9-14.

［4］懷洋洋，葉林鑫.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民利益保障研究.四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，30（2）：47-55.

［5］馬文君.基于土地價(jià)值的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤收益分配研究—以福建省為例.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2012，26（10）：331-333，336.

［6］齊麗，靳洪武，于淼，等.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益分配研究—以東港市為例.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2015，26 （10）：15-17.

［7］鄭俊鵬，王婷，歐名豪，劉震宇.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新思路研究.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，14 （5）：84-90.

［8］李鑫，馬曉冬，孟召宜.增減掛鉤視角下城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間優(yōu)化配置研究—以徐州市黃河故道流域?yàn)槔?江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2015，33（1）：26-31.

（2016-01-11收稿劉曉佳編輯）

Study on Safeguard Mechnism of Farmers Rights and Interests during Pothook of Increase and Decrease based on Land Development Rights

ZHU Xue-xin et al
（School of Management of Qingdao Technological University，Qingdao 266520，China）

The problem about protecting farmers rights and interests during pothook of city construction land increase and rural residential land decrease has been the hot issues which scholars focus on.Based on land development right theory，considering protecting farmers rights and interests，application of soil development right on PCIRD is first described.After lost pathway of farmers rights and interests during PCIRD being analyzed，safeguard mechanism of farmers right are put forward. The paper means to provide theory basis for application of PCIRD on balance of regional development.

Pothook of city construction land increase and rural residential land decrease；Protecting mechanism；Land development right；Farmers rights and interests

D922.4

A

1003-7853（2016）02-0053-03

山東省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（J13WG29）

朱雪欣（1976－），女，山東平度人，副教授，碩士生導(dǎo)師。研究方向：土地規(guī)劃與土地利用方面。